摘要本文簡(jiǎn)述了清潔發(fā)展機(jī)制下一個(gè)重要角色——執(zhí)行理事會(huì)的權(quán)限和性質(zhì)，討論其缺陷，以及提出完善執(zhí)行理事會(huì)制度并設(shè)立監(jiān)督機(jī)制的建議和設(shè)想。

關(guān)鍵詞清潔發(fā)展機(jī)制 執(zhí)行理事會(huì) 私人實(shí)體 監(jiān)督

中圖分類號(hào):F270 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

一、引言

清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)是京都議定書的創(chuàng)新，被賦予了國(guó)際合作解決氣候變化問題的具有突破性創(chuàng)舉的重要意義。清潔發(fā)展機(jī)制涉及的主體多，權(quán)利義務(wù)關(guān)系復(fù)雜，這其中，執(zhí)行理事會(huì)(EB)作為最主要的機(jī)構(gòu)之一，無須通過主權(quán)國(guó)家的中介作用即直接對(duì)私人實(shí)體的權(quán)益產(chǎn)生影響。在清潔發(fā)展機(jī)制現(xiàn)行繁復(fù)的程序規(guī)定中對(duì)執(zhí)行理事會(huì)行使權(quán)力的規(guī)定不足，一方面EB的效率和公正性難以保障，另一方面EB決策沒有審查監(jiān)督機(jī)制，兩者都有可能使得私人實(shí)體的權(quán)益受到侵害。目前全球已提交的有1000多個(gè)CDM項(xiàng)目，它們絕大多數(shù)還未通過CERs(經(jīng)核準(zhǔn)的排放量)認(rèn)證，所以EB的種種缺陷還沒有暴露，私人實(shí)體對(duì)其權(quán)益侵害的救濟(jì)還不是很迫切。然而，對(duì)執(zhí)行理事會(huì)行使權(quán)力進(jìn)行程序上的規(guī)范，補(bǔ)充對(duì)執(zhí)行理事會(huì)做出的決定進(jìn)行審查的制度，是完善清潔發(fā)展機(jī)制的必要舉措。

二、執(zhí)行理事會(huì)在清潔發(fā)展機(jī)制中的權(quán)限和性質(zhì)

(一)CDM項(xiàng)目流程概要。

首先是國(guó)內(nèi)審批程序，由項(xiàng)目業(yè)主(通常是公約附件一國(guó)家的企業(yè))與東道國(guó)政府或企業(yè)提交一份詳細(xì)的工程項(xiàng)目書(Project Design Document，即PDD)，由國(guó)內(nèi)負(fù)責(zé)CDM的主管部門(如中國(guó)的國(guó)家發(fā)展和改革委員)評(píng)估和批準(zhǔn)，主要審核內(nèi)容參與資格、設(shè)計(jì)文件、確定基準(zhǔn)線的方法學(xué)問題和溫室氣體減排量、可轉(zhuǎn)讓溫室氣體減排量的價(jià)格、資金和技術(shù)轉(zhuǎn)讓條件、預(yù)計(jì)轉(zhuǎn)讓的計(jì)入期限、監(jiān)測(cè)計(jì)劃以及預(yù)計(jì)促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的效果 。接著進(jìn)入國(guó)際審批程序。在此程序中，EB對(duì)項(xiàng)目書包含的對(duì)工程的環(huán)境影響評(píng)價(jià)以及工程整個(gè)過程中監(jiān)測(cè)排放量的計(jì)劃有再次審核的權(quán)力。新方法學(xué)的通過也須取得執(zhí)行理事會(huì)的明確批準(zhǔn)。如果一開始理事會(huì)否決了工程參與方的計(jì)劃以及方法學(xué)，參與方還可以經(jīng)過修改再次提交項(xiàng)目書。其后項(xiàng)目書提交給指定經(jīng)營(yíng)實(shí)體(Designate Operation Entity，即 DOE)進(jìn)行合法性認(rèn)證，由指定經(jīng)營(yíng)實(shí)體送交執(zhí)行理事會(huì)進(jìn)行CDM項(xiàng)目注冊(cè)，表明項(xiàng)目正式啟動(dòng)。注冊(cè)是一種法律上正式的確認(rèn)形式，CDM項(xiàng)目注冊(cè)后便可實(shí)施，開始按照特別批準(zhǔn)的方法學(xué)計(jì)算減排量。工程參與者有義務(wù)進(jìn)行監(jiān)測(cè)并定期將減排量報(bào)告至指定經(jīng)營(yíng)實(shí)體(通常不再是上階段進(jìn)行項(xiàng)目認(rèn)證的DOE)，如果監(jiān)測(cè)報(bào)告是正確的，DOE就核準(zhǔn)減排量，由執(zhí)行理事會(huì)簽發(fā)核準(zhǔn)減排額(CERs)。 一旦執(zhí)行理事會(huì)簽發(fā)核準(zhǔn)的排放量，認(rèn)可程序就結(jié)束。

由此可以看出，在CDM項(xiàng)目的各個(gè)階段，都可能存在著執(zhí)行理事會(huì)與國(guó)內(nèi)私人實(shí)體的矛盾。首先由于執(zhí)行理事會(huì)審核程序的拖延將給項(xiàng)目參與方帶來?yè)p失，其次在審批程序中，理事會(huì)決策缺乏可預(yù)測(cè)性和確定性，而手中權(quán)力卻很大，比如即使項(xiàng)目參與方修改了項(xiàng)目書而執(zhí)行理事會(huì)仍不予通過，經(jīng)DOE核查之后理事會(huì)仍不予注冊(cè)，或者理事會(huì)不核準(zhǔn)簽發(fā)CERs等等。那么，私人實(shí)體在前期投入了大量的人力財(cái)力，可能由于EB認(rèn)為其未能通過某些具體規(guī)則而使項(xiàng)目被突然終止，此時(shí)卻沒有相關(guān)程序規(guī)定如何處理，執(zhí)行理事會(huì)的決定得不到審查，私人實(shí)體的權(quán)利受損也無法救濟(jì)，極大挫傷了私人實(shí)體的積極性。如果不賦予私人實(shí)體一些申辯和請(qǐng)求救濟(jì)的權(quán)利，則無疑不利于清潔發(fā)展機(jī)制的推廣。

(二)執(zhí)行理事會(huì)決議的性質(zhì)。

傳統(tǒng)國(guó)際環(huán)境法是以國(guó)家為中心的，而CDM則不同。第一，國(guó)家不是CDM的專屬主體，公營(yíng)和私營(yíng)的非國(guó)家實(shí)體包括在CDM之中。第二，CDM的某些機(jī)構(gòu)如EB，COP/MOP，直接對(duì)私營(yíng)實(shí)體做出決定， 與私營(yíng)實(shí)體有著更加密切的聯(lián)系。根據(jù)這一點(diǎn)，我們認(rèn)為締約方會(huì)議相當(dāng)于國(guó)內(nèi)法上的立法機(jī)關(guān)，執(zhí)行理事會(huì)則相當(dāng)于行政機(jī)關(guān)。執(zhí)行理事會(huì)有著決定CDM項(xiàng)目啟動(dòng)與否的權(quán)力，以及核準(zhǔn)簽發(fā)CERs的權(quán)力，與行政法上的行政許可和行政確認(rèn)有著極強(qiáng)的可類比性。正如國(guó)內(nèi)法上的行政機(jī)關(guān)擁有一定的行政立法權(quán)限一樣，CDM的執(zhí)行理事會(huì)面對(duì)的是一個(gè)個(gè)具體的個(gè)案，在執(zhí)行締約方會(huì)議制定的抽象規(guī)則時(shí)總會(huì)有自己對(duì)規(guī)定的理解，并且可以對(duì)它們進(jìn)行一定的解釋。

三、現(xiàn)行機(jī)制下執(zhí)行理事會(huì)的缺陷及其完善

首先，執(zhí)行理事會(huì)效率不高，CDM程序冗長(zhǎng)又繁復(fù)，理事會(huì)的工作負(fù)擔(dān)很重;其次，執(zhí)行理事會(huì)缺乏獨(dú)立性，EB必須是中立的，不應(yīng)與工程任何一方有任何利益的聯(lián)系，實(shí)踐中，政治因素常常主導(dǎo)著理事會(huì)決策;最后，執(zhí)行理事會(huì)決議缺乏審查機(jī)制，CDM機(jī)制下沒有相關(guān)程序允許實(shí)體在自己的權(quán)益受損時(shí)進(jìn)行救濟(jì)。而前述2點(diǎn)缺陷，亦由于缺乏相應(yīng)的審查制度而不能及時(shí)糾正。理事會(huì)和它的成員并沒有在京都議定書下的豁免權(quán)，而由第一部分論述的結(jié)論——執(zhí)行理事會(huì)是行政性機(jī)構(gòu)的分析來看，對(duì)其進(jìn)行司法性的審查是可能的。

(一)采用合理程序規(guī)則提高執(zhí)行理事會(huì)的效率。

根據(jù)執(zhí)行理事會(huì)的具體權(quán)限，建議對(duì)下列活動(dòng)的程序規(guī)則進(jìn)行完善:(1)認(rèn)可或撤銷認(rèn)可指定經(jīng)營(yíng)實(shí)體;(2)同意以及審查基準(zhǔn)線和監(jiān)測(cè)方法學(xué);(3)注冊(cè)，拒絕注冊(cè)CDM項(xiàng)目;(4)簽發(fā)或者拒絕簽發(fā)核準(zhǔn)的排放額。必須對(duì)上述行為制定確切的期限，與上述程序具有直接的物質(zhì)的利益聯(lián)系的指定經(jīng)營(yíng)實(shí)體或者工程參與方，則須賦予其表達(dá)意見的權(quán)利。在氣候變化公約秘書處內(nèi)建立聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，初步處理來自工程參與方和指定經(jīng)營(yíng)實(shí)體的申訴，聯(lián)絡(luò)點(diǎn)無權(quán)做出有拘束力的決定，但應(yīng)保證整個(gè)項(xiàng)目流程的效率。秘書處負(fù)責(zé)將所有CDM規(guī)則(具體指以下3個(gè)來源:京都議定書;締約方會(huì)議的決定;執(zhí)行理事會(huì)的決定)加以整理，必須按照主題歸類、做好索引，以保證適用和檢索，有利于項(xiàng)目參與方對(duì)自己的投資行為進(jìn)行預(yù)測(cè)，從而節(jié)省了大量成本，加快整個(gè)項(xiàng)目的流程。理事會(huì)必須定期審查這些規(guī)則并每年將更新的規(guī)則編纂以提交給締約方會(huì)議備案。

(二)改革執(zhí)行理事會(huì)，增強(qiáng)公正性和獨(dú)立性。

首先，提高執(zhí)行理事會(huì)的專業(yè)化程度。建議理事會(huì)成員的選擇上盡可能覆蓋多個(gè)學(xué)科領(lǐng)域的專家，比如工程、財(cái)政、法律、管理等，以及工程項(xiàng)目經(jīng)歷以及CDM的知識(shí)，同時(shí)也要增加一些技術(shù)專家。考慮到理事會(huì)做出的決議的公平性問題，應(yīng)將不同地理區(qū)的提名權(quán)利加以考慮。一個(gè)理事會(huì)新成員的選擇須要求現(xiàn)有理事會(huì)成員的同意，理事會(huì)成員必須是全職人員。第二，資金不充足將導(dǎo)致獨(dú)立性的喪失，應(yīng)保證理事會(huì)充足的財(cái)政預(yù)算。理事會(huì)所需開支應(yīng)當(dāng)由準(zhǔn)立法機(jī)構(gòu)的締約方會(huì)議提供。使用發(fā)展中國(guó)家的指定經(jīng)營(yíng)實(shí)體以降低花費(fèi)。第三，為保證執(zhí)行理事會(huì)理事的獨(dú)立性，他們不應(yīng)是前任或現(xiàn)任的CDM締約方會(huì)議的成員，即不允許他們?cè)谌纹陂g或任期結(jié)束后選為理事。

四、執(zhí)行理事會(huì)與私人實(shí)體的爭(zhēng)端解決制度設(shè)想

(一)三種模式比較。

執(zhí)行理事會(huì)與私人實(shí)體的沖突屬于國(guó)際組織與個(gè)人之間的糾紛，通過談判和外交途徑這類非司法程序解決并不適合。目前設(shè)置執(zhí)行理事會(huì)與私人實(shí)體的爭(zhēng)端解決制度還停留在理論探討階段，眾說紛紜，大體上存在以下三種模式。

1. 內(nèi)部審查。在京都議定書履約機(jī)制下建立一個(gè)履約委員會(huì)，下設(shè)協(xié)調(diào)部門(Facilitative Branch)和實(shí)施部門(Enforcement Branch)，協(xié)調(diào)部門負(fù)責(zé)為成員國(guó)提供履約建議，而實(shí)施部門有權(quán)認(rèn)定成員國(guó)是否符合了它們的履約承諾。不過私人實(shí)體無權(quán)將其與執(zhí)行理事會(huì)間的爭(zhēng)議作為案件向履約委員會(huì)起訴 。這個(gè)模式的優(yōu)點(diǎn)在于它保證了所有的爭(zhēng)議都由一個(gè)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)進(jìn)行處理，從而具有處理方式的連貫性和一致性。缺點(diǎn)則在于將在本來已經(jīng)數(shù)量龐大的國(guó)際機(jī)構(gòu)又增加了一個(gè)，增加各機(jī)構(gòu)間的沖突的可能。

2. 仲裁。其優(yōu)點(diǎn)在于效率高，靈活性強(qiáng)，仲裁規(guī)則和程序均可由雙方當(dāng)事人自己選擇。然而仲裁的缺點(diǎn)更為明顯，它一般針對(duì)基于合同的糾紛，而執(zhí)行理事會(huì)與私人實(shí)體的糾紛乃基于CDM的模式和程序規(guī)則(MP)，或者說以該規(guī)則做出的具有行政性的決議。再者，仲裁結(jié)果只有當(dāng)雙方允許時(shí)侯才公開，先前的類似糾紛產(chǎn)生的對(duì)規(guī)則的特定解釋或形成的特定原則很難加以持續(xù)運(yùn)用。

3. 國(guó)內(nèi)法院解決。該模式避免了設(shè)立新的(臨時(shí)或永久)機(jī)構(gòu)來處理爭(zhēng)端，還可將爭(zhēng)端分散至多個(gè)國(guó)家的國(guó)內(nèi)法院受理。由前述執(zhí)行理事會(huì)的性質(zhì)分析來看，由于理事會(huì)決議相當(dāng)于一個(gè)具體行政行為，因而國(guó)內(nèi)法院對(duì)其審查理論上是可行的。然而面臨的問題是:此處國(guó)際組織是否享有豁免的權(quán)利?并且，讓國(guó)內(nèi)法院審查理事會(huì)決策將對(duì)京都議定書國(guó)際結(jié)構(gòu)造成威脅，因?yàn)橛脟?guó)內(nèi)法院來解決糾紛無疑會(huì)用國(guó)內(nèi)法補(bǔ)充國(guó)際規(guī)則和程序，導(dǎo)致CDM規(guī)則的理解上的分歧。

(二)建立對(duì)執(zhí)行理事會(huì)的監(jiān)督機(jī)制的設(shè)想。

國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織中的爭(zhēng)端解決程序具有本身的特點(diǎn)，一般通過非司法程序的方法予以解決，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)法往往缺乏十分精確的規(guī)則，各方的訴求不總是有嚴(yán)格的法律基礎(chǔ)。在最初階段竭盡努力達(dá)成爭(zhēng)端的友好解決，在組織的框架內(nèi)進(jìn)行談判，如果談判未獲成功，則組織本身將作為一個(gè)調(diào)查、調(diào)解或調(diào)停的機(jī)構(gòu)直接介入進(jìn)來，它將以建議方式，向爭(zhēng)端各方提出解決方案。如果該建議不被遵從，接下來的步驟就很可能是制裁 ，如WTO的爭(zhēng)端解決機(jī)制。在一些區(qū)域性經(jīng)濟(jì)一體化組織中卻存在少數(shù)例外，允許司法程序解決，比如歐盟。歐盟機(jī)構(gòu)龐雜、官僚主義泛濫、效率低下現(xiàn)象嚴(yán)重，為加強(qiáng)歐盟內(nèi)部行政監(jiān)督的需要，同時(shí)也為了落實(shí)“歐洲公民權(quán)” ，歐盟設(shè)有歐盟監(jiān)察專員(Euro-ombudsman)制度。監(jiān)察專員的介入須以私人將爭(zhēng)議先提交至相關(guān)機(jī)構(gòu)為前提，內(nèi)部機(jī)構(gòu)審查的監(jiān)察專員制度和司法程序是相互補(bǔ)充的關(guān)系。

雖然CDM是一種市場(chǎng)交易模式，也涉及許多經(jīng)濟(jì)法規(guī)范，然而現(xiàn)代國(guó)際組織的政治性和經(jīng)濟(jì)性界限已經(jīng)不太明顯，何況CDM是《氣候變化公約》下的一項(xiàng)制度，是全球關(guān)注的綜合性命題。它的另一個(gè)特殊性還在于，與其他國(guó)際組織不同，其內(nèi)部機(jī)構(gòu)作出的決議直接影響了私人實(shí)體的權(quán)益，而不需要國(guó)家在其中起任何連接和媒介作用。由于執(zhí)行理事會(huì)決議的直接針對(duì)性和行政特性，我們認(rèn)為，借鑒歐盟的形式，司法程序?qū)彶楹蛢?nèi)部機(jī)構(gòu)的解決是可以同時(shí)存在的。在建立對(duì)EB的監(jiān)督制度中，可以考慮下列建議:

1.建立內(nèi)部審查機(jī)構(gòu)上，應(yīng)當(dāng)先進(jìn)行立法授權(quán)。必須在CDM憲法性文件即締約方會(huì)議決議中授權(quán)一個(gè)專門機(jī)構(gòu)受理此類申訴，為避免一旦打開監(jiān)督機(jī)制的口子，將有大量申請(qǐng)?zhí)峤粚彶?，從而使審查機(jī)構(gòu)不堪重負(fù)，則應(yīng)在立法中將審查機(jī)制運(yùn)作的程序、受理范圍、相關(guān)術(shù)語做出明確規(guī)定和解釋。其次是外部認(rèn)可的問題。歐盟監(jiān)察專員制度具有一定的獨(dú)立性，可以自己發(fā)動(dòng)調(diào)查，有助于將潛在的不當(dāng)行政行為在它升級(jí)為訴訟之前就揭露出來。CDM上訴機(jī)制同樣必須不依靠任何外部授權(quán)，即該專門機(jī)構(gòu)開始調(diào)查并不受任何行政上附加的障礙。同時(shí)建議賦予氣候變化公約秘書處能夠?qū)ζ鸪跏盏降纳显V進(jìn)行適格性審查的權(quán)力，以提高程序效率。第三，調(diào)查過程的權(quán)限問題。該專門機(jī)構(gòu)須有能力召開聽證會(huì) ，查看相關(guān)文件，采訪工作人員并要求他們作證，有權(quán)對(duì)理事會(huì)進(jìn)行特別質(zhì)詢。調(diào)查程序不應(yīng)太久，因此必須規(guī)定嚴(yán)格的時(shí)限。受損害方有機(jī)會(huì)口頭陳述或者書面提交。受損害方須充分了解調(diào)查過程的每個(gè)步驟。最后，有權(quán)做出有拘束力的決定。在這點(diǎn)上應(yīng)比歐盟監(jiān)察專員制度更前進(jìn)一步，與WTO上訴機(jī)構(gòu)類似，CDM的專門機(jī)構(gòu)做出的決定有終局效力。根據(jù)前面的論述， CDM上訴機(jī)制解決，與起訴到國(guó)內(nèi)法院，是任意選擇的關(guān)系，就像任何其他行政的或仲裁的解決途徑一樣。但是為了避免過多的資源浪費(fèi)，加之CDM內(nèi)部機(jī)構(gòu)能滿足專業(yè)性的要求，而國(guó)內(nèi)法院傾向于避免審理國(guó)際機(jī)構(gòu)的案件，因而賦予CDM上訴機(jī)制做出最終裁決的效力較為合理。

2. 對(duì)于國(guó)內(nèi)法院審查。因?yàn)镃DM規(guī)則作為締約國(guó)的法律淵源可以被國(guó)內(nèi)法院援引，所以各國(guó)法院是可以期待能做出相同判決的，但要解決執(zhí)行理事會(huì)是否在國(guó)內(nèi)法院享有豁免權(quán)的問題，必須對(duì)執(zhí)行理事會(huì)決議行為做出區(qū)分。因?yàn)閲?guó)際法上在適用豁免原則時(shí)，將國(guó)家行為分為統(tǒng)治權(quán)行為和管理權(quán)行為，對(duì)于前者可以豁免，而后者則不能。國(guó)際機(jī)構(gòu)的豁免應(yīng)屬同理。國(guó)內(nèi)法院審查范圍，應(yīng)排除國(guó)際機(jī)構(gòu)做出的一般適用性的決議，因?yàn)檫@些決議往往具有立法的性質(zhì)。由此，國(guó)內(nèi)法院處理糾紛的范圍是有限的，建立CDM上訴機(jī)制對(duì)執(zhí)行理事會(huì)審查的需要十分急迫?！?/p>

(作者單位:武漢大學(xué)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè))

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