摘要本文從土地儲(chǔ)備功能和運(yùn)作模式入手，分析了土地儲(chǔ)備的操作運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，并針對(duì)這些環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)的控制風(fēng)險(xiǎn)方法進(jìn)行探討，以期為土地儲(chǔ)備的操作運(yùn)營(yíng)中的風(fēng)險(xiǎn)控制提供參考。

關(guān)鍵詞土地儲(chǔ)備 操作運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn) 風(fēng)險(xiǎn)控制

中圖分類(lèi)號(hào):F293.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

一、土地儲(chǔ)備與運(yùn)作模式分類(lèi)

土地儲(chǔ)備已成為加強(qiáng)城市土地壟斷供應(yīng)、推進(jìn)城鎮(zhèn)土地使用制度改革的新突破點(diǎn)(馮昌中等，2002)。作為國(guó)家制度設(shè)計(jì)，土地儲(chǔ)備制度是國(guó)家調(diào)控土地市場(chǎng)的有效工具之一，通過(guò)土地儲(chǔ)備，城市政府提高了調(diào)控市場(chǎng)的能力，并為經(jīng)營(yíng)城市打下了良好的基礎(chǔ)(陳江龍，曲福田，2002)。2007年底，國(guó)土資源部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行聯(lián)合下發(fā)了《土地儲(chǔ)備管理辦法》，對(duì)土地儲(chǔ)備制度運(yùn)行進(jìn)行了規(guī)范。2008年初，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》，對(duì)發(fā)揮土地儲(chǔ)備制度作用，促進(jìn)節(jié)約集約用地做了明確要求和具體規(guī)定，為這項(xiàng)制度今后的發(fā)展進(jìn)一步指明了方向。而相關(guān)政策施的落實(shí)，土地儲(chǔ)備制度必將對(duì)加強(qiáng)土地調(diào)控，促進(jìn)節(jié)約集約用地發(fā)揮更加積極、更加重要的作用(《土地儲(chǔ)備制度發(fā)展研究》課題組，2008)。

目前，全國(guó)已有2000多個(gè)市、縣相繼建立了土地儲(chǔ)備制度。各地土地儲(chǔ)備管理模式主要分為三種。一是市政府設(shè)立土地儲(chǔ)備委員會(huì)負(fù)責(zé)批準(zhǔn)和協(xié)調(diào)土地儲(chǔ)備的重大事項(xiàng)，委員會(huì)一般設(shè)有辦公室，由國(guó)土資源部門(mén)負(fù)責(zé)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)儲(chǔ)備土地具體工作的實(shí)施。二是國(guó)土資源管理部門(mén)負(fù)責(zé)土地儲(chǔ)備管理工作，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體實(shí)施工作。三是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)獨(dú)立管理，儲(chǔ)備土地供應(yīng)由國(guó)土資源部門(mén)實(shí)施。

二、土地儲(chǔ)備的操作運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)分析

在城市土地儲(chǔ)備運(yùn)作過(guò)程中存在很多風(fēng)險(xiǎn)，歸納起來(lái)有8類(lèi)，包括社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)、城市發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)劃調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)資金風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、操作運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、地產(chǎn)泡沫風(fēng)險(xiǎn)、政府干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)。土地儲(chǔ)備運(yùn)作的基本過(guò)程包括土地收購(gòu)-土地開(kāi)發(fā)整理-土地儲(chǔ)備-土地供應(yīng)(批租)。土地儲(chǔ)備操作運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生以上四個(gè)環(huán)節(jié)中，與各環(huán)節(jié)對(duì)應(yīng)就有土地收購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、土地整理風(fēng)險(xiǎn)、土地儲(chǔ)備數(shù)量決策風(fēng)險(xiǎn)和土地供應(yīng)(批租)風(fēng)險(xiǎn)(馮振中，2006)。例如，在土地收購(gòu)過(guò)程中，由于受讓地塊的產(chǎn)權(quán)歸屬、周邊環(huán)境沒(méi)有完全明確，或存在歷史遺留問(wèn)題，可能帶來(lái)法律糾紛或其他問(wèn)題，影響土地儲(chǔ)備工作的正常進(jìn)行;或者由于自然地理?xiàng)l件的復(fù)雜性，比如地質(zhì)構(gòu)造，或者地下設(shè)施的布置不科學(xué)導(dǎo)致開(kāi)發(fā)成本增加。土地開(kāi)發(fā)整理風(fēng)險(xiǎn)是指土地收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)把征用或征收來(lái)的土地、收回閑置土地，進(jìn)行開(kāi)發(fā)或再開(kāi)發(fā)，如果開(kāi)發(fā)整理成本過(guò)高，就會(huì)相應(yīng)減少土地出讓純收益，造成土開(kāi)發(fā)地整理風(fēng)險(xiǎn)。土地儲(chǔ)備的數(shù)量決策風(fēng)險(xiǎn)，是指土地儲(chǔ)備數(shù)量要與市場(chǎng)需求基本吻合，最好能超前儲(chǔ)備。土地儲(chǔ)備數(shù)量決定要以滿足市場(chǎng)需求和有效調(diào)控土地市場(chǎng)為目標(biāo)。當(dāng)土地市場(chǎng)價(jià)格因投機(jī)而導(dǎo)致過(guò)高時(shí)，適當(dāng)?shù)卦黾油恋毓┙o，可在一定程度上降低地價(jià)的平均水平。為建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房、城市公共、公益基礎(chǔ)設(shè)施，滿足公民居住需求，提高公民福祉，可以增加相應(yīng)城市土地儲(chǔ)備量。為刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，國(guó)家加大公共投資以增加就業(yè)機(jī)會(huì)。2008年提出4萬(wàn)億的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃中有大量的實(shí)體項(xiàng)目要落在土地上，因此，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)就此應(yīng)該增加土地儲(chǔ)備數(shù)量，以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃所蘊(yùn)含的土地需求。但是，土地儲(chǔ)備數(shù)量不是越大越好，它有一個(gè)度，這個(gè)度的有效估計(jì)主要建立在科學(xué)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)測(cè)，特別是土地需求預(yù)測(cè)前提下。適度的土地儲(chǔ)備量，可以減少對(duì)土地和資金的雙重積壓，降低土地儲(chǔ)備成本。土地供應(yīng)(批租)風(fēng)險(xiǎn)，是指土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)批租所儲(chǔ)備土地時(shí)，可能實(shí)際成交土地價(jià)格或租金偏低，甚至土地交易未完成，造成土地滯留、積壓，也可能因拍賣(mài)機(jī)制中價(jià)格高者得地原則，造成土地資源配置錯(cuò)位。

本文第三部分對(duì)土地收購(gòu)、開(kāi)發(fā)整理、儲(chǔ)備數(shù)量決策和土地供應(yīng)(批租)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)控制辦法進(jìn)行了分析。

三、土地儲(chǔ)備操作運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的控制

(一)土地收購(gòu)操作運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)控制。

土地收購(gòu)是土地儲(chǔ)備的第一個(gè)環(huán)節(jié)。這一環(huán)節(jié)的顯成本和隱形成本都對(duì)后續(xù)土地儲(chǔ)備運(yùn)作環(huán)節(jié)具有較大影響。土地收購(gòu)成本，即土地取得費(fèi)用。土地取得階段的費(fèi)用包括征地、安置補(bǔ)償費(fèi)及有關(guān)稅費(fèi);收購(gòu)、收回和置換過(guò)程中發(fā)生的有關(guān)補(bǔ)償費(fèi)用。補(bǔ)償費(fèi)用通常根據(jù)國(guó)家及地方政府規(guī)定的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)確定。在征用集體所有土地時(shí)，根據(jù)《土地管理法》及各地確定的有關(guān)征地補(bǔ)償費(fèi)項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)確定相應(yīng)征地安置補(bǔ)償費(fèi):在使用城區(qū)土地時(shí)，按照城鎮(zhèn)拆遷安置補(bǔ)償費(fèi)的有關(guān)規(guī)定確定拆遷補(bǔ)償費(fèi)，包括動(dòng)遷安置費(fèi)、補(bǔ)償費(fèi)、拆遷管理費(fèi)等。這是土地收購(gòu)中的顯成本。例如有的地塊拆遷成本過(guò)高，由于政府的意愿還是要進(jìn)行收儲(chǔ)?；蛘哂行┑胤秸笸恋貎?chǔ)備中心收購(gòu)大量不具備開(kāi)發(fā)條件的價(jià)值明顯高估的土地，導(dǎo)致資金需求量擴(kuò)大，使得整個(gè)土地成本高于市場(chǎng)可接受的出讓價(jià)格(母小曼，任宏，2006)。而因?yàn)榈貕K周邊環(huán)境沒(méi)有能明確，可能會(huì)因?yàn)榈貕K的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，周邊自然環(huán)境、人文環(huán)境的變化變壞，造成所收購(gòu)儲(chǔ)備土地的價(jià)值降低。

控制土地收購(gòu)操作運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的基本辦法是:通盤(pán)考慮全市(縣)土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃，對(duì)擬收購(gòu)地塊的城市規(guī)劃設(shè)計(jì)條件進(jìn)行詳細(xì)調(diào)研，依法確定收儲(chǔ)地塊的將來(lái)的用途，以增加盈利的機(jī)會(huì)。其二，明確待收購(gòu)地塊的權(quán)屬是否清晰，對(duì)權(quán)屬不清晰的地塊，依法進(jìn)行公正，無(wú)主土地財(cái)產(chǎn)歸國(guó)家所有，由土地行政機(jī)關(guān)代為管理，確保土地收益不流失。三是明確周邊環(huán)境。筆者認(rèn)為，任何地塊都是和其周邊的環(huán)境相互影響，進(jìn)而在土地價(jià)格表現(xiàn)出來(lái)。地塊周邊環(huán)境好一般土地價(jià)格較高;相反，較低。此外，還有其他影響土地收購(gòu)的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)因素，但是只要在收購(gòu)之前，做到詳細(xì)前期調(diào)研、權(quán)屬確認(rèn)、價(jià)格評(píng)估，以及周邊環(huán)境對(duì)擬收購(gòu)的地塊的價(jià)格的負(fù)面影響科學(xué)估計(jì)，就能最大可能地降低土地收購(gòu)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)，即有效控制土地收購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。

(二)土地開(kāi)發(fā)整理操作運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)控制。

土地開(kāi)發(fā)整理操作運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)控制實(shí)際上是對(duì)所儲(chǔ)備地塊的開(kāi)發(fā)成本的管理和控制，以保證在預(yù)期批租價(jià)一定的情況下，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)所儲(chǔ)備的地塊能獲得更大的經(jīng)濟(jì)效益。無(wú)論是基于公共福利還是盈利性開(kāi)發(fā)商用地的儲(chǔ)備土地，都要在一級(jí)土地供應(yīng)市場(chǎng)中實(shí)現(xiàn)。政府壟斷了土地市場(chǎng)的一級(jí)供應(yīng)，主要是通過(guò)土地儲(chǔ)備來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

土地開(kāi)發(fā)整理成本就是把生地變成熟地的過(guò)程所發(fā)生的費(fèi)用。在獲得土地后，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)需要支付土地開(kāi)發(fā)整理成本主要包括三基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、公共事業(yè)建設(shè)配套費(fèi)和小區(qū)開(kāi)發(fā)配套費(fèi)用。筆者認(rèn)為，通行的土地開(kāi)發(fā)整理成本控制辦法有三方面:一是降低融資成本而減少財(cái)務(wù)費(fèi)用的支出和通過(guò)合理的資金使用，提高資金使用效率。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可以根據(jù)自身?xiàng)l件，制訂銀企合作招標(biāo)協(xié)議，要求潛在的合作銀行對(duì)項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)，以獲得更好的貸款條件，降低貸款利率，減少貸款成本支出。在政策許可的情況下，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可以實(shí)行土地證券化，以有效解決開(kāi)發(fā)整理資金的短缺問(wèn)題。二是科學(xué)合理設(shè)計(jì)配置基礎(chǔ)設(shè)施，減少基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本;三是把握土地開(kāi)發(fā)整理的時(shí)機(jī)，并對(duì)整個(gè)開(kāi)發(fā)整理過(guò)程進(jìn)行“三控一管”，降低開(kāi)發(fā)整理的成本，也即做好了土地開(kāi)發(fā)整理環(huán)節(jié)的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)控制。

(三)土地儲(chǔ)備數(shù)量決策風(fēng)險(xiǎn)控制。

土地儲(chǔ)備數(shù)量分析的文獻(xiàn)相對(duì)其他關(guān)于土地儲(chǔ)備探討相對(duì)較少，例如陳卓詠(2005)對(duì)城市土地儲(chǔ)備的數(shù)量與經(jīng)濟(jì)周期進(jìn)行了理論分析。土地儲(chǔ)備數(shù)量關(guān)系整個(gè)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的運(yùn)行效率。就我國(guó)實(shí)施土地政策參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控以來(lái)，土地儲(chǔ)備機(jī)制，特別是土地市場(chǎng)供應(yīng)機(jī)制發(fā)揮了重要作用。

土地供應(yīng)量以土地儲(chǔ)備量為基礎(chǔ)，因而，土地儲(chǔ)備數(shù)量多少直接影響政府調(diào)控土地一級(jí)開(kāi)發(fā)市場(chǎng)能力。正如前文所說(shuō)的那樣，儲(chǔ)備土地的數(shù)量不是越多越好，調(diào)控能力越大。相反，儲(chǔ)備土地?cái)?shù)量過(guò)大，造成土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)運(yùn)行存在很大金融風(fēng)險(xiǎn)。土地儲(chǔ)備的資金來(lái)源，目前大多數(shù)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)主要依賴商業(yè)銀行的貸款，商業(yè)銀行貸款貸款的利率較高，直接增加土地儲(chǔ)備的財(cái)務(wù)成本。2004年6月份央行出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理通知》后，明確規(guī)定各商業(yè)銀行審慎發(fā)放房地產(chǎn)貸款，對(duì)土地收購(gòu)儲(chǔ)備貸款期限作出最長(zhǎng)不得超過(guò)兩年的規(guī)定，實(shí)際上提高了土地收購(gòu)儲(chǔ)備籌資的門(mén)檻。

土地儲(chǔ)備數(shù)量決策，是解決儲(chǔ)備土地的最有規(guī)模問(wèn)題。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，土地儲(chǔ)備的最優(yōu)規(guī)模點(diǎn)應(yīng)該是儲(chǔ)備單位土地成本最低點(diǎn)(陳卓詠等，2005)。土地儲(chǔ)備成本是指為儲(chǔ)備某一地塊而土地征用或征收集體土地的所支出的總費(fèi)用，加上土地開(kāi)發(fā)整理費(fèi)用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本，也包括資金的時(shí)間價(jià)值和機(jī)會(huì)成本?？茖W(xué)地解決土地儲(chǔ)備數(shù)量決策問(wèn)題始終要應(yīng)該經(jīng)濟(jì)上可行，有效調(diào)控土地市場(chǎng)，降低單位土地儲(chǔ)備成本(含開(kāi)發(fā)成本)，使預(yù)期土地批租收益最大化為基本目標(biāo)。因此，在實(shí)際儲(chǔ)備運(yùn)作中，政府干預(yù)較多，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正的市場(chǎng)化運(yùn)作，故存在非經(jīng)濟(jì)因素可能造成新的土地儲(chǔ)備數(shù)量決策風(fēng)險(xiǎn)。

降低土地儲(chǔ)備數(shù)量決策風(fēng)險(xiǎn)的基本做法是:一科學(xué)把握區(qū)域土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃等規(guī)劃，進(jìn)而科學(xué)預(yù)測(cè)城市土地市場(chǎng)的需求，決定土地儲(chǔ)備數(shù)量。二借助經(jīng)濟(jì)核算機(jī)制，對(duì)每一儲(chǔ)備地塊進(jìn)行科學(xué)核算，適時(shí)供應(yīng)土地，降低土地持有單位時(shí)間成本。三發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在解決土地儲(chǔ)備數(shù)量問(wèn)題中的作用，減少政府干預(yù)土地儲(chǔ)備的行為。

(四)土地供應(yīng)(批租)風(fēng)險(xiǎn)控制。

從發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)看，市場(chǎng)化的土地供給政策能更好地控制(降低)土地儲(chǔ)備的供地環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)。首先必須明確城市土地一級(jí)市場(chǎng)的主體。政府不應(yīng)以管理者和所有者的“雙重身份”進(jìn)入這個(gè)市場(chǎng)，因?yàn)榈胤秸深A(yù)土地市場(chǎng)導(dǎo)致“市場(chǎng)失效”和“政府失靈”。例如一些地方為引資招商，爭(zhēng)相壓低地價(jià)，甚至零地價(jià)為生產(chǎn)性企業(yè)供地，就在很大程度上增加了土地儲(chǔ)備的運(yùn)操作運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。二是改革城市土地供給雙軌制，實(shí)行統(tǒng)一供地。目前，體制外供給的土地有三類(lèi):一是劃撥土地使用權(quán);二是經(jīng)濟(jì)適用住房的優(yōu)惠政策供地;三是城郊農(nóng)村集體土地非法入市(張洪，2004)。這種體制外的土地供給，干擾了正常的土地市場(chǎng)發(fā)展，要有效控制土地儲(chǔ)備的供地(批租)儲(chǔ)備地塊的風(fēng)險(xiǎn)就必須加強(qiáng)市場(chǎng)環(huán)境建設(shè)，依法進(jìn)行大力改革，整合土地市場(chǎng)，統(tǒng)一供地。三是運(yùn)用地理信息系統(tǒng)可視化工具，通過(guò)建立計(jì)量模型，模擬和預(yù)測(cè)特定土地用途的未來(lái)發(fā)展需求，為制定土地供給計(jì)劃提供科學(xué)依據(jù)，亦可控制土地儲(chǔ)備的供應(yīng)(批租)環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)。

筆者認(rèn)為，對(duì)土地批租或供應(yīng)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)控制主要還是要從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的把握入手，只要從根本上把握市場(chǎng)走向和整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展態(tài)勢(shì)，積極開(kāi)展市場(chǎng)需求調(diào)研和預(yù)測(cè)工作，適時(shí)供地或者批租儲(chǔ)備地塊，應(yīng)該能夠控制好土地供應(yīng)(批租)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)。

(作者單位:武漢市土地整理儲(chǔ)備中心武漢新區(qū)分中心)

參考文獻(xiàn):

[1]馮昌中，朱佳波，曾尊同.社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的土地儲(chǔ)備及其模式選擇.地理科學(xué)，2002(3).

[2]陳江龍，曲福田.土地儲(chǔ)備與城市土地市場(chǎng)運(yùn)行.現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2002(4).

[3]《土地儲(chǔ)備制度發(fā)展研究》課題組，2008.

[4]馮振中，城市土地儲(chǔ)備存在的八大風(fēng)險(xiǎn).中國(guó)土地，2006(11).

[5]母小曼，任宏.試論土地儲(chǔ)備風(fēng)險(xiǎn)及防范.中國(guó)流通經(jīng)濟(jì)，2006(5).

[6]陳卓詠，葉裕民.城市土地儲(chǔ)備數(shù)量和周期的理論分析.中國(guó)土地科學(xué)，2005(4).

[7]張洪.城市土地供給制度的改革與創(chuàng)新.城市問(wèn)題，2004(1).