摘要行政壟斷的本質(zhì)是政府及其所屬部門濫用行政權(quán)力限制和排除競(jìng)爭(zhēng)，是國(guó)家權(quán)力對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不當(dāng)干預(yù)，它的存在和蔓延是阻礙我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大障礙。由于行政壟斷產(chǎn)生的原因和背景極其復(fù)雜，只有采取多種方式和手段，綜合整治才能湊效。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看有效制止行政壟斷主要依靠切實(shí)可行和富有力度的法制手段。

關(guān)鍵詞經(jīng)濟(jì)壟斷 行政壟斷 競(jìng)爭(zhēng) 反壟斷法 法律規(guī)制

中圖分類號(hào):D920.4文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制也相應(yīng)的逐步建立和完善，壟斷與反壟斷問(wèn)題日益成為社會(huì)各界普遍重視和廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)。為深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)偉大事業(yè)的建設(shè)，創(chuàng)建兼顧效率與公平的經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間和良好的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，保證企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)和國(guó)家有效監(jiān)管，建立一個(gè)健康、合理、有序的市場(chǎng)體系，就必須了解行政壟斷的本質(zhì)特征，并結(jié)合我國(guó)的具體情況，而且還要借鑒其他先進(jìn)國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)，綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律等手段對(duì)行政壟斷予以規(guī)制。

1 行政壟斷的法律規(guī)制

1.1行政壟斷的含義與危害

行政壟斷是指政府及其所屬部門濫用行政權(quán)力，排斥、扭曲或限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為。與經(jīng)濟(jì)壟斷相比，行政壟斷特點(diǎn)明顯:(1)實(shí)施主體為政府及其所屬部門，而非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者;(2)形成行政壟斷的憑借力量是行政權(quán)力，而非經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì);(3)行政壟斷有抽象與具體之分，既存在強(qiáng)制買賣、限制市場(chǎng)準(zhǔn)入等通過(guò)具體行政行為而實(shí)施的壟斷，也存在制定含有排除或者限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的一般規(guī)定等通過(guò)抽象行政行為而實(shí)施的壟斷;(4)行政壟斷的強(qiáng)制性較經(jīng)濟(jì)壟斷明顯;(5)本質(zhì)上，行政壟斷是一種濫用行政權(quán)力的行政違法行為。

在危害性上，行政壟斷較經(jīng)濟(jì)壟斷更甚，因?yàn)樗举|(zhì)上是一種超經(jīng)濟(jì)壟斷，完全擺脫了市場(chǎng)規(guī)制的束縛，任何市場(chǎng)主體都不具有行政部門的種種“實(shí)效性”權(quán)力，都無(wú)法與行政壟斷相抗衡。同時(shí)，最漠視市場(chǎng)其他經(jīng)營(yíng)主體權(quán)利和消費(fèi)者利益的，也恰恰是實(shí)行行政壟斷的政府部門和得到壟斷支持的經(jīng)營(yíng)者。因?yàn)樵诩夹g(shù)和經(jīng)濟(jì)條件革新，潛在競(jìng)爭(zhēng)向現(xiàn)實(shí)競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)化變得更為容易的情況下，經(jīng)濟(jì)性的壟斷者在競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程中多少還是受到競(jìng)爭(zhēng)壓力的，而行政壟斷者卻往往是零壓力，所以它對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和相關(guān)主體利益的危害也最大。

1.2行政壟斷的成因

行政壟斷是處于市場(chǎng)化改革初期的我國(guó)的一個(gè)突出現(xiàn)象，其成因多而復(fù)雜。體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中形成的政府及其所屬部門深入經(jīng)濟(jì)生活過(guò)甚、對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)過(guò)多的“弊病”，是行政壟斷產(chǎn)生的根本原因。我國(guó)原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制扭曲了政府與企業(yè)之間的應(yīng)有關(guān)系，而體制改革過(guò)程中政企分離的進(jìn)度又不平衡，致使某些領(lǐng)域企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)換、政府職能的轉(zhuǎn)變比較緩慢，非必要的行政權(quán)力一時(shí)無(wú)法完全從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中撤除。

利益驅(qū)動(dòng)也是形成行政壟斷的重要原因。地方政府既然是地方利益的代表者，并享有利益行為的實(shí)施權(quán)，就必然會(huì)作出有利于自己和其轄區(qū)利益的政策選擇。

1.3行政壟斷的表現(xiàn)

目前危害較大、亟待規(guī)制的行政壟斷主要有:(1)地區(qū)封鎖，即地方政府及其所屬部門濫用行政權(quán)力，限制外地商品流入本地市場(chǎng)或限制本地商品流向外地市場(chǎng);(2)部門壟斷，即政府及其所屬部門借助經(jīng)營(yíng)者和自己存在或曾經(jīng)存在的隸屬關(guān)系，濫用行政權(quán)力，限制本部門經(jīng)營(yíng)者與他部門經(jīng)營(yíng)者的交易;(3)政府設(shè)立行政性公司，即政府及其所屬部門濫用其權(quán)力，設(shè)立在一定行業(yè)具有統(tǒng)制、管理功能的公司，實(shí)質(zhì)為權(quán)力與利益的變相結(jié)合;(4)政府限定交易，即政府及其所屬部門濫用行政權(quán)力，限定他人購(gòu)買其指定的經(jīng)營(yíng)者的商品或服務(wù)，限制其他競(jìng)爭(zhēng)方正當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)利益;(5)限制市場(chǎng)準(zhǔn)入，即政府及其所屬部門違反法律、行政法規(guī)，濫用行政權(quán)力，限制經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)準(zhǔn)入，排除、限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng);(6)強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)者限制競(jìng)爭(zhēng)，地方政府及其所屬部門濫用行政權(quán)力，強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)者從事排除或者限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為。

2 行政壟斷的特征

行政壟斷是一種在行為主體、行為方式、行為形式等方面都不同于濫用經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)地位、合謀限制競(jìng)爭(zhēng)等經(jīng)濟(jì)性壟斷行為的限制競(jìng)爭(zhēng)行為。盡管行政壟斷的具體表現(xiàn)形式多樣，但是所有領(lǐng)域的行政壟斷都具有以下特征。

2.1行政壟斷的主體特定

從政治、經(jīng)濟(jì)、法律角度看，行政壟斷的實(shí)施主體一般都是具有行政管理職能的、非營(yíng)利性的公法人，與濫用經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)地位、合謀限制競(jìng)爭(zhēng)等經(jīng)濟(jì)壟斷形態(tài)的主體(從事商品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或提供勞務(wù)的私利經(jīng)濟(jì)組織)是非同質(zhì)主體。如派出所屬于公安局的派出機(jī)構(gòu)。如果派出所在辦理居民身份證過(guò)程中限定公民到指定的照相館照相，便屬于派出所濫用行政權(quán)力強(qiáng)迫公民在指定的照相館接受服務(wù)，不但使公民的自由選擇權(quán)喪失，而且公平競(jìng)爭(zhēng)受到了限制，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行遭到了擾亂，不符合我國(guó)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第7條的有關(guān)規(guī)定。

2.2行政壟斷的本質(zhì)

行政壟斷是指政府及其所屬部門濫用行政權(quán)力排斥、扭曲和限制公平競(jìng)爭(zhēng)。它的本質(zhì)為行政主體行政權(quán)力的濫用。這里所說(shuō)的“濫用”，就是指政府及其所屬部門對(duì)行政自由裁量權(quán)不合理、不恰當(dāng)行使而導(dǎo)致的明顯的違法行為。所以，行政壟斷與正常合理的國(guó)家壟斷、自然壟斷或國(guó)家特許壟斷之間最本質(zhì)的界限和嚴(yán)格的區(qū)別在于它本身是一種違法行為。但是，與源于濫用經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的經(jīng)濟(jì)壟斷相區(qū)別的是，行政權(quán)力作為其行政違法行為所濫用的優(yōu)勢(shì)是行政權(quán)力。從一定意義上來(lái)說(shuō)，行政壟斷可以被稱之為超經(jīng)濟(jì)的壟斷，它的最本質(zhì)特征是排斥、扭曲或限制經(jīng)濟(jì)正常競(jìng)爭(zhēng)。

2.3行政壟斷行為的高度抽象性

行政壟斷行為主要表現(xiàn)為“抽象行政行為”，它具有高度抽象性。行政壟斷的實(shí)質(zhì)是憑借行政權(quán)力限制、排斥或者扭曲市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)，它往往以政府決議、政策或命令的形式表現(xiàn)出來(lái)，是政府及其所屬部門實(shí)施的一項(xiàng)具體行為，更重要的是，它的內(nèi)容多數(shù)是針對(duì)不特定的市場(chǎng)行為或市場(chǎng)主體的抽象規(guī)范，它的抽象性表現(xiàn)相當(dāng)突出。正因?yàn)槿绱?，行政壟斷才是比?jīng)濟(jì)壟斷危害更嚴(yán)重、更持久的一種制度性的壟斷。我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立以及公開、公平、公正、合理、有序的競(jìng)爭(zhēng)秩序的形成也受到其直接影響。

3 我國(guó)反對(duì)行政壟斷的現(xiàn)行法律規(guī)制及其分析

我國(guó)反對(duì)行政壟斷的現(xiàn)行法律的出臺(tái)，進(jìn)一步完善了我國(guó)行政壟斷有關(guān)方面的責(zé)任制度，加大了對(duì)有關(guān)行政壟斷主體的處罰力度，同時(shí)建立和健全了反行政壟斷有關(guān)司法救濟(jì)制度。各國(guó)規(guī)定了對(duì)于違反反壟斷法的行為主體的制裁的各種不同的方式，實(shí)行了對(duì)刑事責(zé)任、行政責(zé)任、民事責(zé)任的綜合運(yùn)用，同時(shí)為履行世貿(mào)組織規(guī)則中有關(guān)司法審查的要求，積極應(yīng)對(duì)加入世貿(mào)組織的制度需求，放寬市場(chǎng)主體對(duì)行政壟斷案件的起訴條件的限制，擴(kuò)大司法機(jī)關(guān)對(duì)行政壟斷案件的管轄范圍和有效制約，增強(qiáng)司法機(jī)構(gòu)對(duì)行政壟斷的管轄力度和效果，實(shí)行司法權(quán)力對(duì)行政壟斷的最終審查和約束起到了很好的推動(dòng)作用。

同時(shí)，針對(duì)“政府及其所屬部門”所實(shí)行的行政壟斷行為的產(chǎn)生可能性，事件一旦發(fā)生，受損害的企業(yè)和受害人有權(quán)提出行政復(fù)議，如果受損害的企業(yè)和受害人對(duì)行政復(fù)議的決定不服，可以依法向人民法院提起訴訟。

4 建立健全規(guī)制行政壟斷的法律監(jiān)督體系

鑒于行政壟斷的復(fù)雜性，根治難度極大，至少在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，必須采取政治、法律、經(jīng)濟(jì)手段，進(jìn)行綜合整治，才能奏效。由于《反壟斷法》頒布和實(shí)施，我國(guó)規(guī)制行政壟斷的法律、法規(guī)漸趨完善，這為我國(guó)規(guī)制行政壟斷行為提供了新的、強(qiáng)有力的法律支撐。而且從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，制止行政壟斷主要還是依靠法律手段。并且法律對(duì)制止行政壟斷的規(guī)定必須行之有效和強(qiáng)勁有力，否則，即使法律條文再多，也是一紙空文，沒有實(shí)效。鑒于此，我們應(yīng)當(dāng)采取以下措施，從根本上保證法律的實(shí)施。

(1)推進(jìn)體制創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變政府職能。繼續(xù)推進(jìn)行政管理體制和政府機(jī)構(gòu)改革，建立廉潔高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體制，推進(jìn)政府決策的民主化、科學(xué)化，按照發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，集中精力搞好宏觀調(diào)控和創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境，不直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

(2)推進(jìn)政企分工，為反壟斷掃除障礙。積極推進(jìn)政企分工，廢除壟斷行業(yè)市場(chǎng)的特權(quán)，建立健全形成全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的規(guī)章制度，取消行政壟斷行業(yè)所享有的特殊權(quán)力和特殊政策，打破種種市場(chǎng)準(zhǔn)入障礙，給予私營(yíng)企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以同等待遇，取消市場(chǎng)上的身份管制。特別是要在產(chǎn)權(quán)、人事權(quán)等方面割斷壟斷企業(yè)與政府之間的政治、經(jīng)濟(jì)“臍帶”，取消政府對(duì)所屬企業(yè)的各種虧損補(bǔ)貼，政府與這些企業(yè)明確新的需求方與供需方合同關(guān)系，迫使企業(yè)重組，鼓勵(lì)優(yōu)勢(shì)企業(yè)兼并劣勢(shì)企業(yè)。

(3)完善行政壟斷的責(zé)任制度，加大對(duì)行政壟斷主體的處罰力度，同時(shí)建立反行政壟斷的司法救濟(jì)制度。對(duì)于違反反壟斷法的行為主體的制裁，各國(guó)規(guī)定了各種不同的方式，借實(shí)行刑事責(zé)任、民事責(zé)任、行政責(zé)任的承擔(dān)綜合運(yùn)用。同時(shí)適應(yīng)加入WTO的需要，履行WTO規(guī)則中有關(guān)司法審查的要求，擴(kuò)大司法機(jī)關(guān)對(duì)行政壟斷案件的管轄范圍、放寬市場(chǎng)主體對(duì)行政壟斷案件的起訴條件，實(shí)行司法權(quán)力對(duì)行政壟斷的最終審查和約束。針對(duì)“政府及其所屬部門”所實(shí)行的行政壟斷行為，規(guī)定受害的企業(yè)和受害者有權(quán)提出行政復(fù)議，如對(duì)行政復(fù)議的決定不服，可以依法向人民法院提起訴訟。另外，適時(shí)修改《行政訴訟法》賦予行政壟斷行為的受害人有針對(duì)抽象行政壟斷行為提起行政訴訟的權(quán)力。

(4)建立健全規(guī)制行政壟斷的法律監(jiān)督體系。鑒于行政壟斷的復(fù)雜性，不僅要從立法、行政、執(zhí)法、司法方面保證規(guī)制行政壟斷行為的有效實(shí)施，還應(yīng)該建立健全輔助法律實(shí)施的法制監(jiān)督體系。這主要應(yīng)從兩個(gè)方面予以實(shí)施:第一，搞好經(jīng)濟(jì)法制教育，增強(qiáng)群眾自覺同行政壟斷行為作斗爭(zhēng)的法制觀念，建立健全有獎(jiǎng)激勵(lì)制度，對(duì)舉報(bào)政府及其所屬機(jī)構(gòu)濫用行政權(quán)力，排斥、限制、扭曲市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的群眾給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)，并為其保密，拓寬制止行政壟斷的渠道;第二，要進(jìn)一步有效地規(guī)范市場(chǎng)秩序，制止行政壟斷行為，就必須加強(qiáng)反壟斷法的實(shí)施，加強(qiáng)對(duì)行政壟斷案件審判程序和裁決執(zhí)行的監(jiān)督，做到有法可依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。

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