摘要本文擬對相關(guān)國家行政訴訟組織進行分析，并在此基礎(chǔ)上對我國行政訴訟組織的改革提供了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞行政訴訟 司法審查 行政組織 行政審判 司法獨立

中圖分類號:D915.4文獻標識碼:A

一、引言

改革開放以來，我國行《政訴訟法》成為發(fā)展最快的程序部門法之一，行政程序法逐步完善。我國的行政訴訟組織體制一直以來存在著一些無法擺脫的弊端:難以做到審判獨立，導(dǎo)致司法不公;也缺乏專業(yè)性和效率性。對此，我們需要借鑒外國的行政法院制度，建立適合我國國情的法院體制。

二、各國行政訴訟組織簡介

(一)英國的行政訴訟組織。

英國的案件一般都是由普通法院適用統(tǒng)一的規(guī)則進行審理的。在行政案件的審理中，是由普通法院通過行使司法審查權(quán)和上訴管轄權(quán)來對行政機關(guān)行政行為的合法性進行司法審查的。

英國的法院從審理案件的性質(zhì)來看，分為民事法院和刑事法院兩個系統(tǒng)。民事系統(tǒng)法院包括郡法院、高等法院、上訴法院民事庭和上議院四級。根據(jù)英國法律的規(guī)定，只有高等法院中的王座法院對第一審行政案件享有管轄權(quán)，郡法院無權(quán)管轄。當事人若對王座法院的判決不服，可向上訴法院民事庭提起上訴;對上訴法院民事庭的判決不服，還可上訴至上議院。①

英國由普通法院行使對行政案件的司法審查權(quán)是來源于其普通法和法治原則的要求。英國沒有公法和私法的區(qū)分，公民和政府之間的關(guān)系以及公民相互之間的關(guān)系原則上受同一種法律支配。

20世紀50年代英國建立了行政裁判所制度，行政裁判所是在堅持普通法院地位的前提下對行政案件進行裁決的，當事人對行政裁判所的裁決不服可以向普通法院提起上訴。行政裁判所獨立于行政機關(guān)同時也不屬于法院系統(tǒng)，它是英國行政訴訟組織重要的輔助機構(gòu)。

(二)美國的行政訴訟組織。

美國法律用語中與我國“行政訴訟”一詞含意相近的詞是“司法審查”。指的是普通法院應(yīng)相對人的申請，審查行政機構(gòu)行為的合法性，并作出相應(yīng)判決的活動。②

美國聯(lián)邦法院包括具有一般管轄權(quán)的法院和具有專門管轄權(quán)的法院，前者包括地區(qū)法院、上訴法院和最高法院。行政案件由作為聯(lián)邦基層法院的地區(qū)法院進行一審。上訴法院具有上訴管轄權(quán)和復(fù)審管轄權(quán)，有權(quán)復(fù)審除應(yīng)當由最高法院復(fù)審意外的所有判決，專門法院的判決也由上訴法院復(fù)審，但上訴法院對州法院審理的行政案件沒有上訴管轄權(quán)。最高法院對聯(lián)邦上訴法院的判決享有上訴管轄權(quán)，州法院審理案件涉及到聯(lián)邦憲法、聯(lián)邦法律、條約解釋，特許上訴案也都由最高法院管轄。美國還有兩級具有專門管轄權(quán)的聯(lián)邦法院，一是與上訴法院同級的權(quán)利申訴法院、國際貿(mào)易法院和專利權(quán)上訴法院;二是與美國地區(qū)法院同級的稅務(wù)法院、領(lǐng)地法院和海關(guān)法院。對專門法院的判決不服，除了極少數(shù)法律規(guī)定的終審判決外，都可以向相應(yīng)的普通法院提起上訴。

(三)法國的行政訴訟組織。

法國的行政法院適用專門的性質(zhì)法律規(guī)則，和普通法院也是相互獨立。如果二者在管轄上發(fā)生沖突，則由專門設(shè)置的權(quán)限爭議法庭裁決。

法國的行政法院體系包括普通行政法院和專門行政法院，普通行政法院包括地方行政法院、上訴行政法院、最高行政法院和行政爭議庭;專門行政法院包括括審計法院、財政和預(yù)算紀律法院、補助金和津貼法院、戰(zhàn)爭損害法院等。

法國的行政法院制度是建立在大革命時期對司法機關(guān)的普遍看法和對三權(quán)分立原則的理解之上的。在法國大革命時期，法官本身屬于資產(chǎn)階級，他們反對農(nóng)民、城市工人和中產(chǎn)階級，支持土地貴族與巴黎的中央政府抗衡，國王對統(tǒng)一國土，實行開明和進步的立法改革所謂的努力往往遭到封建法院的阻礙，所以導(dǎo)致了法國民眾對司法機關(guān)和司法權(quán)的普遍不信任。

三、各國行政訴訟組織的比較

英國和美國的法院，在性質(zhì)上都是司法機關(guān)，其結(jié)果是司法權(quán)都由司法機關(guān)行使，保證了司法權(quán)的統(tǒng)一。在法國，作為行政審判組織的行政法院是隸屬于行政機關(guān)的。

在程序和效率之間，相較于英美兩國，法國的行政法院更加注重效率。法國的大多數(shù)行政案件由不屬于普通法院系統(tǒng)的行政法院審理，而在英美兩國，行政案件都通過普通法院審理。英美兩國的法院制度在保證法律的統(tǒng)一方面具有優(yōu)越性。

盡管各國的行政審判組織存在較大差異，但都是在傳統(tǒng)意義上的普通法院以外，另外設(shè)立了一些特別法院或機構(gòu)審理一定得行政訴訟案件，各國的行政訴訟組織都具有多樣性的特點。

法國的行政法院具有如下優(yōu)點:(1)行政法院的法官除具有法律知識以外，一般還具有較豐富的行政經(jīng)驗和專業(yè)技術(shù)知識，這對于審理行政案件時相當必要的;(2)行政法院的訴訟程序簡便、迅速;(3)行政法院審理行政案件收取的訴訟費用較低，有利于公民及時維護自己的權(quán)益。③

英美兩國普通法院具有如下優(yōu)點:(1)普通法院按照一般的訴訟法律程序?qū)徖硇姓讣?，公開審理，允許當事人雙方辯論、質(zhì)證，有利于查明案情，正確做出評判;(2)普通法院的法官和行政機關(guān)沒有任何聯(lián)系，不易受行政機關(guān)的影響，有利于保證法院獨立超脫的地位，公正的做出評判。

英美普通法院型的缺陷在于:(1)普通法院的法官都是法律問題的專家，但對行政方面的專業(yè)知識很難通曉，這樣就限制了普通法院對那些專業(yè)性、技術(shù)性較強的行政案件的處理;(2)普通法院的程序往往繁瑣、復(fù)雜、嚴格，雖然可以更好的追求公平的結(jié)果，但往往影響行政效率的實現(xiàn)。

四、 對我國行政訴訟組織改革之思考

我國與法國和德國的歷史發(fā)展軌跡不同，不能因為我國司法模式和大陸法系國家很接近就認為可以移植國外的行政法院制度。法國的行政法院是在資產(chǎn)階級與封建勢力斗爭的特定歷史背景下，為防止封建勢力占據(jù)的司法機關(guān)阻礙資產(chǎn)階級的政策而發(fā)展起來的。行政法院模式雖具有效率高、程序簡練等優(yōu)點，但不可避免的具有不便于民眾訴訟，獨立性與公正性被懷疑等缺點。在民眾法律知識相對欠缺，法治化程度不高的我國，這些問題同樣是設(shè)立行政法院無法回避的。

我國行政訴訟中遇到的諸多難題，究其根源，是司法獨立的問題。除了專門的法院以外，我國其他地方各級法院都是按照行政區(qū)域設(shè)置的，而我國的行政案件都是由地方各級人民法院和最高人民法院負責審理的。雖然我國憲法規(guī)定行政機關(guān)和司法機關(guān)都是由權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生，對權(quán)力機關(guān)負責，受權(quán)力機關(guān)監(jiān)督，這樣看來行政機關(guān)和司法機關(guān)好像是地位平等，互相獨立，互不隸屬。但在現(xiàn)實中，同級的人民法院在人財物等方面都受制于行政機關(guān)，我國的法院也實行行政化管理，具有行政級別，人民法院在現(xiàn)實中要比同級政府低一個級別。同時我國各級政府的主要領(lǐng)導(dǎo)在各地黨委中都具有很高的地位，而我們在政治體制上必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，人民法院審理案件也不能獨立于黨，而各級法院在黨委中幾乎沒有話語權(quán)。所以當法院面對行政機關(guān)，對其行政行為的合法性進行審查時，要做出變更、撤銷、宣告無效無疑是面臨著巨大的壓力，所以一個普遍的現(xiàn)象就是人民法院并不是從法律的角度出發(fā)，對許多行政案件予以維持，或是駁回，乃至于不予受理。

中國行政審判發(fā)育不良，直接源于法院的不獨立性，中國的權(quán)力制度是議行合一的人民代表大會制度，國家的權(quán)利屬于全體人民，國家在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下由人民當家作主進行治理。故此中國的司法獨立是在權(quán)力機關(guān)監(jiān)督之下的“司法獨立”。司法獨立首先是法院的獨立，由于行政訴訟的阻力主要來自于行政機關(guān)的不配合，所以法院的獨立首先就要求法院在財政和人事上與當?shù)氐男姓C關(guān)分離開。我國是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義國家，黨對國家各項事務(wù)的管理監(jiān)督本是無可非議的，但我國的人民法院制度也是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下建立的，黨可以在制度設(shè)計上進行精心安排，法院審判的專業(yè)性很強，黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該僅限于宏觀方面，如果動輒就對個案進行監(jiān)督，對法院的審判和國家的法治發(fā)展無疑是有害的，從另一個方面說，黨帶領(lǐng)人民制定的制度，如果黨自己都不能信任，普通大眾就更是無所適從了，法院是專門從事案件審理和法律適用的機關(guān)，如果法院在案件審理中隨時都要面對或是來自黨的領(lǐng)導(dǎo)或是人大的所謂個案監(jiān)督，那其實法院也就沒有存在的必要，完全可以由黨和人大來進行審判了。

從行政訴訟長遠發(fā)展來看，抽象行政行為也必將納入行政訴訟范圍，行政訴訟的難度和要求也會有更高的要求，同時從減少行政機關(guān)干預(yù)的角度出發(fā)，我們可以借鑒英美國家的做法，提高第一審行政案件管轄法院的審級，撤銷基層法院的行政庭，中級以上人民法院才具有行政案件的管轄權(quán)。

行政訴訟組織的的獨立不僅要求法院相對于行政機關(guān)的獨立，還要求下級法院相對上級法院的獨立，其本質(zhì)也就是法官的獨立，有人認為國家權(quán)力依據(jù)憲法做出分工，法官代表國家，也就意味著法官應(yīng)當代表政府，但是如果情況真是這樣，那政府和公民之間的糾紛起訴到法院以后，法官公正、獨立、保持中立裁判案件也就無從談起了。法官和行政機關(guān)公務(wù)員的角色是明顯不一樣的，法官依法享有裁判權(quán)，對案件應(yīng)當作出獨立、公正的裁判，法官不是政府官員，不能從屬于政府。同樣，在法院內(nèi)部和上下級法院之間，法官所享有的審判權(quán)都是平等的，每個法官都應(yīng)當獨立地負責自己審理的案件，在自己的權(quán)限范圍內(nèi)對案件做出裁判部需要其他法官的審查和批準，英美國家法官的獨立性非常強，與大多數(shù)國家采取合議庭審案的方式不同，案件通常都是隨機指派給特定的法官，而每一位法官對自己的案件負責，所有司法問題都由一名獨任法官考量決定，這樣就不會存在法官在審理案件時受到法院內(nèi)部勢力左右的情況。但我國的現(xiàn)實是，法官系統(tǒng)內(nèi)法官等級森嚴，審判員屬于弱勢群體，上面有法院、副院長、庭長、副庭長等官員，在法院內(nèi)部施行層層把關(guān)和層層審批制度，儼然一套行政運作方式，這樣狀況下法官自然無法獨立辦案。其實我國在司法制度設(shè)計上設(shè)置了一審、二審乃至再審制度，以保證案件審理的公正，在這樣嚴格的制度下給與法官獨立的審判權(quán)應(yīng)該是合適也是必要的。

法官獨立最重要的因素就是法官的素質(zhì)，不論法國的行政法院還是英美的普通法院，對擔任法官的條件都要求極高，法國行政法院的初級成員是來自國家行政學院的優(yōu)秀畢業(yè)生，高級成員主要是內(nèi)部晉升，極少部分由外界高級行政官員和專家中選任。英國法官的要求更嚴，必須有不少于7年的出庭律師的經(jīng)歷，或者具有曾任2年以上高等法院法官的資格，具備法官資格的人還需要經(jīng)過專門委員會進行的面試和嚴格的選撥。而在中國，很多法官甚至都從未在法律院校接受過正規(guī)系統(tǒng)的法律教育，所以要實現(xiàn)法院的獨立乃至法官的獨立，建設(shè)一支高素質(zhì)的法官隊伍才是最基礎(chǔ)性的工程。

在審理行政案件時不可避免的要接觸很多專業(yè)的行政問題，在這方面法官行政法院法官的外調(diào)程序值得我們借鑒。法官去行政部門工作，可以了解實務(wù)，對其處理專業(yè)化的行政案件是很有幫助也是很有必要的。

中國的行政訴訟組織是普通法院，所以我國行政訴訟組織的改革和整個法院體制的改革乃至我國的政治體制改革是密不可分的，在立足我國特殊國情的基礎(chǔ)上，適當?shù)亟梃b其它國家行政訴訟組織的優(yōu)點，相信對我國行政訴訟組織的逐步完善是大有裨益的。

(作者單位:武漢大學法學院行政訴訟法專業(yè))

注釋:

①張正釗，韓大元.比較行政法.中國人民大學出版社1998年版，第795頁.

②王學輝.行政訴訟制度比較研究.中國檢察出版社2004年版，第386頁.

③王名揚.外國行政訴訟制度.人民法院出版社，第13—14頁.