從“國家—單位保障制”到“國家—社會(huì)保障制”，從部分人享受的保障權(quán)益逐漸變?yōu)楦采w城鄉(xiāng)居民的全民福利，社會(huì)保障制度的變遷是我國政治體制改革的縮影。

王東巖是前勞動(dòng)和社會(huì)保障部信息中心主任，也是中國社會(huì)保障信息化的“元老”?？梢哉f，中國社保信息化的每一次重大進(jìn)步都凝聚著他的心血。近日，本報(bào)記者專程回訪了這位2003年度中國信息化進(jìn)程突出貢獻(xiàn)獎(jiǎng)的獲得者，梳理社保信息化的歷程，品評(píng)電子政務(wù)十年得失。

2009年初，在廣東、江蘇、上海、浙江等勞動(dòng)力輸入集中的地區(qū)，近百萬名失業(yè)農(nóng)民工“退?！狈掂l(xiāng)。據(jù)深圳社保中心統(tǒng)計(jì)，2008年，深圳近500萬人參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，但當(dāng)年退保的人數(shù)多達(dá)83萬人。

對(duì)這些農(nóng)民工兄弟來講，退保實(shí)屬無奈之舉，因?yàn)樗麄儍H能領(lǐng)取到全部保費(fèi)中個(gè)人繳納的部分，放棄數(shù)額更大的單位繳納部分。

“要從根本上解決異地接續(xù)的問題，就應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌。”原勞動(dòng)和社會(huì)保障部信息中心主任王東巖說，“社保體制改革和社保信息化如果從一開始就能堅(jiān)持‘統(tǒng)一’，可能現(xiàn)在就不至于面臨這么多難題了?！?/p>

“統(tǒng)一”方法論

回顧自己20多年的社保信息化工作，王東巖認(rèn)為，最重要的原則就是——統(tǒng)一。

1985年，王東巖到勞動(dòng)人事部計(jì)算機(jī)室上任時(shí)，就確定了“一個(gè)網(wǎng)絡(luò)、統(tǒng)一部署”的原則，甚至“各司局無論通過何種渠道獲得的計(jì)算機(jī)，只要上網(wǎng)，就必須由信息中心統(tǒng)一管理。”

這種近乎“獨(dú)裁”的統(tǒng)一思路在當(dāng)時(shí)很“另類”。電子政務(wù)起步初期，國家部委信息化的“主流”是根據(jù)各個(gè)司局需要分別建立信息系統(tǒng)。然而，從1986年勞動(dòng)人事部計(jì)算機(jī)中心正式成立到今天，雖然經(jīng)歷多次機(jī)構(gòu)改革、人事變動(dòng)，“凡是跟網(wǎng)絡(luò)和專業(yè)應(yīng)用軟件有關(guān)的業(yè)務(wù)都集中到部信息中心來綜合管理”的原則卻得以堅(jiān)持下來。

1988年政府機(jī)構(gòu)改革后，多數(shù)部委的信息中心陸續(xù)確立了事業(yè)單位的性質(zhì)。當(dāng)時(shí)勞動(dòng)部信息中心卻被定義為: 勞動(dòng)部綜合管理以數(shù)據(jù)為主要形式的信息工作的職能部門。曾有人質(zhì)疑這種定位，因?yàn)槭聵I(yè)單位理論上是不能作為職能部門出現(xiàn)的。雖然在1993年之后的歷屆政府換屆時(shí)，“職能部門”四個(gè)字不再明確出現(xiàn)，但“具有綜合管理勞動(dòng)管理信息系統(tǒng)的職能”的定位卻始終得以確認(rèn)。

“爭名”是為了“做事”，“統(tǒng)一”原則的貫徹也很快付諸了行動(dòng)。王東巖很早就認(rèn)識(shí)到勞動(dòng)力市場要有活力，就必須有流動(dòng)性，而全國社保必須是一盤棋，至少數(shù)據(jù)體系必須統(tǒng)一。所以，當(dāng)時(shí)的勞動(dòng)和社會(huì)保障部信息中心并沒有只頒布一些標(biāo)準(zhǔn)，而是在發(fā)布《勞動(dòng)和社會(huì)保險(xiǎn)管理信息系統(tǒng)信息結(jié)構(gòu)通則》和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，直接拿出了統(tǒng)一軟件。

1999年到2000年，勞動(dòng)和社會(huì)保障部信息中心、勞動(dòng)和社會(huì)保障部社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理中心，聯(lián)合東軟、四川銀海和華南資訊，聯(lián)合開發(fā)出了社保核心平臺(tái)。王東巖說:“如果只是統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，卻沒有具體的應(yīng)用軟件，你就不知道這些標(biāo)準(zhǔn)在工程中是否適用，實(shí)際效果也會(huì)大打折扣?！?/p>

中國的社保體制與相應(yīng)的社保信息化，走的其實(shí)是一條自下而上的道路，各地根據(jù)本地情況，自行制定社保政策和標(biāo)準(zhǔn)，信息化的資金也各自籌措，信息系統(tǒng)各地自建。

要求遵循統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各地又只能自籌自建，以王東巖當(dāng)時(shí)“一無錢、二無權(quán)”的狀態(tài)，能夠在2003年將統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一軟件覆蓋全國60%以上的省份，靠的就是一股“倔勁”，既要抵得住“誘惑”，又要敢于“斗爭”。

王東巖的“倔”是出了名的。曾有一個(gè)研究所搞了一套軟件，特意來函請他參加發(fā)布會(huì)，并透露有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)也將出席。王東巖說: “我不能參加，因?yàn)檫@種做法違背了統(tǒng)一建設(shè)的要求?！彼毖圆恢M: 信息中心之外的任何機(jī)構(gòu)都不具備信息化職務(wù)行為的能力和資格，這種做法是出于商業(yè)目的，“準(zhǔn)備打著勞動(dòng)部的招牌到下面賣錢去。”

這種“直率”確實(shí)讓王東巖得罪了不少人。“該得罪就得得罪，如果你聽之任之，他就越弄越大; 你要給他警示，他就會(huì)有所收斂，因?yàn)槔碓谖疫@兒。”他始終堅(jiān)持信息化工作應(yīng)該是一體的，任何可能擾亂全局的行為都應(yīng)該被制止。

等待時(shí)機(jī)

1986年，我國在“七五”計(jì)劃中首次提出了“社會(huì)保障”這一概念，中國社保制度進(jìn)入了真正意義上的改革年代。同年，國務(wù)院頒布了《國營企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制暫行規(guī)定》，明確用合同制取代“鐵飯碗”，并且規(guī)定工人的退休養(yǎng)老實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌，這預(yù)示著“國家—單位保障制”開始向“國家—社會(huì)保障制”轉(zhuǎn)變。

1998年，隨著“國退民進(jìn)”的國企改革戰(zhàn)略確立，一批國有大中型企業(yè)的部分職工陸續(xù)下崗。有數(shù)據(jù)顯示，從1998年到2004年，中國共有3800萬國企工人下崗，這意味著原來的國企員工中的35%，喪失了原有的社會(huì)保障，面臨著再就業(yè)。

同年，國務(wù)院實(shí)行機(jī)構(gòu)改革，組建了勞動(dòng)和社會(huì)保障部，而它一成立就面臨著社會(huì)保障和勞動(dòng)力市場建設(shè)的雙重壓力。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，“差額繳撥”逐漸變成了“收支兩條線”，個(gè)人賬戶在社保部門陸續(xù)建立?！案鷤€(gè)人算賬比，以前跟企業(yè)算賬復(fù)雜多了”，每個(gè)月每個(gè)人和單位分別交多少錢得算清楚; 退休之后究竟該領(lǐng)多少錢，歷次相關(guān)政策改革都得分段計(jì)算，復(fù)雜的業(yè)務(wù)凸顯了信息化需求。

新組建的勞動(dòng)和社會(huì)保障部首次成為全國統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)行政機(jī)構(gòu)，在此之前，則由勞動(dòng)部管理城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)、人事部管理機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)、民政部管理農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、各行業(yè)部門統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)，以及衛(wèi)生部門管理公費(fèi)醫(yī)療。這些由機(jī)構(gòu)職能變化所衍生出的業(yè)務(wù)需求成了社保信息化的主要挑戰(zhàn)，正是這些孤島式的系統(tǒng)“煙囪”構(gòu)成信息化建設(shè)“五保合一”的主要障礙。

“最大的阻力在地方。”王東巖回憶，當(dāng)時(shí)不少省、市在勞動(dòng)和社會(huì)保障廳、局，對(duì)養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)等業(yè)務(wù)，除在機(jī)關(guān)設(shè)有相應(yīng)的二級(jí)局或處室外，具體辦事的機(jī)構(gòu)也分別設(shè)立，幾乎有幾種業(yè)務(wù)就有幾個(gè)數(shù)據(jù)中心。

1998年9月，上海市率先將勞動(dòng)和社會(huì)保障部門所有的信息化機(jī)構(gòu)合并為一個(gè)信息中心，對(duì)信息化工作進(jìn)行了有效整合，并于次年發(fā)放了我國第一張“社會(huì)保障卡”。這讓當(dāng)時(shí)的王東巖大受鼓舞，一度認(rèn)為整合信息系統(tǒng)只要地方領(lǐng)導(dǎo)“一跺腳”就成了。

但是很快，王東巖就發(fā)現(xiàn)過程遠(yuǎn)比他想象的復(fù)雜、艱難。當(dāng)時(shí)，地方社保信息化并沒有統(tǒng)一的經(jīng)費(fèi)來源，都是通過不同渠道申請各種不同項(xiàng)目建立起來的?！柏?cái)政、科委、計(jì)委，各走各的渠道; 有的是科研項(xiàng)目，有的是工程項(xiàng)目”。經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目不統(tǒng)一，領(lǐng)導(dǎo)再強(qiáng)勢也是“巧婦難為無米之炊”，只能“等候時(shí)機(jī)”。

“金字招牌”的飛躍

時(shí)機(jī)很快就來了，這就是2002年誕生的“金保工程”。8月5日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)通知轉(zhuǎn)發(fā)《國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》(下稱17號(hào)文件)，明確指出要啟動(dòng)和加快宏觀經(jīng)濟(jì)管理、金財(cái)、金盾、金審、社會(huì)保障(后稱“金?！?、金農(nóng)、金水、金質(zhì)等8個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)工程建設(shè)，相應(yīng)構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化體系和安全保障體系。

王東巖稱17號(hào)文件“有里程碑意義”，從此，信息化工作有了旗幟，有了中央的授權(quán)。17號(hào)文件為電子政務(wù)明確了資金渠道，電子政務(wù)建設(shè)由基本建設(shè)資金安排，報(bào)發(fā)改委立項(xiàng)，日常運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)由財(cái)政部門負(fù)責(zé)安排。

2003年8月，經(jīng)國務(wù)院總理辦公會(huì)討論通過，金保工程正式獲準(zhǔn)國家立項(xiàng)，成為17號(hào)文件出臺(tái)后，得到正式批復(fù)的首家金字工程。國務(wù)院批復(fù)金保工程中央本級(jí)資金約兩億元，按照“分級(jí)出錢”的原則，地方承諾籌措共計(jì)50億元的建設(shè)資金。資金渠道的明確使地方整合難題獲得關(guān)鍵性突破。

雖然中央、地方分灶吃飯的情況與王東巖“全國統(tǒng)一”的目標(biāo)仍有距離，但金保工程已經(jīng)明確規(guī)定數(shù)據(jù)中心只允許中央、省、市三級(jí)建設(shè)，各級(jí)立項(xiàng)只有一個(gè)，也只能設(shè)一個(gè)信息中心。縣級(jí)以下由市級(jí)統(tǒng)一規(guī)劃管理，地級(jí)以上中心城市的勞動(dòng)保障數(shù)據(jù)中心實(shí)現(xiàn)“橫向到邊、縱向到底”，實(shí)行“同人、同城、同庫”。

我國社會(huì)保障制度建設(shè)，長期實(shí)施的是省、市、縣分級(jí)統(tǒng)籌。比如，一個(gè)人屬于煤礦或者林場省屬機(jī)構(gòu)，具體工作單位又在區(qū)縣，那么他的社保統(tǒng)籌非常復(fù)雜: 養(yǎng)老保險(xiǎn)由省級(jí)統(tǒng)籌; 醫(yī)療保險(xiǎn)在市級(jí)統(tǒng)籌; 失業(yè)保險(xiǎn)則可能落在區(qū)縣。一個(gè)人的社保信息就要分散在三級(jí)管理。

“這種情況明顯不合理，但單純在業(yè)務(wù)層面突破卻十分艱難?！蓖鯑|巖表示，正是信息化實(shí)現(xiàn)了業(yè)務(wù)“漸變”的手段。珠海市就是一個(gè)典型案例。它在不改變機(jī)構(gòu)的前提下，先將所有區(qū)縣的保險(xiǎn)數(shù)據(jù)合到了市里，由一個(gè)中心統(tǒng)一管理?！皵?shù)據(jù)在市、辦事在區(qū)縣”，仍然支持不同層次的統(tǒng)籌。“物理上的信息化統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)后，邏輯上的業(yè)務(wù)統(tǒng)籌需求很快就出現(xiàn)了?！毙畔⒒兂闪藰I(yè)務(wù)改革的先導(dǎo)。

據(jù)了解，目前全國31個(gè)省區(qū)市，社保資金單位有2000多個(gè)，幾乎都是在縣市級(jí)層面各自為政。統(tǒng)籌層次太低無疑是根本癥結(jié)，進(jìn)行統(tǒng)籌層次的升級(jí)，中央政府仍將面臨來自財(cái)政壓力和地方利益博弈兩方面的挑戰(zhàn)，而如何適時(shí)發(fā)揮信息化的“臨門一腳”作用正越來越受到重視。

王東巖認(rèn)為，金保工程一期本質(zhì)上就是一次提高水平和質(zhì)量的整合，各地通過設(shè)備集中、人員集中和數(shù)據(jù)集中，數(shù)據(jù)中心的統(tǒng)一程度和數(shù)據(jù)質(zhì)量逐步提高。

數(shù)據(jù)的統(tǒng)一使社保信息化有了飛躍，它直接帶來了政府部門管理效率的提高。而當(dāng)“社保全國一卡通”真正變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)時(shí)，也就意味著我們擁有了全國統(tǒng)一的社保信息平臺(tái): 每個(gè)人都有一個(gè)惟一的賬戶，清楚地記錄下個(gè)人繳費(fèi)歷史和享受社保待遇的情況; 各地社保部門都能互傳、共享這些資料，真正實(shí)現(xiàn)“賬隨人走”。

王東巖說，實(shí)現(xiàn)“一張社?？?，走遍全中國”的夢，他已經(jīng)做了10年。

理性看待電子政務(wù)

最近兩年，電子政務(wù)工程逐漸“遇冷”，對(duì)這項(xiàng)投入巨大的政府工程，質(zhì)疑之聲從未間斷。有人說電子政務(wù)投入大、產(chǎn)出小; 有人說老百姓沒能享受到什么實(shí)惠; 還有人說它為職務(wù)腐敗提供了新的空間。王東巖卻堅(jiān)持認(rèn)為，對(duì)電子政務(wù)的得失應(yīng)該理性看待: “不能說花的每一分錢都合適，但這一過程絕對(duì)有價(jià)值，也不容跳過?！?/p>

王東巖認(rèn)為，電子政務(wù)首要的作用是支持行政職能，同時(shí)推動(dòng)政府部門廣泛應(yīng)用現(xiàn)代信息化手段。信息化推動(dòng)了政務(wù)公開，也使政府程序更加規(guī)范化、透明化，客觀上縮小了營私舞弊、以權(quán)謀私等情況的存在空間。

實(shí)現(xiàn)同一政府部門內(nèi)部以及部門與部門之間的信息共享，則是電子政務(wù)又一大功績?，F(xiàn)在，人力資源市場系統(tǒng)中出現(xiàn)一人就業(yè)，社保系統(tǒng)就能顯示出這個(gè)人的參保情況; 通過與銀行系統(tǒng)的對(duì)接，一旦這個(gè)人出現(xiàn)“應(yīng)參未參、應(yīng)繳未繳”的情況，銀行的企業(yè)和個(gè)人征信系統(tǒng)就會(huì)留下記錄。

除了管理效率的提升，金保工程還直接帶來了為百姓服務(wù)的多樣化?，F(xiàn)在，人力資源和社會(huì)保障部門政府網(wǎng)站、12333電話咨詢服務(wù)和社會(huì)保障卡是基于信息系統(tǒng)為公眾提供的3項(xiàng)服務(wù)形式?！安坏莻€(gè)人的社保信息，每個(gè)季度的失業(yè)率、社保基金收支等綜合性信息都能查詢到，中國人一年才能看一次社保清單的情況已經(jīng)成為了歷史。”說到此，王東巖一臉欣慰。(文/許磊)