摘要：中國城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展呈現(xiàn)復(fù)雜的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，農(nóng)村中的農(nóng)民沒有能力從現(xiàn)有的制度框架中獲得與城市居民同等的收益。主要原因在于現(xiàn)行的戶籍制度、土地制度、教育資源配置、醫(yī)療衛(wèi)生與社會保障等基本公共品供給的非均衡性制度樊籬阻斷了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)同發(fā)展，這些制度樊籬就像布羅代爾“鐘罩”一樣橫亙在城鄉(xiāng)之間，阻礙了農(nóng)民獲得財產(chǎn)性收入和進一步發(fā)展的能力。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵在于打破隔離城鄉(xiāng)之間的“鐘罩”，實現(xiàn)制度收益共享，構(gòu)建起城鄉(xiāng)互動、良性循環(huán)、資源共享、共同發(fā)展的一體化體制。

關(guān)鍵詞：布羅代爾鐘罩；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；制度收益共享

中圖分類號：F121 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1003－854X(2009)03－0012－06

改革開放以來，我們在推動制度創(chuàng)新，促進社會變革方面，取得了舉世矚目的成就，并為經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。而當(dāng)我們撇開總量的視角，轉(zhuǎn)而分析制度創(chuàng)新收益在不同人群之間分布時，就會發(fā)現(xiàn)社會保障水平、經(jīng)濟社會發(fā)展機會、財產(chǎn)制度的運用、醫(yī)療衛(wèi)生與教育資源配置等在城鄉(xiāng)之間的分布是非均衡的，這種嚴(yán)重的非均衡不僅阻礙了城鄉(xiāng)發(fā)展的協(xié)同性，而且偏離了社會和諧發(fā)展的要求。要更直接地關(guān)注通過制度收益的共享實現(xiàn)可行能力的平等，制度安排允許“鐘罩”內(nèi)外的勞動力、資本等要素的流動，形成一個開放的階層，使農(nóng)民有機會向上層流動。如果城鄉(xiāng)之間能實現(xiàn)制度收益的共享，特別是當(dāng)城鄉(xiāng)之間的階層是連續(xù)并且開放的時候，城鄉(xiāng)之間實現(xiàn)一體化互動的發(fā)展就為時不遠了。

一、從二元城鄉(xiāng)的制度結(jié)構(gòu)到布羅代爾鐘罩

解構(gòu)現(xiàn)代化進程中的城鄉(xiāng)關(guān)系，已經(jīng)形成了具有廣泛認同的“二元”理論的多種觀點和不同學(xué)術(shù)領(lǐng)域的表述。在經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)以及現(xiàn)代化理論等學(xué)術(shù)領(lǐng)域的城鄉(xiāng)關(guān)系分析中， “二元”理論都成為重要的解釋框架。在中國，陸學(xué)藝、曾毅、王俊知等的探討主要是從收入、戶籍和人口、勞動力、消費等經(jīng)濟層面入手；羅雅麗、姜長云、馬遠軍、楊愛平、吳曉東等則從制度創(chuàng)新的視角對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的問題進行了闡述。西方學(xué)者對這一問題的研究，最具學(xué)術(shù)影響力的是劉易斯的二元經(jīng)濟理論，他把發(fā)展中國家的社會生產(chǎn)分成兩部分：一個是以現(xiàn)代方式生產(chǎn)的勞動生產(chǎn)率較高的部門(A部門)，一個是以傳統(tǒng)方式生產(chǎn)的勞動生產(chǎn)率較低的部門(B部門)。A部門生產(chǎn)率較高。在B部門中，勞動的邊際生產(chǎn)率低，甚至為零或負數(shù)，在該部門中。工資不是由工人的邊際生產(chǎn)力決定，而是取決于勞動者平均分享的勞動產(chǎn)品的產(chǎn)量，B部門的收入又決定了A部門的下限。由于人口眾多和勞動資料較少，勞動力相對于資本豐富，以致把一部分勞動力轉(zhuǎn)移出產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)量也不會下降。因此，在勞動力無限供給的條件下，伴隨著勞動力的轉(zhuǎn)移，二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)將消除。

劉易斯的二元經(jīng)濟理論以市場經(jīng)濟為前提，通過勞動收入和產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率的比較，分析發(fā)展中國家由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代工業(yè)、傳統(tǒng)農(nóng)村向現(xiàn)代城市所發(fā)生的非農(nóng)轉(zhuǎn)移過程。劉易斯認為，“現(xiàn)代部門的擴張可以通過四種方式使傳統(tǒng)部門獲益”：“第一個途徑是就業(yè)?，F(xiàn)代部門雇傭從傳統(tǒng)部門轉(zhuǎn)移出來的人員，他們在現(xiàn)代部門可獲得更高的收入，他們的孩子有更好的機會，他們的社會地位至少還能稍有提高?！薄暗诙€途徑”是“物質(zhì)設(shè)施的分享”?！艾F(xiàn)代部門為其自身建立的基礎(chǔ)設(shè)施(鐵路、公路、碼頭、醫(yī)院、供水系統(tǒng)、電力系統(tǒng)等等)，也被傳統(tǒng)部門以邊際成本甚至更小的代價使用?，F(xiàn)代部門由自己的稅收資助教育、保健等事業(yè)。傳統(tǒng)部門通常(盡管不是必然的)從這些服務(wù)中所得到的超過了其所付出的。對發(fā)達部門征稅，而對不發(fā)達部門予以補貼，是政府保證發(fā)展利益得以滲透的最強有力途徑之一?！薄艾F(xiàn)代部門擴張對傳統(tǒng)部門發(fā)生影響的第三條途徑，是使傳統(tǒng)部門的觀念與制度現(xiàn)代化——新技術(shù)提高了產(chǎn)量。姑娘得以入學(xué)；土地使用制度得以改善。農(nóng)民進入農(nóng)業(yè)合作機構(gòu)，等等?！薄艾F(xiàn)代部門的擴張對傳統(tǒng)部門的影響最后一個途徑是，在這兩個部門之間進行貿(mào)易?！痹趧⒁姿箍磥?，現(xiàn)代部門擴張，通過提供就業(yè)機會、分享物質(zhì)設(shè)施、傳播現(xiàn)代思想和制度、相互貿(mào)易等途徑，既使傳統(tǒng)部門剩余勞動力轉(zhuǎn)移，又使傳統(tǒng)部門獲益并且得以改造更新而轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代部門。以現(xiàn)代部門擴張為主，現(xiàn)代部門和傳統(tǒng)部門互聯(lián)互動并且循環(huán)往復(fù)，推動和促進了二元經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)橐辉?jīng)濟、不發(fā)達經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)達經(jīng)濟。雖然劉易斯的理論依據(jù)充分，但與中國實踐有距離，經(jīng)驗事實的支持并不充足。因此，我國的一些學(xué)者認為劉易斯的“二元”理論存在著現(xiàn)實解釋力上的缺陷。

原因何在?按照哈耶克的見解，市場經(jīng)濟是一種不斷自我生長和自發(fā)擴展的人類合作秩序，這一合作與擴展秩序常常被一些未知的社會因素和社會機制所制約，致使這一擴展秩序不能自我擴張而占據(jù)整個社會，因而歷史上的市場經(jīng)濟就好像被困在一種與世隔絕的“鐘罩”內(nèi)。這一問題被法國歷史學(xué)家布羅代爾視作沒有解開的歷史之謎。布羅代爾認為“歷史上所謂的資本主義，為什么仿佛活在一座封閉的‘鐘罩’里。它為什么不能繼續(xù)擴張，乃至占據(jù)整個社會……(為什么)資本在當(dāng)時形成的高速度，僅僅出現(xiàn)在某些社會部門。卻沒有出現(xiàn)在整個市場經(jīng)濟中……。”德·索托在回答這一問題時，以資本與財產(chǎn)的法律制度(即所有權(quán))關(guān)系為切入點展開分析，認為資本在某些地方之所以能快速產(chǎn)生、積累、增值，而在另外一些地方——窮人雖然有豐富的資產(chǎn)，卻不能轉(zhuǎn)化為資本，或者說是僵化的資本，不能增值受益，是因為這一“鐘罩”把資本主義變成了一個私人俱樂部，只對少數(shù)有錢的人開放，從而阻礙了社會的大多數(shù)人進入正式的財產(chǎn)制度。我國學(xué)者韋森則認為界定和把握“布羅代爾鐘罩”概念，最好還是從哈耶克的“人類合作的擴展秩序”概念人手，把它理解為涵指那些約束、壓抑和制約著“人類合作的擴展秩序”無力自發(fā)生成和擴展的一套社會機制和社會安排。當(dāng)然，布羅代爾所特指的“資本主義(部門)”與哈耶克特指的“人類合作的擴展秩序”是有區(qū)別的。后者可以涵蓋前者，前者卻不能包括后者。韋森主張用哈耶克的“人類合作的擴展秩序”自發(fā)生成和成長的阻礙和制約機制來詮釋“布羅代爾鐘罩”，而不用布羅代爾的“資本主義(部門)”概念。德·索托確實道出了當(dāng)今世界上大多數(shù)第三世界國家(如印度、巴西、秘魯、埃及、墨西哥等)和前中央計劃經(jīng)濟國家(尤其是俄羅斯)中存在的一個較為普遍的現(xiàn)象，因此，用布羅代爾“鐘罩”形容這些國家的現(xiàn)實社會結(jié)構(gòu)以及與之相關(guān)聯(lián)的制度安排，似乎有一定的道理。若從法律的財產(chǎn)制度不能普惠所有階層的人這一點來界定和詮釋布羅代爾“鐘罩”，則是在比較窄的意義上來理解布羅代爾所提出的問題，從而把布羅代爾“鐘罩”僅僅理解為由于一些第三世界國家中那種離散的財產(chǎn)的法律制度而導(dǎo)致資本不能順暢形成的社會機制或社會安排。作者認同韋森的觀點，把布羅代爾“鐘罩”理解為阻止、制約甚至窒息“人類合作的擴展秩序”生成和擴展的某種社會機制和社會安排。在中國的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)背后，城鄉(xiāng)之間存在的一系列制度樊籬，比如二元戶籍制度、二元社會保障制度和公共產(chǎn)品供給制度等約束著人們合作秩序的生成和擴展，造成布羅代爾“鐘罩”遲遲不能揭開。

中國目前的市場經(jīng)濟發(fā)育不盡完善，收入差距和效率高低往往不能成為非農(nóng)轉(zhuǎn)移決策的決定因素，城鄉(xiāng)之間的資源配置存在著硬性和軟性的制度障礙。制度分割、城鄉(xiāng)資源配置的空間分離像“鐘罩”一樣阻斷了城鄉(xiāng)之間土地、勞動力等要素的流動，使農(nóng)村難以充分分享現(xiàn)代部門提供的物質(zhì)設(shè)施與技術(shù)、教育、衛(wèi)生設(shè)施，使其制度、觀念不能現(xiàn)代化，也使兩個部門之間的貿(mào)易不平等，從而導(dǎo)致現(xiàn)代部門與傳統(tǒng)部門的相互關(guān)聯(lián)被抑制。

二、目前阻斷我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的制度樊籬

隨著市場經(jīng)濟體制的建立與完善，土地、資本、勞動力，技術(shù)等要素資源的市場化，人們交易程度的發(fā)展和收入水平的提高，以及社會保障體制改革的深化，人們的價值標(biāo)準(zhǔn)、倫理準(zhǔn)則以及人們對利益分配公平、正義的看法逐漸發(fā)生變化，促使人們產(chǎn)生打破“鐘罩”、改變現(xiàn)存收益權(quán)利的分配、并在新的收益權(quán)下形成新的分配制度及利益的要求。因為歷史路徑的依賴與舊體制的累積，出現(xiàn)了阻礙城鄉(xiāng)之間統(tǒng)籌發(fā)展的鐘罩，使創(chuàng)新的制度收益對農(nóng)民具有排他性，把廣大農(nóng)民鎖定在農(nóng)村，享受不到與城市居民平等的權(quán)利和待遇，失去了與城市居民平等參與社會競爭的機會。進人2l世紀(jì)以來，無論是中國的中央政府抑或是地方各級政府，都旗幟鮮明地提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題的政治意愿，出臺了相關(guān)的配套政策，取得了重要的進展。但現(xiàn)實中城鄉(xiāng)之間的利益落差依然很大，制度收益共享的缺失，使得大量的農(nóng)民只能生活在布羅代爾所說的“鐘罩”之外。

首先，現(xiàn)實中的土地制度使農(nóng)民資產(chǎn)的潛在經(jīng)濟特性和價值無法得到確認。德·索托認為，“鐘罩”外非正式制度下的生活，其問題的實質(zhì)是由于目前的制度供給滯后于社會發(fā)展的速度，未能將這部分人納入合法制度體系之下，以致窮人積累的數(shù)量龐大的資產(chǎn)只能成為僵化的資產(chǎn)。而未能通過正規(guī)所有權(quán)表述，進入到更大交易范圍流通和交換，從而進一步增值。在西方發(fā)達國家中，絕大多數(shù)資產(chǎn)已被整合進一套正式的表詮制度。在19世紀(jì)，歐洲各國的政治家、立法者和法官們曾做了大量的工作，把分散在城市、鄉(xiāng)村，以及居民區(qū)和農(nóng)場的管理財物的實踐經(jīng)驗和規(guī)則，整合為一整套正式的保護私有財產(chǎn)的法律制度。在日本，把農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)正規(guī)化，使之融入整合財產(chǎn)制度的全國運動起始于19世紀(jì)末，到20世紀(jì)40年代才結(jié)束。通過正式的財產(chǎn)表詮制度，為市場的參與者提供了豐富的信息，讓人們清楚明白地知道，什么樣的資產(chǎn)可以利用，市場中有哪些經(jīng)營商業(yè)活動和創(chuàng)造生產(chǎn)剩余的機會。這就使得市場比較透明，資產(chǎn)的潛能也就隨之變得較容易評估，能夠在交換中被充分利用，從而資本的產(chǎn)出也會被提高。從歐洲資本主義市場經(jīng)濟最早興起的威尼斯，到荷蘭，然后到英國，以至最后到法國和德國，各國的經(jīng)濟發(fā)展和起飛，都與這些國家通過憲政民主而確立下來的正式的財產(chǎn)制度密不可分。我國20世紀(jì)80年代開啟的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度進行了創(chuàng)新，把農(nóng)村土地的使用權(quán)與所有權(quán)做適當(dāng)?shù)姆蛛x，這種分離在早期確實調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，但在土地非農(nóng)化過程中卻不能有效地保護農(nóng)民自身的利益，農(nóng)民無權(quán)分享城市化帶來的地租收益。土地的集體所有制限制了農(nóng)村土地進入國家土地一級市場，農(nóng)民也不能真正擁有對自己房產(chǎn)的所有權(quán)，農(nóng)村房產(chǎn)也不能進入商品房市場。1999年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》一文中明確規(guī)定，農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。既使新頒布的《物權(quán)法》也規(guī)定，宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施?！囟ù迕裆暾埲〉谜睾笾豢勺约航ǚ坎豢蓪⑵涑鲑u、轉(zhuǎn)讓。其結(jié)果是農(nóng)村居民對這些資產(chǎn)潛在的經(jīng)濟特性和價值既無法得到確認，也無法通過多重交易產(chǎn)生附加值，形成他們的資產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)。與城市居民相比，農(nóng)村居民享有的一些產(chǎn)權(quán)是不完整的。正如德·索托所說： “他們的財產(chǎn)權(quán)利，沒有得到可靠的登記和確認，無法順利轉(zhuǎn)化成資本?！麄兊馁Y產(chǎn)，既不能作為抵押物而獲得投資，也不能投資為股票?！辟Y產(chǎn)的自用權(quán)利一旦可以有償放棄和讓渡，資產(chǎn)所有者就擁有一個未來的收入來源。不讓農(nóng)村土地在符合用地性質(zhì)和規(guī)劃的前提下流轉(zhuǎn)和交易，以及不允許農(nóng)村土地抵押，實際上就是對農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的一種歧視性制度安排。

其次，現(xiàn)行戶籍制度阻礙了農(nóng)村勞動力的擇業(yè)自由和創(chuàng)業(yè)自由。從20世紀(jì)50年代開始，為了減輕城市食品需求的壓力和獲取工業(yè)化所需的積累，對農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移進行了戶籍制度、糧食及副食品供應(yīng)制度、勞動就業(yè)制度等方面的限制，設(shè)置了一道道城鄉(xiāng)身份關(guān)系轉(zhuǎn)換、城鄉(xiāng)資源交流的屏障。這種狀況在1978農(nóng)村改革后發(fā)生了變化，農(nóng)民有了一定的擇業(yè)自由，但農(nóng)村居民轉(zhuǎn)變成城市市民，仍會受到戶籍制度的限制，在獲得住房，進入正規(guī)企業(yè)，或者找到一份合法的工作也頗為艱難，他們甚至完全被合法建立的社會和經(jīng)濟活動排除在外。長期以來，城鄉(xiāng)分割制度下形成的法律制度只服務(wù)于某些城市團體的需要和利益，對來自于農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民，一旦他們進入城市生產(chǎn)、生活，就不得不面對正規(guī)法律的歧視性政策，會遇到那座“鐘罩”的存在，會碰到一堵難以逾越的墻壁，即各種各樣的規(guī)章制度，使他們難以合法地從事社會經(jīng)濟活動。從改革開放以來對流入城市的農(nóng)民的稱謂變化可以看出，20世紀(jì)80年代的“盲流”，90年代的“民工潮”，21世紀(jì)的“農(nóng)民工”，歧視性的表述盡管消失，但表示身份的用語依然存在。作為產(chǎn)業(yè)工人重要組成部分的農(nóng)民工卻總是游離于城市之外，游離于自己創(chuàng)造的“城市財富”的分配之外。進入城市的絕大多數(shù)人卻無法使他們的勞動成果通過正規(guī)所有權(quán)制度加以表述，他們只能生活在布羅代爾所說的“鐘罩”之外。無形的“鐘罩”讓他們難以融入現(xiàn)代的城市生活，他們沒有選擇的余地，只有在城市中過著貧困生活，或者重新回到鄉(xiāng)村。在城市化的進程中，城市與鄉(xiāng)村、富裕與貧窮、現(xiàn)代與傳統(tǒng)，往往在城市的郊區(qū)形成對立，無形的法律分割轉(zhuǎn)化為有形的空間隔離?？傊?，城鄉(xiāng)差別的戶籍制度限制了農(nóng)民的遷徙自由和選擇居住地的自由，從而導(dǎo)致其在求學(xué)、他們就業(yè)和尋求商業(yè)機會上的不平等，特別是剝奪了他們許多迫切改變其生活現(xiàn)狀的機會。如果沒有人們在市場交易中的自由選擇，包括擇業(yè)自由和創(chuàng)業(yè)自由。斯密所預(yù)見的社會分工自發(fā)演化和擴展進程就會受阻，市場深化就會受制，而經(jīng)濟增長的斯密動力機制就不能形成，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、社會和諧就不能實現(xiàn)。

第三，現(xiàn)實中的城鄉(xiāng)教育資源分布非均衡導(dǎo)致了城鄉(xiāng)人力資本的差距。歐文·費雪認為資本是現(xiàn)在和將來收入流的源泉，舒爾茨進一步指出“資本的私有權(quán)利不僅限于財產(chǎn)……人力資本也包含著權(quán)利”。因此，凡是可能產(chǎn)生未來收入的資源都是資產(chǎn)——其中當(dāng)然包括人的勞動能力和知識存量，而資本不過是資產(chǎn)的市場現(xiàn)值。Beeker和Tomers(1979)認為，在資本市場不完善的前提下，即個人和家庭在進行人力資本投資時，如果面臨資金約束，無法方便地(或以較低的利率)從資本市場上獲得相關(guān)支持，此時，父母的收入狀況在很大程度上就決定了他們對孩子人力資本投資數(shù)額，從而影響到孩子成年時的工資收入。中國目前教育資源配置的不公嚴(yán)重限制了農(nóng)民子女在未來的教育成就，他們在教育機會上面臨的限制極有可能造成貧困與落后的代際傳遞。目前，教育又是我國社會階層自下而上流動的主要途徑，而現(xiàn)實中城鄉(xiāng)之間這樣的流動渠道并不順暢。就城鄉(xiāng)而言，這種差距主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)人力資本存量差距、義務(wù)教育質(zhì)量以及后義務(wù)教育的巨大發(fā)展差距上；就地區(qū)之間而言，這種差距特別表現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與落后地區(qū)在不同受教育水平人口所占的比例上。教育機會和教育成就上的不平等，很大程度上與公共資源配置的不合理密切相關(guān)，政府教育投入的不足、城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間政府在教育投入方面的差異對教育機會和教育成就的差異有著非常直接的影響。我國現(xiàn)行的國民教育體系和分權(quán)化的財政制度，使教育機會的供給與戶籍制度緊密相連。這種制度安排導(dǎo)致城鄉(xiāng)人口在分享教育服務(wù)在內(nèi)的公共服務(wù)方面存在巨大差異，進而導(dǎo)致中國城鄉(xiāng)人口教育成就的巨大差異，占全國總?cè)丝诮?0％的農(nóng)村人口卻只享受到國家教育資源的30％，而30％的城市居民卻享受到70％的教育資源。城鄉(xiāng)之間教育發(fā)展水平的差異主要體現(xiàn)在三個方面：一是人力資本存量上農(nóng)村遠遠落后于城市，全國中國文盲人口主要集中在農(nóng)村地區(qū)。根據(jù)第五次全國人口普查，2000年中國農(nóng)村勞動力人口(15－64歲)人均受教育年限為7.3年，比城市10.2年低2.9年，差距的主要原因在于農(nóng)村勞動力中具有高中及以上文化程度的人口比例相對偏低。農(nóng)村勞動力的這一比例只有8.5％，比城市低了35個百分點。二是雖然在義務(wù)教育就學(xué)機會上城鄉(xiāng)差距在縮小，但是城鄉(xiāng)之間學(xué)校的質(zhì)量存在巨大差異，主要表現(xiàn)在辦學(xué)條件方面。農(nóng)村小學(xué)的人均固定資產(chǎn)不足城市小學(xué)的五分之一，而危房數(shù)量是城市小學(xué)的4倍。三是從升學(xué)機會上看，城鄉(xiāng)之間后義務(wù)教育階段的發(fā)展差距變得越來越大，這意味著高中發(fā)展的瓶頸問題在農(nóng)村更加嚴(yán)重，而高等學(xué)校擴招帶來的機會主要由城市人群分享。

第四，現(xiàn)實中的社會保障與基本公共品的不平等阻礙了農(nóng)民基本能力的發(fā)展。醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利等社會保障和基本的公共開支是公民應(yīng)享的權(quán)利。作為一種防護性保障，也是最為基礎(chǔ)的可行能力，其重要性一直被人們所強調(diào)。然而，這種基礎(chǔ)可行能力在城鄉(xiāng)不同主體之間的分配也存在嚴(yán)重的不均等。中國城鄉(xiāng)之間的差距是城市居民得益于不公平的制度，城市居民相對于農(nóng)村居民而言，得益于社會地位和政治屬性的收入比較多，有些是直接的經(jīng)濟利益及由此派生的便利和機會。長期以來的所有制偏向和城鄉(xiāng)分割，使得社會保障與社會保險向城市居民傾斜，導(dǎo)致了社會保障資源在不同保障項目之間的分配不公平和不同人群之間的分配不公平。盡管在20世紀(jì)90年代以后，上述社會保障安排上的制度性缺陷已經(jīng)為政府所意識到并開始了一系列的調(diào)整過程，但在城鄉(xiāng)之間這種社會保障覆蓋率和保障水平還存在著顯著的差距。我國城鄉(xiāng)的二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)決定了公共產(chǎn)品的提供表現(xiàn)出明顯的城鄉(xiāng)差異。一般而言，在一個特定區(qū)域內(nèi)，公共品供給的狀況，決定著從事投資或經(jīng)濟活動的成本、風(fēng)險與收益狀況，也會影響到居民的生活質(zhì)量和可能享受的社會福利狀況，甚至?xí)绊懙街沃鴧^(qū)域經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展能力。從國際經(jīng)驗來看，公共品供給不足，往往是制約發(fā)展中國家或地區(qū)發(fā)展的主要瓶頸。在中國，一些在城市無償或低收費提供的路燈、自來水系統(tǒng)、公共服務(wù)設(shè)施等公共產(chǎn)品，在農(nóng)村則主要依靠農(nóng)民“買單”，政府充其量給予部分補貼。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足客觀上加重了農(nóng)民的負擔(dān)。又固化了二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。另外，城市政府的財政支出與縣級及以下政府在財政資金配置上也存在顯著的不平等，都會進一步加劇城鄉(xiāng)之間在獲得公共服務(wù)上的不平等。

以上分析可以看出，雖然20世紀(jì)70年代末啟動的農(nóng)村改革最先開啟了中國市場經(jīng)濟的發(fā)展，但迄今為止，從經(jīng)濟學(xué)的視角看。農(nóng)村的勞動力、土地、資本等生產(chǎn)要素還沒有獲得平等的流動權(quán)力和機會，由此，造成了市場對城鄉(xiāng)資源配置的不合理。農(nóng)民不能從土地的非農(nóng)化中獲取更多的利益，不能用自己的住宅做抵押物以獲得銀行的貸款，農(nóng)民工不能與城市居民享有“同工同酬、同工同權(quán)、同工同時、同命同價”，農(nóng)村教育遠遠落后于城市教育，農(nóng)村孩子進城不能享受同等的受教育機會等，恰恰是由于我們長期以來忽視了不合理制度的影響，忽視了農(nóng)民在體制上沒有獲得平等的權(quán)利和機會。

三、打破布羅代爾鐘罩，實現(xiàn)制度收益共享

西方發(fā)達國家經(jīng)濟社會發(fā)展的過程。也是打破或弱化社會機制中限制市場自發(fā)秩序擴展的種種布羅代爾“鐘罩”及其約束力量的過程。對于長期實行城鄉(xiāng)分割的中國來說。農(nóng)民的弱勢與邊緣化，主要來自于他們沒有能力從現(xiàn)有的制度框架中獲得和城市居民同等的收益，他們只能生活在布羅代爾所說的“鐘罩”之外。因此，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵在于打破造成城鄉(xiāng)隔離的“鐘罩”，實現(xiàn)制度收益共享。城鄉(xiāng)發(fā)展的失衡問題歸根到底是城鄉(xiāng)分割的產(chǎn)物，解決這一問題的根本途徑是要消除制度分割，拆除橫亙在城鄉(xiāng)之間的“鐘罩”，建立起城鄉(xiāng)互動、良性循環(huán)、共同發(fā)展的一體化體制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源共享、人力互助、市場互動。

首先，創(chuàng)新土地制度，保障農(nóng)民擁有財產(chǎn)性收入。從西方國家所走過的近現(xiàn)代歷史的路徑與西方發(fā)達市場經(jīng)濟的現(xiàn)實社會運作經(jīng)驗中，我們可以確知，只有建立使社會所有的群體都能獲益的財產(chǎn)制度，正如十七大報告中提出的“創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財產(chǎn)性收入”，才會有一個真正的和諧社會。從世界范圍的工業(yè)化和城市化進程來看，土地所有權(quán)是創(chuàng)立活躍的農(nóng)業(yè)信貸市場的基礎(chǔ)，土地作為抵押物，可以換取用于購置土地或農(nóng)機設(shè)備的貸款。農(nóng)民致富的重要來源是以土地為基礎(chǔ)的財產(chǎn)性收入。進而是土地財產(chǎn)收入積累再投資創(chuàng)業(yè)形成的非農(nóng)業(yè)經(jīng)營性收入。然而在我國，農(nóng)村還沒有形成成熟的土地銀行、土地交易市場，農(nóng)民無法通過抵押土地的承包權(quán)或宅基地使用權(quán)來獲取貸款，因此，今后有必要逐步放開對土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓和抵押的限制，并在此基礎(chǔ)上鼓勵多種農(nóng)村產(chǎn)權(quán)組合形式，建立和發(fā)展成熟的土地產(chǎn)權(quán)交易市場。周其仁(2007)提出了試辦“土地交易所”的構(gòu)想，試辦土地交易所，一方面利用高漲的城市化需求為新農(nóng)村建設(shè)籌措資本，另一方面經(jīng)由農(nóng)村建設(shè)用地的節(jié)約，在嚴(yán)格保護耕地的前提下，增加城市化供地規(guī)模。他認為，我國是一個實行土地用途管制的國家，每一幅土地的使用，都必須經(jīng)由審批程序獲得合法授權(quán)。這種合法使用土地的權(quán)利，通常由權(quán)利人(機構(gòu))自用，但是在社會主義市場經(jīng)濟的架構(gòu)里，也可以在自愿互利的前提下，有償轉(zhuǎn)讓給別人(機構(gòu))他用。土地使用權(quán)之所以可以交易，是因為在土地的自用與他用之間，存在著利用效率和實現(xiàn)價值的差異。經(jīng)由土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，可使參與交易各方，共同獲得更大的利益。試辦階段，他建議從農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的交易入手，其中包括村鎮(zhèn)公用建設(shè)用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地以及農(nóng)戶宅基地的使用權(quán)。試辦成功，再把土地交易所的范圍，擴大到其他類別的土地使用權(quán)。

其次，深化戶籍制度改革，增強農(nóng)民的流動性。農(nóng)民如果不能夠進入“鐘罩”內(nèi)部，也就不能獲得產(chǎn)生資本所必需的合法機會。近年來，河北、遼寧、山東、廣西、重慶等10多個省(自治區(qū)、直轄市)雖然取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)劃分，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶口登記制度。但由于戶籍制度改革的配套措施不完善，具體操作透明度不高，其積極效應(yīng)沒有完全顯現(xiàn)出來。究其原因主要是過去我們在戶籍制度改革上做的工作更多地是進行制度要素的建設(shè)，并且要素非常多，要素之間沒有實現(xiàn)有機的嚙合，不能形成有效的對接，制度的隔膜仍然存在，創(chuàng)造財富的工具，仍保留在那些生活在“鐘罩”內(nèi)的人群的手中。因此，戶籍制度改革的深化，要從制度要素的建設(shè)轉(zhuǎn)向制度體系的建設(shè)，剝奪附著在戶口本上的各種經(jīng)濟利益，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在社會福利及各種社會權(quán)利上的統(tǒng)一，這是戶籍改革的重點和難點。從這個意義上說，統(tǒng)一居民戶口，關(guān)鍵是要加強服務(wù)功能。平衡服務(wù)功能與管理功能，使統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度成為切實保障公民權(quán)利和社會利益的良性制度。只有讓所有居民一道享受社會改革發(fā)展的成果。才是戶籍改革的真諦。

第三，創(chuàng)新社會保障制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社保制度整合。與城市情形不同的是，農(nóng)村居民基本處在社會保障和社會福利的邊緣領(lǐng)域，因此，當(dāng)前的重點是讓農(nóng)村社保與城市社保對接，制定有利于農(nóng)民進城的社會保障政策，增加城鎮(zhèn)凝聚力。要改變“土地就是農(nóng)民保障”的片面認識，改革福利制度，擴大社會保障面，逐步建立農(nóng)民與市民、各種所有制職工平等一致、覆蓋全社會的包括養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、最低生活保障等在內(nèi)的社會保障體系，改變過去把農(nóng)民排除在社會保障體系之外的錯誤做法。逐步建立健全規(guī)范的養(yǎng)老和醫(yī)療保險制度，形成以社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的個人儲蓄式的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度和以個人出資為主、集體補助為輔、政府適量投入的農(nóng)村社會醫(yī)療保險制度；鼓勵商業(yè)保險機構(gòu)開展養(yǎng)老、醫(yī)療等保險項目：建立小城鎮(zhèn)社會救濟福利體系，逐步按最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)對民政救濟對象實現(xiàn)基本生活保障等。

第四，創(chuàng)新財稅制度，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。配合縣域城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌的地方財政改革主要集中在以下幾個方面：一是加強縣域財政能力，進一步擴充縣級政府的權(quán)利，較大幅度提高縣級財政提留，縣級財政將對縣域絕大部分地區(qū)直接管理，成為基層財政農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主體：二是改革和加強中央政府和省級政府對農(nóng)業(yè)的補貼，直接提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，真正使農(nóng)民受益：三是改革鄉(xiāng)政府，精簡機構(gòu)，使其成為社區(qū)服務(wù)機構(gòu)，取消其財政權(quán)利；四是保留并加強重點中心鎮(zhèn)的財權(quán)，使其基本擁有與縣級財政等同的權(quán)利。從省級財政來說，就是要加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的步伐，要提供大力的財政支持。

第五，實現(xiàn)教育制度的公正。羅森認為“人力資本與非人力資本產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)差別很大：在自由社會中，人力資本的所有權(quán)限于體現(xiàn)它的人”。對于學(xué)生個人來說，教育不公正會影響他的知識存量和勞動能力，在市場范圍失去本應(yīng)抓住的經(jīng)濟和社會機遇，喪失從事專業(yè)化分工帶來的收益，從而影響他們未來的收入流。因此。消除城鄉(xiāng)教育的不公正現(xiàn)象，加大農(nóng)村教育投入力度，實現(xiàn)教育均衡發(fā)展，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要保證。一是提供平等的教育權(quán)利，加大對農(nóng)村基礎(chǔ)教育的支持力度，讓農(nóng)民子女享有平等的受教育權(quán)利；二是要進一步調(diào)整并完善農(nóng)村義務(wù)教育的管理體制和投入機制，進一步加大中央和省級政府對農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入，確?；A(chǔ)教育均衡發(fā)展，使每所學(xué)校都具備基本的教學(xué)設(shè)備、師資條件，縮小城鄉(xiāng)、學(xué)校間的差距，讓每個孩子都能接受基本的教育。

總之，實現(xiàn)城鄉(xiāng)制度收益共享是沖決我國社會最后一道城鄉(xiāng)等級壁壘，打破城鄉(xiāng)等級差別的發(fā)展觀念，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會和諧發(fā)展，建立社會主義和諧社會的關(guān)鍵。但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度約束猶如一根鏈條，其中的諸多制度間交織著藕斷絲連的利益關(guān)聯(lián)，公共制度這種頑固的路徑依賴慣性，決定著要打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度約束，建構(gòu)一個新的城鄉(xiāng)一體化的制度體系是一個系統(tǒng)的過程，更需要有計劃、分階段地進行。

責(zé)任編輯 陳孝兵