摘 要：在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，通過對管制員的問責(zé)以追求最低乃至于零的事故概率，雖是人本政府理念的體現(xiàn)，但在既定的技術(shù)和資源條件下，這一追求并不是最優(yōu)的選擇。從效率上說，政府管制的最優(yōu)防范水平是在邊際防范成本等于邊際預(yù)期事故成本點上。所以，雖然問責(zé)制對中國民主政治制度的建設(shè)具有重要意義，但它在社會性管制領(lǐng)域卻并非是一個有效率的制度安排。

關(guān)鍵詞：問責(zé)制；社會性管制；管制效率

中圖分類號：F014．9文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1000-176X（2009）01-0011-06

問責(zé)制是民主政治制度的一個組成部分，是憲政民主政體下責(zé)任政府的一個重要實現(xiàn)途徑。問責(zé)由授權(quán)產(chǎn)生：人民給政府授權(quán)，政府給官員授權(quán)。因而，問責(zé)制的全部正當(dāng)性是基于“權(quán)為民所授”^[1]。所以，在民主政治下，由選舉和任命產(chǎn)生的官員必須對人民負(fù)責(zé)，人民有權(quán)利制裁那些不作為、不負(fù)責(zé)和瀆職的官員。從2003年發(fā)生在我國的公共衛(wèi)生事故非典開始，中國在社會性管制的廣泛領(lǐng)域開創(chuàng)了以“官員問責(zé)”為主要內(nèi)容的行政問責(zé)實踐。毋庸置疑，問責(zé)制在實踐中詮釋了“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”的深刻政治內(nèi)涵^[2]，從而，必將對中國的民主政治制度產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。但問責(zé)制是在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中首先由政府的社會性管制引進(jìn)和實施的，這就需要我們從管制經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度而非一般民主政治的意義上，研究問責(zé)制引入我國社會性管制領(lǐng)域究竟會產(chǎn)生什么樣的作用和效率。在最優(yōu)防范理論分析框架下，我們有充分的理由深究：問責(zé)激勵是有效率的嗎？如果問責(zé)制在社會性管制領(lǐng)域難以產(chǎn)生如期效率，那么，轉(zhuǎn)型期應(yīng)該如何改革中國的社會性管制體制，以及怎樣管制才是有效率的？這就是本文要研究和回答的問題。

一、分析框架

1．假設(shè)條件

（1）事故成本假設(shè)。任何事故都有成本：一是為防范事故的發(fā)生而需要的投入，這種投入包括付出的時間、精力和財物等。我們把這方面的投入稱做防范成本。二是事故一旦發(fā)生必然對當(dāng)事人造成人身和財產(chǎn)損害。由于人身傷害可以用貨幣間接衡量，這樣，財產(chǎn)損失和人身傷害可統(tǒng)一起來，稱為事故成本。三是事故發(fā)生后，政府管制部門要處理各種事故。如搶救、理賠和追查責(zé)任人等，我們把處理事故的費用稱為管理成本。因此，事故的總成本即社會成本，用SC表示，等于防范成本加事故成本再加管理成本。從效率上說，一個社會的最優(yōu)防范水平，是在事故的社會總成本最小的防范量上。為簡化分析，再假定管理成本為零，這樣，就把社會成本最小化的分析集中在防范成本與事故成本的分析上。

（2）事故發(fā)生的不確定性假設(shè)。由于人類的科技水平有限，生產(chǎn)中的意外災(zāi)禍難以完全避免，事故發(fā)生存在一定的概率分布。對事故的損失可以從概率的角度把它定義為預(yù)期事故成本，如用B表示事故成本，λ表示概率，則預(yù)期事故成本就為λ#8226;B。

（3）事故可防范假設(shè)。增加防范措施即防范量可以降低事故發(fā)生的概率。但防范投入越多，成本越大，即防范水平與其成本是遞增函數(shù)。為簡化分析，假定單位防范成本是一常量，用β表示，防范量用Q表示，則防范總成本為β#8226;Q。

（4）由于事故概率和事故損失都是防范量的遞減函數(shù)，這樣，預(yù)期事故成本就可以表示為λ（Q）#8226;B（Q）。為了簡化分析，假設(shè)防范量的高低只影響事故發(fā)生的概率，不影響事故發(fā)生后的事故損失，因此，事故損失的期望值就變?yōu)锽#8226;λ（Q）。我們再假定，防范量的增加對降低事故發(fā)生概率的邊際貢獻(xiàn)是遞減的。因此，事故損失的期望值是Q的凸函數(shù)。它表明，在防范水平很低時，單位防范量的增加將使邊際預(yù)期事故成本大幅下降或者預(yù)期邊際收益大幅增加；而在防范水平較高階段，單位防范量的增加只能導(dǎo)致很小的邊際預(yù)期事故成本的減少或者預(yù)期邊際收益的增加。但在防范量增加到一定點如Q₂時，由于在既定的知識和技術(shù)條件下，防范量的增加不再能降低事故的概率。也就是說，在既定的技術(shù)條件下，存在一個自然事故概率，這時，單位防范量的增加將不再產(chǎn)生預(yù)期事故成本的減少，即在防范量Q₂點，邊際預(yù)期事故成本或者邊際收益為零。

2．最優(yōu)防范模型

根據(jù)上述假定條件，責(zé)任事故的社會成本SC可以寫為：

SC=β#8226;Q+ B#8226;λ（Q）

要使事故社會成本最小，可令SC′即dSCdQ，于是可以得到下式：

dSCdQ=β+B×dλdQ

至此，我們能夠解出使社會成本SC最小的防范水平即最優(yōu)防范量Q^*。下面我們用幾何圖形表示這一最優(yōu)防范量（見圖1）。

在圖1中，縱軸表示成本，橫軸表示防范量；β#8226;Q為防范成本曲線，它隨防范量的增加，其總成本遞增；B#8226;λ（Q）為預(yù)期事故成本曲線，它隨防范量的增加而遞減。當(dāng)單位防范成本等于邊際預(yù)期事故成本時，可達(dá)到社會最優(yōu)防范水平Q^*。SC為事故的社會成本曲線，它由β#8226;Q與B#8226;λ（Q）的垂直相加得到。如果社會不做任何防范，即防范量等于0，這雖然不需要支付任何防范成本，但由于發(fā)生事故的概率最高，因此，其事故的社會成本也最高即與預(yù)期事故成本的最高點相等。在社會防范量為Q₁時，由于邊際預(yù)期事故成本大于邊際防范成本，這時繼續(xù)增加防范投入，可以進(jìn)一步降低事故的社會成本；但是，如果防范量增加到Q₂，這雖可使社會的事故概率在既定的技術(shù)條件下達(dá)到最低水平，但由于防范成本很大（現(xiàn)實中，邊際防范成本并非常量，它隨防范量的增加而遞增，所以，在防范投入達(dá)到一定點之后，其防范成本十分巨大），因此，從社會總成本來說，這一防范量的投入并不是最有效的；而在此后，邊際成本遞減至零，防范量的任何增加，都不再降低事故概率，從而預(yù)期事故成本不再減少，這時B#8226;λ（Q）將成一水平曲線，而對應(yīng)的社會成本曲線將隨防范成本的增加而同比例遞增。從效率上講，欲使事故的社會成本最低，其防范量應(yīng)在單位防范成本等于邊際預(yù)期事故成本這一點上，即在防范量Q^*上可使事故的社會成本最小化，它也是事故的最優(yōu)防范責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)。運用上述最優(yōu)防范理論框架，可對我國社會性管制中的問責(zé)制進(jìn)行分析。

二、問責(zé)制的激勵效應(yīng)

問責(zé)制旨在通過各級領(lǐng)導(dǎo)的問責(zé)即辭職、免職和撤職壓力，以激勵他們對社會性管制事故的高度重視，進(jìn)而增強(qiáng)事故防范，實現(xiàn)事故概率降到最低乃至于零的管制目標(biāo)。這樣，問責(zé)制就從內(nèi)部動力、外在壓力和管制組織上產(chǎn)生激勵。

1．成為提高管制效率的外部力量

在公民與社會性管制官員之間的多層委托代理關(guān)系中，民眾是公共權(quán)力的最終所有者，官員是公共權(quán)力的終極代理者。由于代理人通常是按自己的利益來行動，要使代理人避免責(zé)任沖突，確保代理人滿足委托人的最佳利益，就必須通過設(shè)計契約性的協(xié)議來對代理人進(jìn)行監(jiān)督。這表明，當(dāng)委托人授權(quán)給代理人時，為了防范代理人的道德風(fēng)險就有問責(zé)的必要。而能起到契約作用的恰好就是問責(zé)制度，它同外部監(jiān)督一起構(gòu)成問責(zé)的外部約束機(jī)制。所以，問責(zé)制在使締約雙方的不完全契約日趨完善的同時，更促使他們之間的契約性質(zhì)由隱性向顯性轉(zhuǎn)化。因為它對締約雙方“所控制的持續(xù)關(guān)系規(guī)定了支付、權(quán)利和責(zé)任”（Stiglitz，1999），從而增強(qiáng)了代理人履約的積極性、制約性及其責(zé)任的可追究性，不斷激勵社會性管制向最優(yōu)的防范標(biāo)準(zhǔn)Q^*接近。

2．具有一定的將事故成本內(nèi)部化的動力

“對失職行為的懲罰是問責(zé)的基本核心”^[3]，因此，問責(zé)制并不在于主要領(lǐng)導(dǎo)在防范上是否有過失，換一句話說，即使他對健康、衛(wèi)生、安全和環(huán)保等社會性管制工作事前按要求做了防范，但只要在他管轄的范圍內(nèi)發(fā)生了重特大的社會性管制事故，那么他都必須對該事故承擔(dān)全部政治上和道義上的責(zé)任即辭職或免職。進(jìn)一步說，問責(zé)制追究的是結(jié)果，而不是過程：不論管制官員是否遵守了法定的防范標(biāo)準(zhǔn)Q^*，只要出了事故，就要問責(zé)。如果假設(shè)這一責(zé)任在政治上和道義上等同于事故的社會成本SC，那么，他從自身的政治前途利益從發(fā)，就有動力把他所管轄范圍內(nèi)用于社會性的防范量提高到Q^*這一最優(yōu)防范水平。因此，問責(zé)制對“政府官員在政治上有一定的使事故成本內(nèi)在化的動力”（Cooter Ulen，2000），它將激勵各級一把手高度重視社會性管制事故，不斷提高事故的防范水平。

3．為社會性管制提供組織上的激勵

有效率的組織，是管制執(zhí)行的重要條件。由于各行各業(yè)的安全、健康和衛(wèi)生監(jiān)管工作是由下級各相關(guān)部門的官員代理，因而一方的健康、安全和衛(wèi)生狀況與相關(guān)代理人的盡職盡責(zé)呈正相關(guān)關(guān)系。而領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制，在組織上是由上級領(lǐng)導(dǎo)為下級具體管安全、健康和衛(wèi)生等工作的官員承擔(dān)了政治上和人事上的事故責(zé)任，所以，問責(zé)制也就如同侵權(quán)責(zé)任中的“上級負(fù)責(zé)制”（Cooter Ulen，2000）一樣，它為一把手選擇相關(guān)的代理人，尤其是在事關(guān)生命安全、健康和衛(wèi)生的管制官員的選拔，從而為提高管制組織的效率提供了有效的激勵和保障。

三、問責(zé)制激勵效應(yīng)的不確定性

盡管問責(zé)制產(chǎn)生了一定的激勵效應(yīng)，但問責(zé)激勵的內(nèi)部動力具有不確定性，問責(zé)激勵帶來了社會成本的最大化，并且激勵效應(yīng)不能形成社會均衡。

1．問責(zé)制產(chǎn)生社會成本最大化的激勵

在以安全、健康與衛(wèi)生為主的社會性管制中，由于防范成本不由領(lǐng)導(dǎo)個人支付，管理成本（實際不為0）也不由領(lǐng)導(dǎo)個人支付，盡管主要領(lǐng)導(dǎo)要付出一定的時間和精力，這樣，管制官員就有防范最大化的動力。換一句話說，為了使事故概率降到最低乃至于零，其防范是可以不計成本的，因為這種成本不是由領(lǐng)導(dǎo)個人支付的，但卻因事故概率降至最低而有保一方平安的政治利益。所以，將問責(zé)制引進(jìn)社會性管制領(lǐng)域就產(chǎn)生了使事故防范成本從而社會成本最大化的激勵。這雖然會由于事故概率很低而使預(yù)期事故成本降至很低，但它與過高的防范成本和實際中日趨增加的管理成本相加所得到的社會成本SC卻十分巨大。這種不計成本的防范行為，在湖南、廣東，尤其在江西處理煙花爆竹事件中表現(xiàn)得最為典型：據(jù)報道，當(dāng)江西省在近幾年接連發(fā)生一系列的重特大煙花爆竹生產(chǎn)安全事故后，省政府?dāng)嗳蛔龀隽巳嫱顺鲞@個在江西有700多年歷史，并對江西可產(chǎn)生14．5億元總產(chǎn)值、3．5億元稅收和20萬就業(yè)崗位的煙花傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的決定^[4]；2005年起在廣州、上海和長沙等城市的禁摩行為也一樣。顯然，從管制經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講，這種不計成本的防范行為是缺乏效率的。

2．問責(zé)制的激勵效應(yīng)不存在社會均衡

問責(zé)的得失與個人對官職效用的評價有關(guān)。假若他獨立于自己的官職效用函數(shù)，換一句話說，他是一個沒有私利一心為公的清官，那么，政治上和道義上的負(fù)責(zé)程度便與事故的嚴(yán)重程度從而事故成本呈正相關(guān)關(guān)系。但是，他既然沒有自己的私利，也就沒有追求社會成本最小化的動力，而只有使事故成本為零的激勵，也就是說，他有把防范量的投入增加到最大的激勵。但是，在既定的技術(shù)條件下，沒有事故是不可能的；即便是他把防范水平提高到Q₂，一定概率的事故仍會發(fā)生。假若他同其他的經(jīng)濟(jì)人一樣，在其官職效用函數(shù)中有一己私利，那么，失去官職的損失有多大，就只取決于他自己的評價，由于評價各不相同，從而這種評價就與事故的社會成本是非相關(guān)的。也就是說，問責(zé)制對他的激勵，并不會使他的防范行為沿著社會成本曲線移動，并達(dá)至均衡點Q^*。相反，他對事故的防范動力與他個人對失去官職的預(yù)期損失是正相關(guān)的：預(yù)期的損失越大，防范的動力就越強(qiáng)。但其相關(guān)系數(shù)是不確定的。這樣，問責(zé)制對社會性官員的激勵效應(yīng)就完全取決于個人的品質(zhì)和對失去官職的預(yù)期，從而不能形成穩(wěn)定的社會均衡點。

3．問責(zé)制將外部成本內(nèi)在化，從而將防范水平提升到Q^*的動力存在不確定性

在嚴(yán)格責(zé)任制中，侵權(quán)人承擔(dān)事故損害的全部責(zé)任，所以，侵權(quán)人有使社會成本最低的激勵，這就是所謂的“外部成本內(nèi)在化”。在這種情況下，由于事故的社會成本SC構(gòu)成侵權(quán)人的個人成本，他就有把事故的防范推進(jìn)到Q^*水平的創(chuàng)新動力，因為在這一點上，他的個人成本也即社會成本SC是最低的。但在問責(zé)制中，與事故有關(guān)的一把手領(lǐng)導(dǎo)，其引咎辭職所承擔(dān)的只是政治上和道義上的責(zé)任，而不是事故損害的賠償責(zé)任。換一句話說，由于監(jiān)管不力導(dǎo)致了社會性管制事故的發(fā)生，問責(zé)壓力使他失去的是官職，但并不承擔(dān)事故的經(jīng)濟(jì)損失，因此，事故的社會成本SC并不構(gòu)成現(xiàn)實中社會性管制官員失職的個人成本。即使我們把失去官職的損失換算為金錢上的損失，但它與人命關(guān)天的健康、安全和衛(wèi)生事故成本相比，其損失微不足道。這樣，他是否有把事故的防范投入推進(jìn)到Q^*水平的內(nèi)在動力，如上所述，就取決于他對官職偏好的評價以及對事故成本B#8226;λ（Q）的預(yù)期。由于個人對官職偏好的評價和對事故成本的預(yù)期各不相同，所以，將外部成本內(nèi)在化，從而將事故的防范推進(jìn)到Q^*水平的創(chuàng)新動力也就很不確定。

這樣，如果問責(zé)制能嚴(yán)格執(zhí)行，那么，它對社會性管制官員將產(chǎn)生引咎辭職、免職或撤職的壓力。因此，在個人利益驅(qū)動下，政府管制官員有將事故防范投入增加到最高水平如Q₂甚至大于Q₂的創(chuàng)新動力。但是，如果問責(zé)制因種種原因如法不責(zé)眾、產(chǎn)權(quán)不明晰、信息不對稱以及事故難以曝光等，而不能嚴(yán)格執(zhí)行，那么，社會性管制官員對這一制度的執(zhí)行率就會形成一個較低的主觀概率或預(yù)期，從而預(yù)期的問責(zé)壓力就會減弱，問責(zé)制的激勵效應(yīng)就要大打折扣，其防范水平將低于Q₂乃至于Q^#8226;的水平。所以，問責(zé)制對管制官員提高防范水平激勵效應(yīng)是不確定的。

四、社會性管制目標(biāo)確定與問責(zé)制非效率

市場經(jīng)濟(jì)條件下，管制資源得到最優(yōu)配置的條件是邊際收益等于邊際成本。如果個人防范需求是完全競爭的，那么，該條件可使管制資源處于Q^*的最佳配置狀態(tài)；但如果該領(lǐng)域出現(xiàn)了市場失靈，那么，政府的社會性管制就是為了矯正市場失靈，所以，管制的效率目標(biāo)也應(yīng)該是Q^*。因此，把管制目標(biāo)設(shè)定在Q₂的問責(zé)制，就是缺乏效率的。

1．完全競爭市場條件下個人最優(yōu)防范目標(biāo)的確定

首先，在一個不確定的世界里，各種事故的發(fā)生存在一定的概率分布，因而每個人為避免風(fēng)險降臨，都會事前對未來的事故采取防范措施，并根據(jù)事故發(fā)生的概率而支付不同的防范成本。例如在電腦上寫文章，為防停電，你會過一段時間保存一次，但你的防范投入不會提高到每寫一個字就保存一次的水平，因為其防范成本太高而不值得。這正如美國聯(lián)邦法院在判決一起產(chǎn)品責(zé)任案件時所說的：“一把鋒利的刀具可能會造成一種合情合理的傷害風(fēng)險，而弄鈍刀鋒使其變得安全則意味著這把刀也失去了作用”（Weidenbaum，2006）。其次，個人還將根據(jù)事故損害程度的主觀評價與個人防范支出能力，來權(quán)衡其防范投入水平。例如，一個億萬富翁要求汽車制造商把他的私家車造得跟坦克一樣堅固，他的這種防范行為是很正常的和合理的，因為他有這個防范需求和支付能力（但他不會盲目到為追求絕對安全而要求把轎車造成坦克）；而對一般人來說，他們既不會形成這樣的防范需求，也沒有這一支付能力。所以，在完全競爭的個人防范需求市場上，每個人都將在事故的邊際防范成本與其邊際收益即邊際預(yù)期事故成本相等的那一點上選擇他自己的最優(yōu)防范量，而不會選擇Q₂。

2．政府社會性管制目標(biāo)的確定

對于整個社會來說，由于假定個人防范需求是完全競爭的市場結(jié)構(gòu)，邊際預(yù)期事故成本B#8226;λ′（Q）即個人防范需求為線性函數(shù)，單位防范成本仍為常數(shù)β，那么，按照微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理和方法，將個人防范需求曲線加總得到社會防范需求曲線，再依據(jù)邊際預(yù)期事故成本等于邊際防范成本，就得出社會最優(yōu)防范量為Q^*而非Q₂。在這種情況下，完善的市場機(jī)制可使社會的防范資源處于最佳配置狀態(tài)。但現(xiàn)實的市場是不完備的，如由信息不完全、信息不對稱和產(chǎn)權(quán)不明晰等原因造成各種內(nèi)部性和外部性的存在，市場最優(yōu)配置管制資源的帕累托佳境便不能自動達(dá)到，這就產(chǎn)生了以安全、健康和衛(wèi)生為主的內(nèi)部性和外部性的市場失靈及其政府的社會性管制。所以，從規(guī)范的意義上講，政府社會性管制的最優(yōu)目標(biāo)是糾正市場失靈，使得用于防范的社會資源回到Q^*的配置水平。換句話說，政府替代市場對健康、衛(wèi)生、安全和環(huán)保等進(jìn)行的社會性管制，并非是為了追求它的政治目標(biāo)，例如在世界上樹立一個最少事故國家形象的目標(biāo)Q₂，而是為了彌補(bǔ)市場失靈。所以，政府社會性管制的目標(biāo)就不是Q₂，而是Q^*這一防范水平。

3．問責(zé)制的非效率性

問責(zé)制把效率目標(biāo)設(shè)定為Q₂，從而使全國的事故概率降低到最低水平，也即社會性管制提升到最高水平，是任何一個人本政府所追求的理想目標(biāo)。但理想目標(biāo)并非實際目標(biāo)；或者說把防范水平提高到Q₂只是一個技術(shù)目標(biāo)而非社會目標(biāo)，因為任何防范都有成本。在防范量Q^*與Q₂之間，雖然從技術(shù)上說可行，即每一防范量的增加都可降低事故總成本，從而增加防范的總收益，但從效率上講這并不值得，因為在資源稀缺的世界里，超過Q^*的防范資源可以用于其他地方，如救助貧困地區(qū)和人口，并且其邊際收益會更大。再則，一個社會的需求是多樣化的，而不單是安全、健康和衛(wèi)生等需求，因此，一個政府的管理目標(biāo)也是多方面的，既有政治和社會方面的目標(biāo)，還有經(jīng)濟(jì)方面的目標(biāo)，但是用于滿足多樣化目標(biāo)的資源卻是有限的：如果用在社會性管制的資源過多，那么用于其他方面的資源就會減少，從而其他方面的目標(biāo)如社會治安、貧困救濟(jì)和增加就業(yè)等目標(biāo)就難以實現(xiàn)。所以，政府社會性管制目標(biāo)，從而實現(xiàn)其目標(biāo)的管制政策，就必須遵循邊際收益等于邊際成本的原則。從這一意義上說，把問責(zé)制引入政府對安全、健康和衛(wèi)生等方面的市場失靈的社會性管制領(lǐng)域，并不是一個有效率的制度安排。當(dāng)然，這一結(jié)論并不否定它在政治生活領(lǐng)域，從而在中國民主政治制度建設(shè)上的巨大作用和進(jìn)步意義。

五、政府社會性管制體制改革的相關(guān)啟示

我國在向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，由于將增長視為硬道理，所以，一直重視宏觀經(jīng)濟(jì)，忽視微觀經(jīng)濟(jì)中的市場失靈及其政府管制的研究。而在政府管制中又重經(jīng)濟(jì)性管制而輕社會性管制，致使我國社會性管制的效果日趨惡化：消費者權(quán)益難以實現(xiàn)；居民的健康、安全正受到日益下降的產(chǎn)品及服務(wù)質(zhì)量的威脅；職業(yè)安全水平呈直線下降，環(huán)境衛(wèi)生日趨惡化^[5]。所有這些已經(jīng)嚴(yán)重影響我國市場經(jīng)濟(jì)的有序運行、社會資源的有效配置和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。綜合國外的管制經(jīng)驗以及我國的實踐，我國管制的重點應(yīng)從經(jīng)濟(jì)性管制轉(zhuǎn)移到社會性管制上來。

1．加強(qiáng)社會性管制的成本收益分析

成本—收益分析源于美國白宮管理和預(yù)算辦公室設(shè)立的美國信息和管制事務(wù)辦公室所專門從事的規(guī)章審核工作。 “將成本收益分析作為行政機(jī)構(gòu)制定規(guī)章的原則、程序和方法，并以收益超過成本和社會凈福利最大化作為衡量管制績效的標(biāo)準(zhǔn)成為美國政府管制的最大突破”（Pildes，1995），盡管這種突破還應(yīng)轉(zhuǎn)向到“提高分析質(zhì)量與提高管制過程的透明度”（Posner，2001）上來。與西方發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家相比，我國社會性管制資源更稀缺，因此，更應(yīng)成立精干的成本收益分析機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)管制政策的成本收益分析，不斷提高管制資源的配置效率。這是任何一個對人民負(fù)責(zé)任的政府都應(yīng)該追求的目標(biāo)，因為政府行動的一切成本歸根結(jié)蒂都由全體人民承擔(dān)，所以，實現(xiàn)社會成本SC最小化，從而社會福利最大化應(yīng)成為政府社會性管制的主要目標(biāo)。

2．制定可嚴(yán)格執(zhí)行的效率標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)可預(yù)期的管制激勵效應(yīng)

長期以來，我國社會性管制標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)與國際脫軌；管制法規(guī)過于條理化，缺乏具體性、可操作性和系統(tǒng)性；對管制者失職、瀆職的問責(zé)也只局限于“同體而非異體問責(zé)”^[6]。這樣，管制的責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)對管制人員難以產(chǎn)生強(qiáng)大的約束力，事故成本B難以內(nèi)部化，管制激勵效應(yīng)偏弱。本文得出的最優(yōu)防范責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)Q^*，雖然也是一個理論抽象，但它作為一個原則，可以作為一種科學(xué)的方法用于政府管制標(biāo)準(zhǔn)的制定與執(zhí)行。由于行業(yè)不同，邊際預(yù)期事故成本曲線B#8226;λ′（Q）的高低不同，建立的責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)也就不同。對于高危險和高風(fēng)險的行業(yè)如煤礦、煙花爆竹、食品藥品以及核工業(yè)品等生產(chǎn)領(lǐng)域，由于這些行業(yè)的邊際預(yù)期事故成本曲線很高，政府管制部門及其生產(chǎn)單位就要有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆婪稑?biāo)準(zhǔn)及其監(jiān)督程序；而對于風(fēng)險較低的行業(yè)，由于邊際預(yù)期事故成本曲線較低，其安全防范標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)相應(yīng)降低。伴隨管制效率責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)體系的可嚴(yán)格執(zhí)行，事故責(zé)任可完全追究，外部成本內(nèi)在化的動力變大，可預(yù)期的管制激勵效應(yīng)增強(qiáng)。

3．建立一支懂專業(yè)、有技術(shù)和高效率的專業(yè)技術(shù)隊伍

由于現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)高度發(fā)達(dá)，技術(shù)和產(chǎn)品創(chuàng)新層出不窮，只有依賴社會分工，把精力專注于特定的產(chǎn)業(yè)或技術(shù)領(lǐng)域的職業(yè)化的技術(shù)官僚隊伍，才能制定和有效執(zhí)行科學(xué)規(guī)范的管制標(biāo)準(zhǔn)體系，充分發(fā)揮管制的專業(yè)化和規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。缺少專業(yè)技術(shù)隊伍的社會性管制，人們的健康、安全和衛(wèi)生權(quán)益得不到保護(hù)，管制的交易成本巨大，管制效率也就必然低下。我們的研究表明，正是由于政府的社會性管制機(jī)構(gòu)具有這一專業(yè)技術(shù)上的優(yōu)勢，才使得它能夠以其行政執(zhí)法優(yōu)勢替代傳統(tǒng)的法院執(zhí)法（如侵權(quán)法程序），來解決社會性管制事故方面的侵權(quán)糾紛，以校正其市場失靈，使管制的資源配置回歸到Q^*的最優(yōu)水平。所以，我國政府社會性管制體制改革還面臨著組織隊伍的改革和重建任務(wù)。

4．社會性管制不能取代個人和市場選擇

從產(chǎn)權(quán)的角度看，交易成本為正，任何交易都是產(chǎn)權(quán)得到重新界定的過程，因此，交易雙方經(jīng)過多次的市場選擇，產(chǎn)權(quán)就會得到 “充分界定”^[7]，這就不存在內(nèi)部性問題。例如，大學(xué)生買了一次盜版書，下次他就不會再做此選擇。推而言之，只要這種交易（選擇）能夠重復(fù)足夠多次，也即產(chǎn)權(quán)充分界定的水平，這時賣方的“商譽(yù)”——顧客不必不斷搜尋就會不斷光顧^[8]，就可以自動解決該問題。由此可知：內(nèi)部性和外部性的市場失靈雖然無處不在，但并非都需要政府管制。對于那些可重復(fù)多次交易進(jìn)行多次市場選擇的內(nèi)部性市場失靈，市場機(jī)制能很好地解決該問題，并不需要政府插手其中；但如果交易一方對交易之內(nèi)或之外的另一方造成了極大的傷害，并且這種傷害因交易成本太高而很難通過多次的市場交易或市場選擇使其產(chǎn)權(quán)得到充分界定，那么，政府對這種內(nèi)、外部性的市場失靈，如食品藥品安全、生產(chǎn)安全以及環(huán)境污染等，就應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)厲的管制。但政府對這一市場失靈的社會性管制仍以Q^*為最優(yōu)選擇，而不能人為地推進(jìn)到Q₂及其以上的水平。

5．不斷提高對社會性管制事故的認(rèn)知水平和能力

由于管制政策的形成和實施都可能引起很高的行政成本，并扭曲市場配置效率，降低產(chǎn)業(yè)競爭力，因此，市場失靈只是社會性管制的必要條件而非充分條件^[9]，換一句話說，某一領(lǐng)域出現(xiàn)了市場失靈，但政府并不一定會對其進(jìn)行管制，并且，很多健康、衛(wèi)生和安全事故的發(fā)生與個人的行為有很大關(guān)系^[10]，比如人們購買假冒偽劣產(chǎn)品而引發(fā)的災(zāi)難，在主觀上與他們對這些產(chǎn)品的認(rèn)識不足和單方面選擇低價行為有關(guān)；而很多交通事故的發(fā)生，往往與人們駕車的速度過快相關(guān)聯(lián)。在這種情況下，提高人們對社會性管制事故的認(rèn)知和判斷能力，就顯得非常重要。因為這種認(rèn)知水平的提高，不僅對廠商安全、衛(wèi)生和人們健康水平的提高產(chǎn)生正面壓力，而且對降低事故發(fā)生概率λ，從而有效縮減預(yù)期事故成本B#8226;λ（Q）起到積極的推動作用。這樣，管制的社會成本將降低，SC曲線下移，既定防范投入的管制效率不斷提高。

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（責(zé)任編輯：劉 艷）

注：“本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內(nèi)容請以PDF格式閱讀原文?！?/p>