[摘要] 解決民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的核心問(wèn)題，關(guān)鍵在于自治機(jī)關(guān)有效地行使自治權(quán)。但是，由于《民族區(qū)域自治法》界定自治權(quán)的法律規(guī)則缺乏明確性，而《商業(yè)銀行法》等法律沒有規(guī)定的自治權(quán)，《礦產(chǎn)資源法》等法律將自治權(quán)等同于一般性地方權(quán)力，使得自治權(quán)規(guī)則的實(shí)施失去了制度基礎(chǔ)，而立法解釋以及爭(zhēng)議裁決的缺位，進(jìn)一步加劇了自治權(quán)規(guī)則實(shí)施的困難。為此，應(yīng)通過(guò)法律改革，增強(qiáng)自治權(quán)規(guī)則的明確性與穩(wěn)定性，擴(kuò)大自治權(quán)規(guī)則界定的權(quán)力稟賦，完善自治權(quán)規(guī)則的法律解釋體制，健全自治權(quán)規(guī)則的爭(zhēng)議裁決機(jī)制，以消解自治權(quán)規(guī)則不具可實(shí)施性品質(zhì)的根源。

[關(guān)鍵詞] 民族區(qū)域自治法；自治權(quán)規(guī)則；權(quán)力邊界；權(quán)力稟賦

[中圖分類號(hào)]DF28 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1000-4769(2009)05-0067-05

民族自治地方的自治機(jī)關(guān)能否有效地行使自治權(quán)，是推動(dòng)其經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展，保障少數(shù)民族平等權(quán)利實(shí)現(xiàn)的核心問(wèn)題。然而，在當(dāng)下的實(shí)踐中，由于諸多因素的影響，這一權(quán)力并沒有得到有效行使。因此，深入剖析制約自治權(quán)行使的內(nèi)在因素，系統(tǒng)研究完善相關(guān)法律制度及其實(shí)施機(jī)制的改革方案，具有重大的實(shí)踐意義。

一、民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心問(wèn)題與理論研究的范式轉(zhuǎn)換分析

如何推動(dòng)民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，一直是我國(guó)理論研究和建設(shè)實(shí)踐的重大問(wèn)題。大量的研究成果表明，與非民族自治地方相比，民族自治地方既有市場(chǎng)發(fā)展?jié)摿Υ蟆⒆匀毁Y源豐富和勞動(dòng)力成本較低等比較優(yōu)勢(shì)，也面臨著自然環(huán)境惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施落后、環(huán)境污染嚴(yán)重、人口綜合素質(zhì)較低、經(jīng)濟(jì)與財(cái)政能力不足、貧困問(wèn)題突出等相對(duì)劣勢(shì)。在這種背景下，如何充分利用民族自治地方的比較優(yōu)勢(shì)，克服甚至消解相對(duì)劣勢(shì)，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題。

改革開放尤其是西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，中央政府從加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、強(qiáng)化環(huán)境污染治理、提高人口綜合素質(zhì)、轉(zhuǎn)換經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)政府財(cái)政能力、提升民眾生活水平等方面，實(shí)施了大量的促進(jìn)民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的政策。然而，這些政策的實(shí)施雖為推動(dòng)民族自治地方新一輪改革開放奠定了良好基礎(chǔ)，但與其預(yù)設(shè)目標(biāo)仍有明顯差距，民族自治地方的比較優(yōu)勢(shì)沒有真正轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)和財(cái)政優(yōu)勢(shì)，其GDP與財(cái)政收入總量、人均收入水平及其增速與非民族自治地方的差距仍在不斷擴(kuò)大。因此，反思既有理論和政策，探討推動(dòng)民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素，是當(dāng)下必須解決的重大問(wèn)題。

從既有的理論和政策文本來(lái)看，內(nèi)容主要集中在中央政府優(yōu)惠政策供給和發(fā)達(dá)地區(qū)幫助責(zé)任承擔(dān)等外部因素之上，較少涉及民族自治地方內(nèi)在發(fā)展動(dòng)力的塑造問(wèn)題。然而，對(duì)落后地區(qū)的發(fā)展來(lái)講，外部支持固然重要，但如何運(yùn)用外部支持，進(jìn)而將分散的、局部的、微觀的有利因素整合為一個(gè)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的有機(jī)整體，塑造長(zhǎng)期發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力則更為關(guān)鍵。進(jìn)而言之，在外在因素與內(nèi)在因素的關(guān)系上，外部支持在短期內(nèi)可能對(duì)改善民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展?fàn)顩r產(chǎn)生明顯效果，但要獲得長(zhǎng)期的發(fā)展，必須通過(guò)內(nèi)在因素的作用將外部支持內(nèi)部化才可能實(shí)現(xiàn)。因此，如何塑造民族自治地方的內(nèi)在發(fā)展動(dòng)力，才是解決其經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的核心問(wèn)題。

區(qū)域內(nèi)在發(fā)展動(dòng)力的塑造，主要源于市場(chǎng)和政府的作用。而在資源狀況、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)環(huán)境等因素既定的情況下，要提升區(qū)域創(chuàng)新與發(fā)展能力，關(guān)鍵在于政府有效地行使權(quán)力，履行職責(zé)，合理配置資源，為市場(chǎng)主體營(yíng)造良好的發(fā)展空間。在我國(guó)現(xiàn)行憲政體制下，依據(jù)憲法和民族區(qū)域自治法(以下簡(jiǎn)稱“自治法”)的規(guī)定，從權(quán)力關(guān)涉的領(lǐng)域看，民族自治地方的自治機(jī)關(guān)享有涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)四個(gè)層面的自治權(quán)；從權(quán)力行使的方式看，既有立法自治權(quán)，也有行政管理自治權(quán)。這些權(quán)力的賦予，為自治機(jī)關(guān)有效整合各種資源，提升區(qū)域創(chuàng)新與發(fā)展能力，提供了憲政基礎(chǔ)和法制保障。但實(shí)踐中自治機(jī)關(guān)行使自治權(quán)的狀況并不理想。怎樣才能保證自治權(quán)的有效性，仍是有待深入研究的理論問(wèn)題，這也是中國(guó)共產(chǎn)黨的十七大報(bào)告將“保證民族自治地方依法行使自治權(quán)”作為新時(shí)期政治領(lǐng)域改革重點(diǎn)的根本原因。

近年來(lái)，法學(xué)界對(duì)此也非常重視，并致力探尋其背后根源，但收效甚微。既有的成果大致有兩種進(jìn)路：一是從憲政體制角度，致力于中央與民族自治地方權(quán)力關(guān)系之性質(zhì)辨析，集權(quán)與分權(quán)之爭(zhēng)是其理論研究的重點(diǎn)；二是從法律實(shí)施角度，致力于自治機(jī)關(guān)和上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)責(zé)任制度研究，如何通過(guò)外部制裁機(jī)制約束這些主體，以保障自治權(quán)的行使是其理論研究的重點(diǎn)。這些研究雖然對(duì)完善自治權(quán)行使的外部保障機(jī)制具有重要意義，但因其對(duì)實(shí)在法體系中不利于自治權(quán)行使的內(nèi)在因素，尤其是對(duì)自治法中界定自治權(quán)的法律規(guī)則與相關(guān)法律的關(guān)聯(lián)問(wèn)題缺乏必要關(guān)注，沒有真正揭示自治權(quán)難以充分有效行使的制度根源，很難在根本上解決自治權(quán)實(shí)踐的理論支持問(wèn)題。

從憲政法理學(xué)的角度講，合理認(rèn)知中央與民族自治地方權(quán)力關(guān)系之性質(zhì)，是研究如何保障自治機(jī)關(guān)有效行使自治權(quán)的根基。因此，解讀中央與民族自治地方權(quán)力關(guān)系的性質(zhì)仍是理論上必須解決的基本問(wèn)題。在國(guó)家治理中，不論是單一制國(guó)家，還是聯(lián)邦制國(guó)家，都需要通過(guò)一定途徑和方式，對(duì)中央與地方的權(quán)力進(jìn)行適當(dāng)劃分。在中央與地方的權(quán)力關(guān)系上，并沒有純粹的集權(quán)與分權(quán)模式。不論哪一種國(guó)家結(jié)構(gòu)，集權(quán)與分權(quán)現(xiàn)象都是客觀存在的，其區(qū)別只在于中央集權(quán)多一點(diǎn)，還是地方分權(quán)多一點(diǎn)的問(wèn)題。而且，二者之間的界限也不是一成不變的，需要根據(jù)本國(guó)社會(huì)發(fā)展的客觀實(shí)際以及國(guó)際環(huán)境的變化作出適當(dāng)調(diào)整。在治理實(shí)踐中，對(duì)中央與地方之間的分權(quán)確認(rèn)及其調(diào)整，可以通過(guò)立法或行政等途徑和方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，從而也就構(gòu)成了不同的分權(quán)模式。

因此，對(duì)我國(guó)中央與民族自治地方權(quán)力關(guān)系的分析，關(guān)鍵不在于純粹的集權(quán)或者分權(quán)，而在于中央與地方分權(quán)模式的性質(zhì)，其核心問(wèn)題是對(duì)于哪些事項(xiàng)屬于中央權(quán)力范圍，哪些事項(xiàng)屬于地方權(quán)力范圍的劃分是否穩(wěn)定和明確，這種權(quán)力劃分又是通過(guò)什么途徑和方式來(lái)完成的?！叭绻谥醒肱c地方之間有一個(gè)法律化的權(quán)力邊界，就說(shuō)明在中央與民族自治地方的關(guān)系上，采取的是立法化的分權(quán)體制。如果在中央與地方之間雖然有一個(gè)權(quán)力邊界，但這個(gè)權(quán)力邊界是通過(guò)行政措施來(lái)確定的，在法律上沒有規(guī)定中央與地方的權(quán)力界限和范圍，就說(shuō)明在中央與民族自治地方的關(guān)系上，采取的是行政化的分權(quán)體制。”…依據(jù)我國(guó)憲政的基本原則，民族自治地方的自治權(quán)應(yīng)由憲法、自治法和其他法律明確規(guī)定，相關(guān)法律也通過(guò)列舉式的立法技術(shù)對(duì)自治權(quán)的界限和范圍作了相應(yīng)規(guī)定，彰顯了通過(guò)立法的方式在中央與民族自治地方之間進(jìn)行分權(quán)的治理理念。

一般而言，在立法化的分權(quán)模式下，只要地方自治主體具有較強(qiáng)的自治意識(shí)，就能有效地實(shí)施自治。但在我國(guó)的民族自治地方，自治權(quán)得不到有效行使的根本原因是什么，這是理論上亟須解決的問(wèn)題。從法理上講，在法治實(shí)踐中。權(quán)力能否有效運(yùn)行，雖然要受到主體的權(quán)力意識(shí)、客觀的權(quán)力環(huán)境等因素的影響，但在根本意義上則取決于現(xiàn)行制度能否提供一個(gè)明確、穩(wěn)定的邊界。質(zhì)言之，界定權(quán)力的法律規(guī)則是否具有可實(shí)施性品質(zhì)，是決定權(quán)力主體能否有效行使權(quán)力的根本因素。如果這些規(guī)則在實(shí)踐中沒有可操作性，不論權(quán)力主體如何積極地采取措施，主動(dòng)地行使權(quán)力。都難以取得真正的效果。同時(shí)，權(quán)力能否有效運(yùn)行，還取決于權(quán)力稟賦亦即權(quán)力能力的大小。民族自治地方的自治機(jī)關(guān)所享有的自治權(quán)的稟賦應(yīng)大于同級(jí)一般國(guó)家機(jī)關(guān)所亨有的權(quán)力，這是我國(guó)憲法的基本精神。如果在權(quán)力宗賦上，自治權(quán)與同級(jí)一般地方權(quán)力等同，甚至小于同級(jí)一般地方權(quán)力，就難以實(shí)現(xiàn)制度的預(yù)設(shè)目標(biāo)。由于一個(gè)完整的規(guī)則既可能由一部法律中的一個(gè)條文或者幾個(gè)條文構(gòu)成，也可能由幾部法律中的不同條文構(gòu)成，因此，從法律實(shí)證主義的角度，深入研究自治法界定自治權(quán)的法律規(guī)則與相關(guān)法律的關(guān)聯(lián)問(wèn)題，進(jìn)而分析作為法律制度體系基本構(gòu)成元素的法律規(guī)則的可實(shí)施性及其所界定的自治權(quán)的稟賦大小，既是探討自治權(quán)有效行使之根源的關(guān)鍵問(wèn)題，也是塑造民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展內(nèi)在動(dòng)力的核心問(wèn)題。

二、影響自治權(quán)規(guī)則可實(shí)施性的內(nèi)在制約因素分析

自治權(quán)規(guī)則是否具有可實(shí)施性品質(zhì)取決于規(guī)則所界定的權(quán)力范圍與界限的清晰程度，以及權(quán)力稟賦的大小兩個(gè)方面。因此，厘清影響權(quán)力邊界的明確性和穩(wěn)定性，以及權(quán)力稟賦大小的相關(guān)因素，是分析影響自治權(quán)規(guī)則可實(shí)施性的內(nèi)在制約因素的關(guān)鍵。應(yīng)考慮四個(gè)方面的影響因素：

第一，自治權(quán)規(guī)則的構(gòu)成要素是否齊備，其含義是否明確、穩(wěn)定。

法律規(guī)則是否具有明確性和穩(wěn)定性品質(zhì)，是社會(huì)關(guān)系主體能否據(jù)此作出合理的行為預(yù)期，進(jìn)而通過(guò)積極行為，追求和實(shí)現(xiàn)其正當(dāng)利益的決定性因素。這就要求法律規(guī)則必須具備邏輯結(jié)構(gòu)完整、意思表達(dá)清晰、核心內(nèi)容穩(wěn)定、形式載體公開等內(nèi)在屬性，而自治權(quán)規(guī)則在這些方面均存在不同程度的問(wèn)題。

在分析法學(xué)的立場(chǎng)上，一個(gè)完整的法律規(guī)則應(yīng)當(dāng)包括假定、行為模式和法律后果三個(gè)要素，因該規(guī)則在其內(nèi)在屬性和品質(zhì)上是否符合法理要求，也主要取決于對(duì)這些要素的具體規(guī)定。就自治法界定自治權(quán)的法律規(guī)則而言，在邏輯結(jié)構(gòu)的完整性方面，很多規(guī)則都缺少“法律后果”要素，而且在其他規(guī)范性法律文件中也沒有相應(yīng)的明確規(guī)定。雖然，在整體性法律的意義上，可以通過(guò)刑法和行政法等部門法的規(guī)定，來(lái)彌補(bǔ)自治權(quán)規(guī)則的缺失，但因其缺乏明確而系統(tǒng)的規(guī)定，必然增加法律實(shí)施的困難，導(dǎo)致實(shí)踐中對(duì)濫用或者怠于行使自治權(quán)的行為缺乏有效約束。

其次，界定自治權(quán)的法律規(guī)則對(duì)“假定”要素的規(guī)定也不夠清晰?！凹俣ā笔顷P(guān)于一個(gè)法律規(guī)則適用條件的規(guī)定。對(duì)一項(xiàng)具體權(quán)力而言，要給定一個(gè)清晰的運(yùn)行邊界，在確定權(quán)力可以作用的領(lǐng)域后，明確界定可以行使此權(quán)力的條件是分權(quán)制度建設(shè)的關(guān)鍵。嚴(yán)格地講，自治權(quán)規(guī)則的適用條件是否清晰，是決定其是否具有可操作性的根本因素。在民族法體系中，對(duì)自治權(quán)具體范圍和界限的界定主要體現(xiàn)在自治法之中。該法設(shè)定的自治權(quán)規(guī)則對(duì)“假定”的規(guī)定有一個(gè)共同特點(diǎn)，即大量使用“根據(jù)法律規(guī)定”、“根據(jù)國(guó)家的統(tǒng)一規(guī)劃”等語(yǔ)詞，使得實(shí)踐中對(duì)自治權(quán)規(guī)則運(yùn)行前提和條件的把握，需要進(jìn)一步考察其他法律和國(guó)家規(guī)劃的規(guī)定。但自治法所使用的“根據(jù)法律規(guī)定”等模糊性語(yǔ)詞，并沒有明確指出應(yīng)“根據(jù)什么法律的規(guī)定，根據(jù)誰(shuí)制定的統(tǒng)一規(guī)劃”來(lái)確定規(guī)則適用的條件，不符合法律規(guī)則的明確性要求。雖然可依據(jù)經(jīng)驗(yàn)確定在哪些法律中去尋求相關(guān)規(guī)定，但一些規(guī)范性法律文件并沒有對(duì)自治權(quán)作出詳細(xì)規(guī)定，最終導(dǎo)致因缺乏明確的法律根據(jù)，無(wú)法確定自治機(jī)關(guān)行使自治權(quán)的條件。例如，自治法第35條規(guī)定，自治機(jī)關(guān)可以依照法律規(guī)定設(shè)立地方商業(yè)銀行和城鄉(xiāng)信用合作組織。但商業(yè)銀行法在第11條只作出了“設(shè)立商業(yè)銀行，應(yīng)經(jīng)國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)審查批準(zhǔn)”的一般性規(guī)定，并沒有對(duì)自治機(jī)關(guān)所享有的金融管理自治權(quán)作出特別規(guī)定，使得這一權(quán)力失去了相應(yīng)的法律保障。此外，國(guó)務(wù)院在財(cái)政、稅收等宏觀調(diào)控領(lǐng)域享有全國(guó)人大及其常委會(huì)特別授予的立法權(quán)，而在這些立法中也沒有對(duì)自治權(quán)的界限與范圍作出專門規(guī)定。

由于自治法等法律沒有為自治權(quán)提供一個(gè)清晰的邊界，實(shí)踐中主要通過(guò)國(guó)務(wù)院及其各部委制定的各類政策性文件來(lái)解決自治權(quán)的界限與范圍的具體化問(wèn)題。而這些政策文件在穩(wěn)定性和公開性方面存在明顯的不足。更為嚴(yán)重的是，這種政策性分權(quán)模式為上級(jí)行政機(jī)關(guān)分割或漠視自治權(quán)留下了法律空間。這是自治機(jī)關(guān)難以有效行使自治權(quán)的深層根源。

第二，自治權(quán)規(guī)則界定的權(quán)力稟賦是否優(yōu)于同級(jí)一般性地方權(quán)力。

在現(xiàn)行體制下，不論是民族自治地方的自治機(jī)關(guān)，還是一般性的地方國(guó)家機(jī)關(guān)，在經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)等領(lǐng)域都享有一定的自主權(quán)。但是，依據(jù)憲法規(guī)定，自治權(quán)的稟賦應(yīng)當(dāng)大于同級(jí)一般性地方權(quán)力，否則就難以實(shí)現(xiàn)民族區(qū)域自治所預(yù)設(shè)的目標(biāo)。因此，一些專門法律在落實(shí)自治法所規(guī)定的自治權(quán)時(shí)，是否作出優(yōu)于同級(jí)一般地方權(quán)力的特殊規(guī)定，是決定自治權(quán)規(guī)則是否具有可實(shí)施性的又一重要因素。

在此，我們以自治機(jī)關(guān)享有的“優(yōu)先開發(fā)自然資源權(quán)”為例來(lái)說(shuō)明這一問(wèn)題。在自治法中，界定“優(yōu)先開發(fā)自然資源權(quán)”的法律規(guī)則是“自治機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定和國(guó)家的統(tǒng)一規(guī)劃，有權(quán)優(yōu)先合理開發(fā)利用可以由本地方開發(fā)的自然資源?！痹撘?guī)則“假定”部分的內(nèi)容是“可以由本地方開發(fā)”，但對(duì)“符合什么條件才能由本地方開發(fā)”，“在哪里發(fā)現(xiàn)這些條件”等相關(guān)問(wèn)題并沒有明示。從法理上講，這一規(guī)則對(duì)“假定”的規(guī)定使用的是“準(zhǔn)用性規(guī)范”，應(yīng)“根據(jù)法律規(guī)定和國(guó)家的統(tǒng)一規(guī)劃”來(lái)確定規(guī)則的適用條件，進(jìn)而確定可以優(yōu)先開發(fā)的自然資源的具體范圍。以礦產(chǎn)資源開發(fā)為例，對(duì)符合什么樣的條件和要求的資源可以由民族自治地方優(yōu)先開發(fā)，應(yīng)根據(jù)礦產(chǎn)資源法來(lái)確定，但該法只是在一般意義上劃分了中央與地方管理與開發(fā)礦產(chǎn)資源的權(quán)力界限和范圍，沒有對(duì)優(yōu)先開發(fā)權(quán)作出專門規(guī)定，在控制與利用自然資源的權(quán)力方面，自治機(jī)關(guān)只享有與同級(jí)其他地方機(jī)關(guān)相同的權(quán)力。在其他領(lǐng)域的規(guī)范性法律文件中也存在同類問(wèn)題。

第三，自治權(quán)規(guī)則的法律解釋機(jī)制是否存在，其運(yùn)行是否有效。

法律規(guī)則是針對(duì)同類事項(xiàng)的行為準(zhǔn)則，具有一般性、概括性，不同于針對(duì)具體事項(xiàng)的個(gè)別調(diào)整規(guī)則。為此，在立法中適當(dāng)使用一些模糊性用語(yǔ)是必須的。這就要求在將規(guī)則適用于具體事項(xiàng)時(shí)，需要對(duì)一些可能產(chǎn)生歧義的語(yǔ)詞進(jìn)行解釋，才能整合分歧性認(rèn)識(shí)，從而明確規(guī)則的具體含義。這是協(xié)調(diào)規(guī)則的穩(wěn)定性與靈活性之關(guān)系，維護(hù)其有效性的根本要求。同時(shí)，由于立法者認(rèn)知能力的限制，在制定規(guī)則時(shí)可能存在難免的疏漏，也必須通過(guò)解釋來(lái)保證規(guī)則的明確性。因此，在自治權(quán)的行使中，是否有一個(gè)運(yùn)行良好的解釋機(jī)制，也是確定自治權(quán)界限與范圍的重要保障。

在我國(guó)的憲政體制下，由于對(duì)自治權(quán)規(guī)則的解釋必然涉及中央與地方分權(quán)的具體界限，應(yīng)由全國(guó)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)解釋。但是，迄今為止，全國(guó)人大常委會(huì)并沒有開展過(guò)相關(guān)的解釋工作。在實(shí)踐中，主要由全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)進(jìn)行解釋，但沒有涉及自治權(quán)的界限和范圍問(wèn)題。因此，通過(guò)既有的法律解釋文本也無(wú)法消除一些制約自治權(quán)規(guī)則有效運(yùn)行的制度因素。

此外，一些專門性法律將應(yīng)由全國(guó)人大常委會(huì)行使立法解釋權(quán)來(lái)協(xié)調(diào)的中央與民族自治地方之間的權(quán)力界限問(wèn)題，授權(quán)給國(guó)務(wù)院來(lái)解決，對(duì)自治權(quán)規(guī)則的實(shí)施也存在一定的消極影響。例如，礦產(chǎn)資源法第16條規(guī)定，省級(jí)政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門負(fù)責(zé)審批和頒發(fā)中型儲(chǔ)量規(guī)模的礦產(chǎn)資源采礦許可證，但儲(chǔ)量規(guī)模的劃分標(biāo)準(zhǔn)則由國(guó)務(wù)院礦產(chǎn)儲(chǔ)量審批機(jī)構(gòu)規(guī)定。在土地管理法等規(guī)范性法律文件中也存在類似規(guī)定。

第四，自治權(quán)規(guī)則的爭(zhēng)議裁決機(jī)制是否存在，其運(yùn)行是否有效。

在法治實(shí)踐中，由于執(zhí)法者素質(zhì)的制約，在法律適用中，主體之間必然存在利益之爭(zhēng)，從而也就不可避免地會(huì)產(chǎn)生不同權(quán)力之間的沖突。因此，在自治權(quán)規(guī)則制定得良好的情形下，也可能在上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)與自治機(jī)關(guān)之間形成權(quán)力沖突，從而限制自治權(quán)的行使。此外，由于“法律規(guī)則”存在適度的模糊性以及“立法解釋”滯后的可能性兩個(gè)方面的影響，實(shí)踐中上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)與民族自治地方之間也可能產(chǎn)生權(quán)力糾紛。此時(shí)，是否有一個(gè)行之有效的爭(zhēng)議解決機(jī)制，就成為了解決問(wèn)題的關(guān)鍵。在我國(guó)現(xiàn)行憲政體制下，應(yīng)由全國(guó)人大常委會(huì)來(lái)解決此類問(wèn)題，但卻沒有真正運(yùn)行起來(lái)。實(shí)踐中自治區(qū)在將自治條例或單行條例草案報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)相關(guān)部門審查時(shí)，在非法定的必經(jīng)程序中，因條例草案與國(guó)務(wù)院及其各部委的政策性文件相抵觸，被國(guó)務(wù)院及其各部委否決而不能通過(guò)，就屬于此類問(wèn)題的典型例子。嚴(yán)格地講，此時(shí)應(yīng)由全國(guó)人大常委會(huì)就自治法規(guī)草案是否符合憲法和自治法的基本原則和精神進(jìn)行審查，而不能簡(jiǎn)單地依據(jù)其與國(guó)務(wù)院及其各部委的政策性文件相抵觸予以否定，否則，自治權(quán)規(guī)則就難以得到有效實(shí)施。

三、消解自治權(quán)規(guī)則不具可實(shí)施性品質(zhì)的對(duì)策分析

通過(guò)以上分析可知，我國(guó)尚未建構(gòu)起一個(gè)權(quán)力邊界和權(quán)力稟賦清晰、明確、穩(wěn)定，而且優(yōu)于一般性地方權(quán)力的自治權(quán)規(guī)則體系，也沒有一個(gè)有效的立法解釋以及爭(zhēng)議裁決機(jī)制來(lái)解決自治權(quán)行使中存在的問(wèn)題。為此，應(yīng)積極推進(jìn)民族法制改革，增強(qiáng)自治權(quán)規(guī)則的可實(shí)施性品質(zhì)。

第一，增強(qiáng)自治權(quán)規(guī)則的明確性與穩(wěn)定性。為解決因自治法規(guī)定的一些自治權(quán)在相關(guān)法律中沒有作出相應(yīng)規(guī)定而導(dǎo)致自治權(quán)規(guī)則無(wú)法實(shí)施的問(wèn)題，首先應(yīng)對(duì)自治法與相關(guān)法律進(jìn)行比較分析，厘清在自治法所規(guī)定的自治權(quán)中，有哪些自治權(quán)在相關(guān)法律中沒有作出相應(yīng)規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步修改和完善相應(yīng)的法律規(guī)則，這是妥善解決自治權(quán)規(guī)則的明確性與穩(wěn)定性制約自治權(quán)行使問(wèn)題的前提和基礎(chǔ)。

在立法改革中，應(yīng)以現(xiàn)行民族法體系為基礎(chǔ)，以自治法為核心來(lái)完善自治權(quán)規(guī)則：一是修改憲法和自治法中界定自治權(quán)的法律規(guī)則，消除規(guī)則內(nèi)容的模糊性與不確定性；二是全國(guó)人大應(yīng)依照憲法和立法法關(guān)于特別授權(quán)立法的規(guī)定，收回授予國(guó)務(wù)院行使的財(cái)政、稅收等宏觀調(diào)控領(lǐng)域的立法權(quán)，制定相應(yīng)的法律，對(duì)財(cái)政、稅收等自治權(quán)的界限和范圍作出專門規(guī)定；三是修改商業(yè)銀行法等相關(guān)規(guī)范性法律文件中違背憲法原則的條款，對(duì)金融、資源優(yōu)先開發(fā)等自治權(quán)的界限和范圍作出相應(yīng)規(guī)定；四是完善憲法和自治法中的自治權(quán)規(guī)則，補(bǔ)充關(guān)于濫用或怠于行使自治權(quán)的法律責(zé)任的規(guī)定。

第二，擴(kuò)大自治權(quán)規(guī)則界定的權(quán)力稟賦。為解決因自治法規(guī)定的一些自治權(quán)在相關(guān)法律中沒有作出優(yōu)于一般性地方權(quán)力的特殊規(guī)定，導(dǎo)致自治權(quán)規(guī)則無(wú)法實(shí)施的問(wèn)題，應(yīng)對(duì)自治法與相關(guān)法律進(jìn)行全面清理，對(duì)自治權(quán)與一般性地方權(quán)力的稟賦大小進(jìn)行比較分析，才能妥善解決權(quán)力稟賦大小對(duì)自治權(quán)行使的制約問(wèn)題。在全面清理實(shí)在法關(guān)于中央與民族自治地方權(quán)力劃分規(guī)定的基礎(chǔ)上，應(yīng)修改礦產(chǎn)資源法等相關(guān)法律將自治權(quán)等同于同級(jí)一般地方權(quán)力的規(guī)定，賦予民族自治地方優(yōu)于同級(jí)一般性地方權(quán)力的自治權(quán)。

第三，完善自治權(quán)規(guī)則的法律解釋體制。自治權(quán)范圍與界限的確定，涉及到中央與地方之間一系列動(dòng)態(tài)而非靜態(tài)的具體事權(quán)的分割，因此，在完善自治權(quán)規(guī)則時(shí)，既要保證規(guī)則內(nèi)容的明確性和可操作性，又要通過(guò)適度的模糊性保證規(guī)則的開放性，以為解決伴隨社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生的法律需求問(wèn)題留下必要空間。也就是說(shuō)，以憲法為基礎(chǔ)，以自治法為核心，以其他法律為補(bǔ)充的自治權(quán)規(guī)則體系，肯定會(huì)存在一些需要結(jié)合政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行解釋才能付諸實(shí)施的概括性規(guī)則。由于對(duì)這些問(wèn)題的解釋主要屬于立法而非純粹的法律適用問(wèn)題，所以只能由全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)一步明確概括性規(guī)則的具體內(nèi)容，不能由國(guó)務(wù)院及其組成部門通過(guò)行政立法或制定政策文件來(lái)解決。

為此，應(yīng)完善自治權(quán)規(guī)則的解釋體制：一是修改相關(guān)法律，廢止將應(yīng)由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)立法解釋來(lái)明確自治權(quán)界限與范圍的權(quán)力授予給國(guó)務(wù)院及其組成部門行使的規(guī)則，規(guī)范自治權(quán)邊界“界定權(quán)”的行使主體；二是建立和完善全國(guó)人大常委會(huì)行使立法解釋權(quán)的程序規(guī)則和機(jī)制，尤其應(yīng)賦予民族自治地方的自治機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和普通民眾啟動(dòng)解釋程序的權(quán)力，并提供相應(yīng)的救濟(jì)措施，以解決實(shí)踐中立法解釋被虛置的問(wèn)題。

第四，健全自治權(quán)規(guī)則的爭(zhēng)議裁決機(jī)制。在自治實(shí)踐中，由于全國(guó)人大常委會(huì)沒有對(duì)因相關(guān)主體素質(zhì)因素、“適度模糊性規(guī)則”和“立法解釋滯后”的影響在上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)與自治機(jī)關(guān)之間形成的權(quán)力糾紛進(jìn)行有效的裁斷，在一定程度上制約了自治權(quán)規(guī)則的實(shí)施。之所以導(dǎo)致這種狀況，有兩個(gè)方面的原因：一是中央或上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)與民族自治地方的權(quán)力關(guān)系沒有理順；二是缺乏有效的權(quán)限爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)以及相應(yīng)的程序規(guī)則。只有解決好這兩個(gè)方面的問(wèn)題，才有可能建立一個(gè)完備的權(quán)限爭(zhēng)議裁決機(jī)制。

要理順中央或上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)與民族自治地方的權(quán)力關(guān)系，關(guān)鍵在于處理好自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)與中央或上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)職責(zé)的關(guān)系。首先應(yīng)明確中央或上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)有哪些職責(zé)。對(duì)此，理論界大都認(rèn)為，中央或上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)包括提供完備的法律制度、落實(shí)自治法規(guī)定的上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的幫助職責(zé)、監(jiān)督自治權(quán)的行使三個(gè)方面的內(nèi)容。從法理上講，這三種職責(zé)都屬于積極義務(wù)的范疇。但是，自治權(quán)實(shí)質(zhì)上是一種行動(dòng)權(quán)，是自主做出或不做出一定行為的能力。從性質(zhì)上講，在與中央或上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系上，自治權(quán)是一種權(quán)利；在與本地方社會(huì)主體的關(guān)系上，自治權(quán)是一種權(quán)力。權(quán)力強(qiáng)調(diào)的是“支配性”，權(quán)利強(qiáng)調(diào)的是“自主性”。從行為結(jié)果上看，權(quán)力行為的相對(duì)方只能承受行為的結(jié)果；權(quán)利行為的相對(duì)方則應(yīng)尊重權(quán)利主體的行為。而且，作為一種權(quán)利，其行使與否，義務(wù)人都無(wú)權(quán)干涉。在這個(gè)意義上，中央或者上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)干涉自治機(jī)關(guān)如何行使自治權(quán)，其領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督的范圍僅限于自治機(jī)關(guān)是否依法行使自治權(quán)，而監(jiān)督自治機(jī)關(guān)是否有效行使自治權(quán)的職責(zé)和權(quán)力則應(yīng)屬于自治地方的社會(huì)主體。由此可見，與自治權(quán)相對(duì)應(yīng)的中央或上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)包括監(jiān)督自治權(quán)是否合法行使的積極義務(wù)和尊重合法行使自治權(quán)行為的消極義務(wù)兩個(gè)方面。而落實(shí)自治法規(guī)定的上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的幫助職責(zé)，雖然可為自治權(quán)的行使?fàn)I造良好的環(huán)境，但在權(quán)利義務(wù)關(guān)系上，二者并沒有直接聯(lián)系，與其對(duì)應(yīng)的是民族自治地方所享有的獲得幫助權(quán)，而該權(quán)利在性質(zhì)上不同于自治權(quán)，在權(quán)利分類上屬于“要求權(quán)”。在自治法關(guān)于上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)職責(zé)的規(guī)定中，沒有涉及到“尊重合法行使自治權(quán)行為”的消極義務(wù)的規(guī)定，這是二者之間的權(quán)限糾紛被消極處理的制度根源，因此，應(yīng)在自治法中增加相應(yīng)的規(guī)定。

在權(quán)限爭(zhēng)議解決程序規(guī)則的完善方面，有學(xué)者建議設(shè)立專門的爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)來(lái)解決中央與民族自治地方之間的權(quán)限爭(zhēng)議。但因二者之間的權(quán)限爭(zhēng)議包括合法沖突與違法沖突兩種情形，專門的爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)并不能妥善地解決全部問(wèn)題。在法治實(shí)踐中，合法沖突主要是由于權(quán)力邊界的模糊性影響而產(chǎn)生的，對(duì)此類沖突的裁決過(guò)程通常會(huì)涉及到規(guī)則解釋問(wèn)題，因此由全國(guó)人大常委會(huì)作為爭(zhēng)議的裁決機(jī)關(guān)更為適宜。而違法沖突的實(shí)質(zhì)在于其中一方是否構(gòu)成違憲，只能由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)違憲審查來(lái)解決。為此，應(yīng)完善違憲審查和爭(zhēng)議裁決的制度和機(jī)制，在憲法和自治法中賦予自治機(jī)關(guān)啟動(dòng)違憲審查和爭(zhēng)議裁決的程序性權(quán)利，并設(shè)定相應(yīng)的程序性規(guī)則。同時(shí)。為提高爭(zhēng)議裁決效率，應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)的職責(zé)，使其作為受理權(quán)限爭(zhēng)議裁決申請(qǐng)并進(jìn)行初步審查的辦事機(jī)構(gòu)，為全國(guó)人大常委會(huì)作出最終裁決收集相關(guān)資料并提出參考意見。

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(責(zé)任編輯：何進(jìn)平)