摘要：晚近對(duì)國際投資中對(duì)征收問題的研究重點(diǎn)已經(jīng)從補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之爭(zhēng)轉(zhuǎn)移到間接征收認(rèn)定問題上。間接征收往往以保護(hù)東道國的健康、安全、環(huán)保等公共利益的形式出現(xiàn)，加上國際投資協(xié)定中對(duì)間接征收定義不明確、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，經(jīng)常引發(fā)投資者與東道國之間的糾紛。我國投資者要擴(kuò)大海外直接投資，實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略，就必須對(duì)間接征收問題有清晰和全面的認(rèn)識(shí)。2008年6月，中美正式啟動(dòng)中美雙邊投資保護(hù)協(xié)定談判，而美國歷來在“間接征收”問題上立場(chǎng)相當(dāng)強(qiáng)硬，明確間接征收相關(guān)問題的重要性和緊迫性進(jìn)一步凸顯出來。

關(guān)鍵詞：間接征收；投資；公共利益；治安權(quán)

中圖分類號(hào)：F125文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1000－176X（2009）01－0086－07

20世紀(jì)70至80年代，國際投資中爭(zhēng)論最激烈的焦點(diǎn)在于直接征收的合法性問題以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題。而90年代以來，隨著國際仲裁機(jī)構(gòu)受理的間接征收大案頻頻，且往往指向素來指控別國采取征收措施的發(fā)達(dá)國家，間接征收問題日益引起普遍重視并引發(fā)廣泛爭(zhēng)議。隨著經(jīng)濟(jì)全球化概念的擴(kuò)展和全球?qū)π伦杂芍髁x政策的不斷接受，在有關(guān)征收問題上的關(guān)鍵點(diǎn)已經(jīng)不再為是否應(yīng)該為征收支付充分、及時(shí)和有效的（abundant， prompt and effective）補(bǔ)償(注:

即發(fā)達(dá)國家通常所堅(jiān)持的關(guān)于征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的“赫爾三原則”。)或僅僅是“適當(dāng)”（appropriate）的補(bǔ)償(注:廣大發(fā)展中國家通常認(rèn)為如采用“赫爾三原則”對(duì)被征收對(duì)象的投資者予以補(bǔ)償，東道國會(huì)承擔(dān)過重的義務(wù)和責(zé)任，它們堅(jiān)持采用適當(dāng)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。我國也基本采納這一標(biāo)準(zhǔn)，但在近年來我國所簽訂的雙邊投資條約中，該條標(biāo)準(zhǔn)有所松動(dòng)。)，而轉(zhuǎn)變?yōu)樘骄渴欠癜l(fā)生了征收^[1] 。

當(dāng)今世界，東道國對(duì)某個(gè)企業(yè)或整個(gè)行業(yè)的國有化的情況雖然尚存在，但是比以往要少得多，而往往代之以規(guī)則性干預(yù)（regulatory interventions）?！皷|道國實(shí)踐中的最大發(fā)展就是間接征收問題”^[2]。

一、間接征收的研究起點(diǎn)

大多數(shù)國際投資公約都會(huì)使用征收（expropriation）和國有化（nationalization）兩詞，但對(duì)國際法上對(duì)征收一詞并沒有明確的、統(tǒng)一的概念。迄今為止的國際投資條約都沒有對(duì)間接征收做出概念界定，而只進(jìn)行描述性界定，這導(dǎo)致在認(rèn)定間接征收上存在不確定性。例如，有學(xué)者認(rèn)為間接征收是逐步剝奪財(cái)產(chǎn)權(quán)的一系列措施^[3]，在條約中多數(shù)表述為相當(dāng)于征收效果的政府措施或行為^[4]。即政府在未直接剝奪財(cái)產(chǎn)或權(quán)利的場(chǎng)合下，對(duì)財(cái)產(chǎn)使用、享有、收益和處置的干涉行為。也有學(xué)者認(rèn)為直接征收概念以外的征收所屬于間接征收，包括了部分征收（partial expropriation）、變相征收（disguised expropriation）、漸進(jìn)式征收（creeping expropriation，或稱蠶食性征收）和推定征收（presumption expropriation）等。

盡管國際社會(huì)中尚未就間接征收的定義達(dá)成共識(shí)，但是可以明確的是，間接征收中不應(yīng)包括部分征收和漸進(jìn)式征收。間接征收是指東道國雖然未公開宣布征收，投資財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)在法律上仍屬于外國投資者，但東道國采取阻礙外國投資者行使投資財(cái)產(chǎn)權(quán)的措施，致使他們的投資財(cái)產(chǎn)實(shí)際上歸于無用^[5]，實(shí)際上起到了相當(dāng)于直接征收的效果。一些間接的措施如果對(duì)投資者的財(cái)產(chǎn)造成更多的負(fù)擔(dān)也可能構(gòu)成征收^[6]。但這些措施必須符合“嚴(yán)重的或無限期的”和“與公共目的是不對(duì)稱的”這兩項(xiàng)條件。

由于間接征收普遍被認(rèn)為是“具有相當(dāng)于直接征收的效果的措施”，因此被指控構(gòu)成間接征收的政府措施必須具有直接剝奪財(cái)產(chǎn)權(quán)的效果。在“Lauder公司訴捷克案”(注:本案中為了獲得捷克傳媒委員會(huì)（Czech Media Council）的許可證，外國投資者Lauder先生邀請(qǐng)了捷克著名的評(píng)論員和商人Zelezny先生作為合伙人，之后該委員會(huì)在許可權(quán)問題上的態(tài)度發(fā)生了變化，而該委員會(huì)對(duì)許可權(quán)的簽發(fā)、續(xù)展和修改，實(shí)質(zhì)上將Lauder排擠出了該公司，使其無法獲得可預(yù)期的收益，并在事實(shí)上使捷克的合伙人Zelezny獲得了好處。)中，仲裁庭指出，構(gòu)成間接征收的行為“有效地使用對(duì)財(cái)產(chǎn)的享有變得無效了”（effectively neutralized the enjoyment of property）(注:Ronald S. Lauder v. the Czech Republic， Award of September 3， 2000， para.200.。)不過，也有一些仲裁庭認(rèn)為，只要使財(cái)產(chǎn)權(quán)的重大（substantial）或重要（significant）部分的享有變得無效，政府措施就可以構(gòu)成間接征收，前者如“Metalclad Corporation v. United Mexico States 案”（以下簡稱Metalclad v. Mexico案）(注:ICSID Case No. ARB (AF)/97/1， Award (August 30， 2000)， 該案中，原告在墨西哥San Luis Potosi市投資開發(fā)和經(jīng)營一家有毒廢料填埋場(chǎng)，投資前獲得了墨西哥聯(lián)邦政府的許可，后州政府和市政府均表示反對(duì)。1996年，該公司投資2億美元后，州政府通知該公司以可能破壞環(huán)境為由拒絕許可其經(jīng)營，并應(yīng)予以關(guān)閉。該公司主張墨西哥政府所采取之措施違反了NAFTA第1105條“公平與公正之待遇”的規(guī)定，而且主張其被剝奪了財(cái)產(chǎn)的全部使用權(quán)，因此，指控墨西哥違反第1110條有關(guān)征收之規(guī)定。仲裁庭認(rèn)為地方政府的行為等同于無效。)，后者如“Pope Talbot公司案”(注:Interim Award (June 26， 2000)， http://www/dfaint-maeci.gc.ca/tna-nac/documents/pubdoc7.pdf.在該案中，原告通過加拿大的子公司制造并向美國出口軟木，1996年，加拿大根據(jù)美加兩國的協(xié)定，對(duì)向美國出口的軟木實(shí)施數(shù)量限制。原告認(rèn)為加拿大政府的措施根據(jù)NAFTA1110條等同于征收。仲裁庭最后否定了原告的此項(xiàng)主張。)。



二、當(dāng)今國際投資條約中對(duì)間接征收的認(rèn)定

通?！巴顿Y”有三種定義：以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的投資定義、以企業(yè)為基礎(chǔ)的投資定義和以交易為基礎(chǔ)投資的定義。以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的投資定義不僅涵蓋外國投資者帶到東道國的資產(chǎn)，也包括投資者在東道國獲得的資產(chǎn)。這種寬泛的投資定義在雙邊和區(qū)域投資協(xié)定中應(yīng)用比較普遍。根據(jù)這種定義，投資包括任何種類的資產(chǎn)，無論是有形資產(chǎn)還是無形資產(chǎn)；無論是股權(quán)投資還是債權(quán)投資；也無論是投資者投入東道國的資產(chǎn)還是投資者在東道國獲得的資產(chǎn)。由于無形資產(chǎn)的相對(duì)脆弱性，相比有形資產(chǎn)類投資，無形資產(chǎn)類投資更容易受到東道國管理措施的影響。投資者的無形資產(chǎn)比如各種經(jīng)濟(jì)上的請(qǐng)求權(quán)，很容易受到東道國管理措施的影響，從而引起間接征收問題。同時(shí)，在無形資產(chǎn)的認(rèn)定上，各方又往往存在分歧，成為在案件中雙方爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。當(dāng)政府的管理措施對(duì)這些無形資產(chǎn)的影響嚴(yán)重到足以構(gòu)成對(duì)投資者投資的享有和收益時(shí)，就構(gòu)成間接征收。當(dāng)然，在國際法中，并非所有干涉外國投資者投資權(quán)益的行為都會(huì)被認(rèn)定為征收，國家采取的反壟斷、環(huán)境保護(hù)、消費(fèi)者保護(hù)、國家安全等政府管理行為雖然也可能對(duì)投資者的財(cái)產(chǎn)使用權(quán)、收益權(quán)造成影響，但只要不是歧視性的，就不能認(rèn)定為征收并因此要求東道國支付報(bào)酬^[7]。

早在1961年，《哈佛國家對(duì)外國人造成損害產(chǎn)生的國際責(zé)任草案》中就認(rèn)為“只要國家參與了外國人財(cái)產(chǎn)的任何不合理的干預(yù)行為，在一定合理的時(shí)間內(nèi)影響到私人對(duì)該財(cái)產(chǎn)的使用、受益或處理就構(gòu)成對(duì)該財(cái)產(chǎn)的征收”^[8]。1967年，經(jīng)合組織也曾在一個(gè)草案中對(duì)包括間接征收在內(nèi)的征收下了定義：任何雖然是合法的措施，但是它的適用卻最終剝奪了外國人對(duì)其財(cái)產(chǎn)的受益或損害了該財(cái)產(chǎn)的價(jià)值，雖然不構(gòu)成直接的奪?。╰aking），也仍然被認(rèn)為是征收。這些情形可能包括過度的或武斷的稅收，禁止紅利的分配，強(qiáng)制性的貸款，強(qiáng)制派遣管理者，禁止解雇員工，禁止采購原材料，拒絕頒發(fā)進(jìn)口或出口許可等^[9]。

美國2004年雙邊投資條約（bilateral investment treaty， 以下簡稱BIT）范本附件B（征收）第4條（a）款規(guī)定：“對(duì)于在特定事實(shí)情形下締約一方采取的一項(xiàng)或一系列行為是否構(gòu)成間接征收的認(rèn)定，應(yīng)考慮以下以及其他因素，根據(jù)案情采取逐案分析的方法：（i）該政府行為的經(jīng)濟(jì)影響，雖然僅憑締約一方采取的一項(xiàng)或一系列行為對(duì)投資經(jīng)濟(jì)價(jià)值所產(chǎn)生的負(fù)面影響，并不足以斷定征收已經(jīng)發(fā)生；（ii）該政府行為對(duì)支持投資的清晰的、合理的期待的干預(yù)程度；以及（iii）該政府行為的性質(zhì)?！钡?條（b）款將“保護(hù)合法的公共福利之目標(biāo)”列為排除間接征收的條件，即“除非在極少的情況下，竟至締約一方的一項(xiàng)或一系列措施依其目的是如此的嚴(yán)厲，以至于它們不能被合理地認(rèn)為是基于善意和非其實(shí)而采取或適用，旨在和用于保護(hù)合法的公共福利旨目標(biāo)（諸如健康、安全和環(huán)境等），即構(gòu)成間接征收”。

值得注意的是美國與澳大利亞、智利、中美洲、摩洛哥和新加坡等國家或地區(qū)簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定，根據(jù)這些協(xié)定的規(guī)定，在特定情況下，一方的一項(xiàng)或一系列行為是否構(gòu)成間接征收，應(yīng)通過個(gè)案的事實(shí)調(diào)查予以確定。除其他因素外，還需要考慮：政府行為的經(jīng)濟(jì)影響；政府影響在多大范圍內(nèi)影響了投資者對(duì)于投資的直接的、合理的預(yù)期；政府行為的性質(zhì)^[10]。

三、國際投資仲裁中對(duì)間接征收之認(rèn)定

晚近關(guān)于間接征收的判例主要源于伊朗—美國求償法庭（Iran-United States Claims Tribunal）的判決、《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（NAFTA）中關(guān)于征收的判例、國際投資爭(zhēng)端解決中心（ICSID）的有關(guān)裁決以及歐洲人權(quán)法院的實(shí)踐。

（一） 伊朗—美國求償法庭的判決

該求償法庭對(duì)征收問題的管轄權(quán)建立在求償解決聲明的(注:第2條中，其中規(guī)定“國際仲裁法庭（即伊朗—美國求償法庭）是為了解決美國國民對(duì)伊朗和伊朗國民對(duì)美國的求償、從合同中引發(fā)的反求償、構(gòu)成國民求償?shù)慕灰谆蚴录?，如果這種求償或反求償源于債務(wù)、合同…征收或影響財(cái)產(chǎn)權(quán)的其他措施”第2條的英文原文為“An international arbitral tribunal (the Iran-United States Claims Tribunal) is hereby established for the purpose of deciding claims of nationals of the United States against Iran and claims of nationals of Iran against the United States， and any counterclaim which arises out of the contract， transaction or occurrence that constitutes the subject matter of that national’s claim， if such claims and counterclaim…arise out of debts， contracts…expropriations or other measures affecting property rights”.。)

仲裁庭的管轄權(quán)不僅僅限于“征收”，也包括了影響財(cái)產(chǎn)權(quán)的其他措施。基于正式國有化或征收法令的奪取財(cái)產(chǎn)毫無疑問屬于直接征收而非間接征收；同樣如果沒有正式的法令，但為了東道國的經(jīng)濟(jì)利益，并已經(jīng)實(shí)際上對(duì)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行了控制的奪取行為也被認(rèn)為是事實(shí)上對(duì)財(cái)產(chǎn)的國有化或征收^[1]。

伊朗—美國求償法庭在Tippetts， Abbett， McCarthy， Stratton v. TAMS-AFFA Consulting Engineering of Iran案(注:Award No.141-7-2， reprinted in 6 Iran-US Claim Tribunal 219 (1984)。該案中，原告與一家伊朗工程企業(yè)合伙為德黑蘭國際機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目提供工程和建筑服務(wù)，該合伙企業(yè)通過一個(gè)四人委員會(huì)實(shí)施管理，每方投資者任命兩人進(jìn)入委員會(huì)。伊朗革命后，機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目停工，伊朗政府任命了一個(gè)臨時(shí)經(jīng)理，在不與原告協(xié)商的情況下做出有關(guān)合伙企業(yè)的管理規(guī)定。法庭認(rèn)為這種情況下，伊朗已經(jīng)剝奪了原告在合伙企業(yè)中的基本所有權(quán)。)中認(rèn)為，如果政府的措施剝奪（deprivation）了外國投資者基本的所有權(quán)，并且這種剝奪不是暫時(shí)的，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定征收已經(jīng)發(fā)生了。甚至一國對(duì)投資財(cái)產(chǎn)使用權(quán)、受益權(quán)的干涉也構(gòu)成征收，即使該項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)未受影響。至于政府采取的措施的目的和行使，法庭則認(rèn)為不如該措施的效果和實(shí)際影響那么重要。而且法庭更傾向于用“剝奪”（deprivation）而不是“奪取”（taking）的字眼，因?yàn)椤皧Z取”一詞隱含著東道國政府從中獲得一些好處的意思，而實(shí)際上東道國是否從中獲得好處并不會(huì)影響間接征收的認(rèn)定^[11]。

在Starrett Housing Corp. v. Government of the Islamic Republic of Iran案(:該案中原告投資于伊朗德黑蘭的一個(gè)住房項(xiàng)目，伊朗革命發(fā)生后，伊朗政府通過“革命法令”任命了一個(gè)臨時(shí)經(jīng)理，代表政府管理所有與原告投資有關(guān)的活動(dòng)。法庭認(rèn)為任命臨時(shí)經(jīng)理的行為構(gòu)成征收，因?yàn)樵嬉呀?jīng)被有效剝奪了管理公司以及有效使用和控制投資的權(quán)力。)中，法院認(rèn)為，一國采取的干涉財(cái)產(chǎn)權(quán)利的措施如果致使該財(cái)產(chǎn)權(quán)利毫無用處，即使該國沒有征收該財(cái)產(chǎn)的目的，而且該財(cái)產(chǎn)法律上的權(quán)利仍歸原先的所有者所有，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)定征收已經(jīng)發(fā)生。在Phelps Dodge v. Iran案（注：該案中，原告在一家經(jīng)營電線電纜的伊朗公司中擁有股權(quán)，因?yàn)橐晾矢锩脑?，伊朗政府將管理該公司的?quán)利轉(zhuǎn)移給了政府的代理人，法庭認(rèn)為伊朗政府實(shí)際上已經(jīng)完全剝奪了投資者財(cái)產(chǎn)權(quán)利的價(jià)值。）中，法庭表示理解伊朗政府為保護(hù)自己利益而轉(zhuǎn)移企業(yè)的管理權(quán)以及政府為了金融、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目的而執(zhí)行有關(guān)法律，但是法庭認(rèn)為這些理由和目的不能減輕伊朗政府賠償原告損失的義務(wù)。

（二） NAFTA的仲裁裁決

NAFTA第1110條第1項(xiàng)禁止任一締約國以直接或間接的方式國有化或征收其他締約國投資者所作的投資，并禁止任一締約國對(duì)其他締約國投資者所作的投資采取任何相當(dāng)于國有化或征收的措施（“measure tantamount to”a nationalization or expropriation）。關(guān)于這一條的最大爭(zhēng)議，不在于直接征收和間接征收，而在于禁止締約國采取任何“相當(dāng)于征收之措施”。

在Pope Talbot Inc. v. Government of Canada案（注：在該案中，原告通過在加拿大的子公司制造并向美國出口軟木，1996年，加拿大根據(jù)美加兩國的協(xié)定，對(duì)向美國出口的軟木實(shí)施數(shù)量限制。原告認(rèn)為這種數(shù)量限制對(duì)其加拿大子公司有所歧視，指控加拿大違反NAFTA第11章所規(guī)定之國民待遇、投資待遇之最低標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)績要求以及征收條款。仲裁庭駁回了原告的指控。）中，仲裁庭認(rèn)為，加拿大政府的出口配額限制造成了原告的利潤減損，但原告的海外銷售并沒有完全禁止，投資者仍能獲利，因此，“干擾不是征收，要構(gòu)成征收，還需要證明財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的基本權(quán)能受到了嚴(yán)重程度的剝奪”。仲裁庭認(rèn)為“相當(dāng)于征收之措施”的解釋實(shí)際上與間接征收相同。

在Metalclad v. Mexico案中，仲裁庭認(rèn)為，墨西哥政府對(duì)該市政府行為的漠視構(gòu)成了第1110條所稱之“相當(dāng)于征收”的措施；由于沒有給投資者提供關(guān)于有害物質(zhì)掩埋場(chǎng)地的可預(yù)見的法律框架，墨西哥聯(lián)邦政府違反了NAFTA關(guān)于最低待遇標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定；墨西哥政府應(yīng)就原告投資所受損失賠償近1 700萬美元，該案最終以雙方達(dá)成賠償1 600萬美元的協(xié)議而結(jié)案。仲裁庭認(rèn)為，為了確定間接征收的存在，不需要確定或者考慮征收的動(dòng)機(jī)，也不需要考慮通過環(huán)境法令的目的。NAFTA下的征收不僅包括公開、隨意和明知的對(duì)財(cái)產(chǎn)的剝奪，例如為了東道國利益而采取的無條件的扣押或者正式地、強(qiáng)制性的所有權(quán)轉(zhuǎn)移，還包括隱秘地、附帶地、與征收效果相同的對(duì)全部或大部分財(cái)產(chǎn)使用權(quán)的干涉或者對(duì)可合理期待的財(cái)產(chǎn)利益的干涉，即使這種干涉對(duì)東道國的重大利益來說是不必要的。

在S.D. Myers Corp. v. Government of Canada案(注：該案中原告透露其在加拿大的合資公司加拿大S. D. Myers收集一種名稱為多氯聯(lián)苯（polychlorinated biphenyls）的廢料并運(yùn)至該公司位于美國之處理廠進(jìn)行處理（原告在加拿大境內(nèi)沒有該廢料的處理廠）。后加拿大禁止出口該廢料。)中，原告認(rèn)為加拿大政府禁止出口多氯聯(lián)苯這種廢料，此舉的目的在于保護(hù)該國唯一的多氯聯(lián)苯的處理廠，因此違反了NAFTA第1102條（國民待遇）、第1105條（公平與公正待遇）、第1106條（實(shí)績要求）以及第1110條（征收）之規(guī)定；加拿大政府認(rèn)為禁止多氯聯(lián)苯廢料出口的禁令是根據(jù)控制危險(xiǎn)廢料越境轉(zhuǎn)移的《巴塞爾公約》(注：Basel Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazardous Waste and their Disposal.)以《美加危險(xiǎn)廢料跨境移動(dòng)協(xié)定》(注：Agreement of the Government of Canada and the Government of the United States Concerning the Transboundary Movements of Hazardous Waste.)所制定和實(shí)施的。仲裁庭認(rèn)為征收系指東道國政府機(jī)構(gòu)收取外國投資者財(cái)產(chǎn)，目的在于將其所有權(quán)轉(zhuǎn)移給他人（注：S.D.Myers Award， paras.280-281.），而東道國所采取的法規(guī)對(duì)原告的商業(yè)運(yùn)作雖有影響，然而其干預(yù)程度并不構(gòu)成征收，因此仲裁庭認(rèn)為本案中加拿大政府禁止多氯聯(lián)苯的輸出并不符合征收之定義，未擴(kuò)大第1110條的范圍^[12]。

NAFTA體制下的上述判例，繼續(xù)堅(jiān)持以政府行為的效果劃分政府管理行為在對(duì)外資干擾程度上的不同，并且提出了要考慮政府行為所包含的真正利益因素以及這種行為的目的及效果。

（三） ICSID的裁決

在Ténicas Medioambientales Tecmed S.A. v. The United Mexican States案中，仲裁庭在確定墨西哥政府的行為是否構(gòu)成征收時(shí)，認(rèn)為應(yīng)考慮政府行為的影響在保護(hù)公共利益和保護(hù)投資者之間是否成比例。仲裁庭試圖確定墨西哥政府的措施對(duì)于該國環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，對(duì)于投資者財(cái)產(chǎn)權(quán)利的影響以及投資者的合法預(yù)期是否都是合理的，即使確認(rèn)了征收的存在，仲裁庭仍認(rèn)為：“國家作為管理者在公共管理權(quán)框架內(nèi)行使國家主權(quán)權(quán)力，由此導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失無需補(bǔ)償，這一原則無論如何是沒有爭(zhēng)議的?！倍贑ompaia del Desarrollo de Santa Elena v. Costa Rica案中，“仲裁庭認(rèn)為為了保護(hù)環(huán)境的目的而征收財(cái)產(chǎn)并不改變征收的法律性質(zhì)，即使保護(hù)環(huán)境是一項(xiàng)國際義務(wù)也不例外”。

（四） 歐洲人權(quán)法院的實(shí)踐

在James and others v. the United Kingdom一案中，歐洲人權(quán)法院為締約國留出了一個(gè)評(píng)價(jià)本國政府行為目的的廣闊空間，即由一國政府來初步判斷公共利益是否存在，除非締約國政府在這方面的判斷明顯不合理，否則法院將接受該國的判斷。法院還認(rèn)為，依據(jù)以促進(jìn)社會(huì)公正為目的的政策而進(jìn)行的征收可以被合理地視為“為了公共利益”。尤其是合同和私權(quán)方面的法律體系的公平也屬于公共利益的范疇，因此，為了促進(jìn)這種公平而采取的立法措施也符合公共利益，即使它們包含了私人之間強(qiáng)制性的財(cái)產(chǎn)。

而在Sporrong and L#8226;nnoroth v. Sweden（1982）一案(注：該案中，瑞典政府給予斯德哥爾摩市政府一項(xiàng)長期征收許可，準(zhǔn)許其在未來的一段時(shí)間內(nèi)（23年）征收包括原告在內(nèi)的多數(shù)人的財(cái)產(chǎn)，并禁止原告在一定時(shí)間內(nèi)（8年）對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行整修和建設(shè)。原告認(rèn)為這干涉了其享有財(cái)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利。瑞典政府則強(qiáng)調(diào)這是出于改善城市交通的公共目的，仲裁庭最后裁定瑞典政府違反了《歐洲人權(quán)公約》第一議定書第1條的規(guī)定。)中，法庭認(rèn)為，盡管原告不受影響地使用其財(cái)產(chǎn)的權(quán)利受到了一些損失，但是這種權(quán)利仍然存在。原告雖仍能繼續(xù)使用其財(cái)產(chǎn)，將其出賣的難度確實(shí)有所增加。因此，根據(jù)上述的評(píng)估方法，法庭認(rèn)為瑞典在多年內(nèi)未能合理地考慮到本案中原告的權(quán)利，使其承擔(dān)了額外的負(fù)擔(dān)，因此，違反了《歐洲人權(quán)公約》第一議定書第1條的規(guī)定。

四、間接征收之研究路徑

實(shí)踐中，正式的國有化或財(cái)產(chǎn)征收的仲裁案例相對(duì)很少，基于正式國有化或征收文件的征收法令毫無疑問應(yīng)屬于直接征收而非間接征收。實(shí)際國有化或財(cái)產(chǎn)征收雖然沒有正式法律命令但實(shí)際上取得了財(cái)產(chǎn)也對(duì)東道國有利。如果已經(jīng)發(fā)生了對(duì)財(cái)產(chǎn)的實(shí)際扣押就不再是“間接”。該政府措施的直接或中間的主體、行為的非正式性質(zhì)或沒有法定的理由，都還不足以成為認(rèn)定該措施屬于“間接的”原因。

在認(rèn)定間接征收方面，傳統(tǒng)中西方學(xué)者中支持三種基本判斷標(biāo)準(zhǔn)，即純粹效果標(biāo)準(zhǔn)、目的標(biāo)準(zhǔn)及效果與目的兼顧標(biāo)準(zhǔn)^[13]。

1．純粹效果標(biāo)準(zhǔn)（sole effect doctrine）——區(qū)分管制措施與征收措施時(shí)應(yīng)該完全根據(jù)特定政府措施的效果，尤其對(duì)投資的干預(yù)程度。

2．目的標(biāo)準(zhǔn)（purpose doctrine）——根據(jù)正當(dāng)?shù)墓材康谋旧砑醋阋哉J(rèn)為政府措施正常地行使“治安權(quán)”（police power），并且不構(gòu)成征收，因而不管對(duì)投資產(chǎn)生的效果多么巨大，政府均無須給予補(bǔ)償。不過，主張?jiān)搶W(xué)說的西方學(xué)者同時(shí)也認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)權(quán)衡特定政府措施的效果。

3．效果與目的兼顧標(biāo)準(zhǔn)（effect and purpose doctrine）——根據(jù)該學(xué)說，在認(rèn)定有關(guān)管理措施是否構(gòu)成間接征收時(shí)，應(yīng)該綜合考慮各種情況，換言之，特定管制措施的效果與采取該措施的目的都會(huì)影響司法認(rèn)定。

在間接征收的界定問題上，最大的爭(zhēng)議來自東道國政府行為的“效果”和“性質(zhì)”方面。其大致可以分為行為效果標(biāo)準(zhǔn)和行為性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。行為效果標(biāo)準(zhǔn)是依東道國政府所采取的管理措施對(duì)外國投資和外國投資者造成的影響程度來判斷其是否構(gòu)成間接征收，傾向于保護(hù)外國投資者的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。行為性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)是依東道國政府所采取的管理措施的性質(zhì)/目的來判斷其是否對(duì)外國投資者的投資構(gòu)成間接征收，更注重維護(hù)東道國管理外資的權(quán)力^[14]。在行為效果標(biāo)準(zhǔn)和行為性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)兩者如何取舍，已成為有關(guān)間接征收界定之爭(zhēng)議的最基本問題，將行為效果與行為性質(zhì)這兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合使用，實(shí)際上就是主張應(yīng)尋求保護(hù)私人權(quán)利與維護(hù)公共利益之間的平衡。通過之前對(duì)國際投資條約和判例分析都表明，僅采用“效果原則”是行不通的，“唯效果原則”極大地?cái)U(kuò)張了征收行為的外延，限制了東道國基于合法的公共目的對(duì)本國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行正常管理的權(quán)力。但當(dāng)今的國際社會(huì)中尚未就間接征收確立相對(duì)統(tǒng)一的國際法標(biāo)準(zhǔn)，在這樣的背景下，國家主權(quán)原則和公平互利原則仍然是確定征收與政府管理行為的基本原則。

事實(shí)上，國際法對(duì)間接征收認(rèn)定所提供的基本框架和最低標(biāo)準(zhǔn)必然是彈性的，即國際裁判機(jī)構(gòu)應(yīng)如何進(jìn)行自由裁量的問題。就此，發(fā)達(dá)國家可能會(huì)大搞雙重標(biāo)準(zhǔn)：對(duì)發(fā)展中國家政府采取行使公共管理權(quán)、管理外資采取的正常措施，竭力詆毀，千方百計(jì)將之歸為間接征收；相反，對(duì)于本國干預(yù)外資活動(dòng)的舉措，則證之以“治安權(quán)”的行使，不承擔(dān)賠償?shù)呢?zé)任。由于目前BITs乃至仲裁庭都極為強(qiáng)調(diào)投資者權(quán)益，投資者權(quán)益與東道國權(quán)力處于傾向于前者的過度失衡狀態(tài)。

筆者認(rèn)為，采用純粹效果標(biāo)準(zhǔn)和目的標(biāo)準(zhǔn)，來判定是否存在間接征收問題難免存在偏頗。在判定某項(xiàng)政府的措施屬于間接征收的范圍，應(yīng)當(dāng)同時(shí)采用兩項(xiàng)原則——效果原則（effect doctrine）和治安權(quán)(注：治安權(quán)是政府為實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理和公益目的而實(shí)施即便干涉私人財(cái)產(chǎn)也不予補(bǔ)償?shù)囊?guī)范性措施的權(quán)力，旨在禁止產(chǎn)權(quán)人以對(duì)公共健康、道德和安全有害的方式使用財(cái)產(chǎn)。治安權(quán)并不干擾產(chǎn)權(quán)人合法控制、使用其財(cái)產(chǎn)，也不禁止其處置財(cái)產(chǎn)。)原則（police power doctrine）。這兩項(xiàng)原則相互通常不會(huì)出現(xiàn)爭(zhēng)議或競(jìng)爭(zhēng)，它們都接受對(duì)間接征收的基本概念，不像直接征收，在間接征收中對(duì)投資者財(cái)產(chǎn)權(quán)的剝奪并非是政府措施所表述的目的（盡管可能有這樣一個(gè)變相的目的），但是確實(shí)存在間接的影響。盡管這兩種原則在方法論上存在差別但是它們兩者結(jié)合起來就可以來判定某種財(cái)產(chǎn)的剝奪是否構(gòu)成間接征收。效果原則側(cè)重于政府措施對(duì)投資者的影響，而治安權(quán)原則來源于在特殊情況下政府為了公共利益之需有權(quán)拿走私人財(cái)產(chǎn)的權(quán)力，而這種權(quán)力通常是被國內(nèi)法和國際法均認(rèn)可的。

根據(jù)效果原則，如果政府的措施實(shí)際地剝奪了投資者對(duì)其投資的控制，或破壞了其商業(yè)價(jià)值，那么不論政府的動(dòng)機(jī)如何也不管政府是否從該項(xiàng)措施中實(shí)際獲得了效益上的好處，都應(yīng)進(jìn)行補(bǔ)償。即使政府并沒有要?jiǎng)儕Z投資者對(duì)投資的財(cái)產(chǎn)權(quán)的意圖，也不管因?yàn)榇胧┑慕Y(jié)果財(cái)產(chǎn)價(jià)值是否發(fā)生減損而政府自身也并沒有獲得實(shí)際上的可量化的好處。

相反地，在治安權(quán)原則下，傳統(tǒng)中，政府在合法實(shí)施其治安權(quán)的時(shí)候有權(quán)力拿走私人財(cái)產(chǎn)而不給補(bǔ)償，例如刑法下的沒收財(cái)產(chǎn)；在公共健康緊急狀況下所采取的措施。結(jié)果是，爭(zhēng)議的政府行為是為了公共目的而采取，是非歧視性的，同時(shí)也符合正當(dāng)程度的要求，這種措施就是符合國際法要求的，并不因此引發(fā)賠償?shù)呢?zé)任。正如《美國對(duì)外關(guān)系法》第三次重述第712節(jié)中提到的一般原則——政府對(duì)行使國家治安權(quán)行為如善意、非歧視的一般課稅或其他經(jīng)濟(jì)不利，不承擔(dān)責(zé)任。判斷的依據(jù)是所干涉的財(cái)產(chǎn)使用是否有害。此處“有害”是從法律意義上界定的，比如取締賭博場(chǎng)所不構(gòu)成征收，只要不是濫用，國家應(yīng)有廣泛的治安權(quán)^[15]。

這兩項(xiàng)原則在間接征收問題上假定了不同的起點(diǎn)，表面上看來它們看似好像處理的是不同問題——一個(gè)處理的是等于（tantamount to）征收的政府措施的定義效果原則，而另一個(gè)處理的則是政府規(guī)范性權(quán)能的法律基礎(chǔ)（治安權(quán)原則）。在實(shí)踐中，判斷是否存在間接征收不僅僅要考慮到具體案件的情況，也要考慮到當(dāng)事方選擇如何來爭(zhēng)論這個(gè)案件、如何來提交證據(jù)以及究竟是誰組成仲裁庭^[16]。

一般而言，在間接征收的情況下，政府所采用之法規(guī)或措施若屬于實(shí)質(zhì)不合理者，或?qū)λ袡?quán)人對(duì)其財(cái)產(chǎn)之使用或收益造成實(shí)質(zhì)影響者，將構(gòu)成可予賠償之征收。反之，如果政府所采用的法規(guī)或措施不具有歧視性，或?qū)儆谏埔猓╞ona fide）者，則未必構(gòu)成可予賠償之征收。



五、探究間接征收對(duì)我國的特殊指導(dǎo)意義

筆者認(rèn)為，之所以會(huì)有“間接征收”這一概念，根源在于國家的征收行為和政府合法管理經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)的行為之間，客觀地存在一個(gè)灰色區(qū)域，處在這個(gè)灰色區(qū)域中的政府行為，很難通過其表面形式來確定性質(zhì)歸屬。如何對(duì)灰色區(qū)域內(nèi)的行為定性，將直接關(guān)系到一國政府基于公共利益實(shí)施其管理職能的行使和對(duì)外國投資者的保護(hù)^[10]。然而公共利益本身屬于抽象概念，所以對(duì)其界定本身也是一個(gè)很值得探討的問題。如果將東道國基于公共利益所實(shí)施之治安權(quán)作狹義解釋，將措施嚴(yán)格限定在國家傳統(tǒng)職權(quán)與主要目的上（如維持境內(nèi)安全與秩序），則未必能符合社會(huì)急劇變遷之需要、政府政策的執(zhí)行以及政府功能角色的調(diào)整^[16]。

我們應(yīng)當(dāng)清楚地認(rèn)識(shí)到，近年來，無論在NAFTA還是在ICSID體制內(nèi)，投資者都對(duì)東道國政府基于維護(hù)環(huán)境、公共健康、經(jīng)濟(jì)調(diào)整等目的而采取的措施提出間接征收指控，嚴(yán)重威脅東道國政府維護(hù)公共利益的能力，促使人們認(rèn)真對(duì)待投資者的私人權(quán)益與東道國的主權(quán)權(quán)力間的明顯失衡問題，并尋求對(duì)間接征收規(guī)則進(jìn)行改革^[13]。

間接征收問題的研究對(duì)于我國這樣一個(gè)處于轉(zhuǎn)型期的國家來說更具有較為現(xiàn)實(shí)的借鑒意義。我國由于處于經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展時(shí)期，經(jīng)濟(jì)政策在短時(shí)間內(nèi)經(jīng)常會(huì)有大的改變，產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)也處于不斷調(diào)整當(dāng)中。如隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而帶來的環(huán)境問題日益嚴(yán)重，國內(nèi)的環(huán)保要求以及國際條約義務(wù)要求我國必須實(shí)行經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，在這種轉(zhuǎn)型中，有可能會(huì)影響到原來的一些外商投資企業(yè)。同時(shí)，我國又是一個(gè)對(duì)公共利益較為重視的國家，很多涉及公共利益的問題都無法在投資面前讓步。然而，不能回避的問題在于在過去20多年我國大規(guī)模的招商引資中，確實(shí)存在盲目引資的問題，這些盲目引來的投資里面潛伏著很多問題。如果我國對(duì)這些外資進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管和清理，將會(huì)產(chǎn)生不少間接征收的問題，如許可證的收回等等。從2003年中德BIT的簽訂，對(duì)投資做了開放性的定義，這樣的定義擴(kuò)大了我國對(duì)外資的保護(hù)范圍，說明我國政府對(duì)保護(hù)外商投資的積極態(tài)度，但是這種開放性的投資定義也更容易引起糾紛，這是我國在今后面對(duì)國際投資糾紛時(shí)必須注意的一個(gè)問題。加上我國在其他投資協(xié)定中大多承諾了最惠國待遇，因此，我國在中德BIT中所做出的承諾可能會(huì)被其他國家所援引。2008年6月中美同意正式啟動(dòng)雙邊投資保護(hù)協(xié)定談判，按照以往美國在其BIT談判中的傳統(tǒng)，往往最終的談判結(jié)果與美國BIT范本差別不大，而美國2004年BIT范本中就對(duì)“間接征收”有比較詳細(xì)的論述。因此，對(duì)間接征收有全面的、正確的認(rèn)識(shí)對(duì)我國具有重要影響。

我國作為一個(gè)發(fā)展中國家，同時(shí)又是一個(gè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚在建立之中的“轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)”國家，政府管理外資的任務(wù)仍然繁重。在間接征收的認(rèn)定上，更有必要積極主張引入“國際法設(shè)定最低標(biāo)準(zhǔn)，東道國掌握主控權(quán)力”的模式，既要防范該概念被濫用，限制我國管理外資之正常公共管理權(quán)力之行使；同時(shí)也考慮到對(duì)我國投資到海外的資本進(jìn)行必要的保護(hù)。

參考文獻(xiàn)：

［1］Veijo Heiskanen.The Doctrine of Indirect Expropriation of the Practice of the Iran-United States Claims Tribunal［J］. The Journal of World Investment Trade，2007，8(2):215，216．

［2］Rudolf Dolzer.Indirect Expropriation: New Development?［J］．11 N.Y.U. Environmental Law Journal， 2002:64-65.

［3］UNCTAD. BITs in the Mid-1990s［R］. New York and Geneva: UNCTAD， 1998， UNCTAD/ITE/IIT/7， 66.［4］余勁松. 國際投資法［M］. 北京：北京大學(xué)出版社， 1997．277.

［5］曾華群. 國際投資法學(xué)［M］. 北京：北京大學(xué)出版社， 1999．447.

［6］Rainer Geiger.Regulatory Expropriation in International Law: Lesson from Multilateral Agreements on Investment［J］．New York University Environmental Law Journal，2002．100.

［7］M. Sornarajah. The International Law on Foreign Investment［M］.Cambridge University Press， 1994．283.

［8］Louis B. Sohn R.R. Baxter.Responsibility of States for Injuries to the Economic Interest of Liens［A］．Am. J. International Law， 1961，(55):545. 轉(zhuǎn)引自張宏樂. 國際投資中引起間接征收的原因分析［J］．理論界， 2008， (7): 212.

［9］張宏樂. 國際投資中引起的間接征收的原因分析［J］．理論界， 2008， (7): 212.

［10］商鎮(zhèn). 征收與政府管理行為的劃分——論間接征收的界定［J］．法律適用， 2006 ，(10): 44. 

［11］See Tippets， Abbett， McCarthy， Stratton v. TAMS-AFFA Consulting Engineers of Iran， Award No. 141-7-2 (29 June 1984)， reprinted in 6 Iran-U.S. C.T.R. 225-226.

［12］李貴英. 國際投資法專論——國際投資爭(zhēng)端之解決［M］. 臺(tái)北：元照出版公司，2004．266.

［13］蔡從燕. 效果標(biāo)準(zhǔn)與目的標(biāo)準(zhǔn)之爭(zhēng)：間接征收認(rèn)定的新發(fā)展［J］. 西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)， 2006，(12): 85－86.

［14］徐崇利．“間接征收”之界分：東道國對(duì)外資管理的限度［J］. 福建法學(xué)， 2008 ，(2): 2-3.

［15］王艷冰. 外資征收概念的新發(fā)展［J］．學(xué)術(shù)論壇， 2007， (2): 91.

［16］N. Tideman. Takings， Moral Evolution， and Justice. Columbia Review ［J］．1988，(88)：1714.［17］楊玉華．國際貿(mào)易利益的“漏損”：馬克思國際貿(mào)易理論的現(xiàn)代解讀［J］．云南財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2008，（4）：77-83．

The Starting Point and Measures for Research on Indirect Expropriation

——The Balance between Investors’ Benefits and Police Power of Host States

LIANGYong

(Fudan University，Shanghai 200433，China)

Abstract：Recently， the key issue on expropriation in international investment has shifted from the standards for compensation to the determination of indirect expropriation. Because indirect expropriation is usually nominally carried out for health， safety， environmental protection and other public interests of host states， and there is lack of specific definitions and unified standards to determinate indirect expropriation， disputes between investors and host states set forth from time to time. As to Chinese investors， who attempts to expand their outward foreign direct investment， and to perform “outward-oriented” strategy， it is essential for us to recognize indirect expropriation clearly and wholly. In June 2008， United States and China began the negotiation on US-China Bilateral Investment Treaty， and as we all know， traditionally， U.S. has been very solid on indirect expropriation. Under all of circumstances mentioned above， the importance and urgency to determinate indirect expropriation have rised.

Key words：Indirect Expropriation；Investment；Public Interest；Police Power

（責(zé)任編輯：楊全山）