最近，我團(tuán)赴聯(lián)合國教科文組織國際教育規(guī)劃研究所（International Institute for Educational Planning，IIEP）進(jìn)行了調(diào)研，并根據(jù)對方最近一次規(guī)劃專家會議的內(nèi)容，就教育規(guī)劃制定過程中需考慮的一些因素進(jìn)行了歸納，以為我國教育規(guī)劃的制定提供參考。

一、制訂教育戰(zhàn)略規(guī)劃是達(dá)成社會共識的過程

1. 規(guī)劃制訂過程應(yīng)成為政策對話過程

規(guī)劃是一種政治行為和技術(shù)活動。經(jīng)驗(yàn)證明，規(guī)劃者和實(shí)施者之間對政策目標(biāo)的理解往往有較大差距。當(dāng)規(guī)劃者與實(shí)施者對規(guī)劃目標(biāo)理解存在差距時，必然會極大影響整體規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。所以，制定規(guī)劃一定要走自下而上和自上而下相結(jié)合的路線。

2. 教育規(guī)劃人員要參與政策制訂

對決策者來說，規(guī)劃者用數(shù)據(jù)說話可以避免想當(dāng)然，至少能夠制止部分不切實(shí)際的雄心。規(guī)劃人員要對社會發(fā)展對教育的需求和教育體系整體能力做出科學(xué)的分析。

3. 教育規(guī)劃制訂過程要謹(jǐn)防三點(diǎn)

一是防止規(guī)劃系統(tǒng)的官僚化，要防止中央部門獨(dú)攬規(guī)劃，不切實(shí)際地向地方發(fā)指令；二是防止做出不公平、不公正的決定，不要只重視某些地區(qū)，而忽視了其他地區(qū)；三是防止權(quán)力落入既得利益集團(tuán)手中。

4. 制訂戰(zhàn)略規(guī)劃是一個達(dá)成社會共識的過程

教育規(guī)劃管理者不僅應(yīng)具備必要的技術(shù)能力，而且還要有制定政策和溝通的技能，說服國家財(cái)政部門、地方政府、合作伙伴和社會團(tuán)體，以形成更大的共識。

二、戰(zhàn)略規(guī)劃制訂過程中需考慮的主要因素

根據(jù)教科文組織專家的定義，戰(zhàn)略規(guī)劃與長期規(guī)劃的區(qū)別在于，長期規(guī)劃制定和實(shí)施的外部環(huán)境是平穩(wěn)的，而戰(zhàn)略規(guī)劃則要能夠應(yīng)對動蕩和變化的外部環(huán)境。教育戰(zhàn)略規(guī)劃的目標(biāo)必須是通過革除教育體制機(jī)制中存在的弊端，更有效地使用現(xiàn)有的資源，成為個人和社會發(fā)展的有效動力。戰(zhàn)略規(guī)劃的重點(diǎn)不是以擴(kuò)展教育規(guī)模本身為目的，而是把重點(diǎn)放在教育改革和教育適應(yīng)社會變革方面。除傳統(tǒng)因素外，國家級戰(zhàn)略規(guī)劃還應(yīng)考慮以下因素。

1. 全球化問題

全球化對各國教育體制機(jī)制將產(chǎn)生重大影響。教育制度要能夠應(yīng)對學(xué)歷文憑國際化和勞動力全球流動的趨勢?？沙掷m(xù)發(fā)展和創(chuàng)新能力已經(jīng)成為國家競爭力的決定性因素。規(guī)劃者要考慮知識、信息和通訊革命給國家勞動力市場帶來的質(zhì)的變化。規(guī)劃者必須考慮教育改革與社會發(fā)展的關(guān)聯(lián)，同時還必須關(guān)注全球化帶來的負(fù)面影響，思考教育如何為消除貧困、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展服務(wù)。

2. 地緣政治問題

當(dāng)前的世界局勢迫使教育規(guī)劃者思考包括地緣政治在內(nèi)的問題。IIEP專家舉例說明，短長期流動人口、土地、水和石油等因素都有可能對所需教育的實(shí)質(zhì)產(chǎn)生影響。從更寬泛的地緣政治演變看，包括中國在內(nèi)的一些國家從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為市場經(jīng)濟(jì)，中國在世界的影響力顯而易見，新的戰(zhàn)略平衡將決定2027年的世界前景肯定與2008年不同。地緣政治的演變將決定世界聽到誰的聲音，追隨誰的議程。各國可能對中國語言和文化更加關(guān)注，中國對不發(fā)達(dá)國家的援助可能會對后者技術(shù)和金融結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響。

3. 要對勞動力市場進(jìn)行預(yù)測

歐美學(xué)者研究表明，當(dāng)今高科技就業(yè)崗位因起點(diǎn)低而增長最快，但是對未來10~20年就業(yè)前景預(yù)測表明，大部分高校畢業(yè)生在高科技崗位就業(yè)的可能性很小，而掌握科技信息化技能的職員、秘書、零售人員和卡車司機(jī)等崗位，將成為從業(yè)人數(shù)最多的職業(yè)。

4. 教育規(guī)劃的核心問題

學(xué)校有其漫長的培養(yǎng)人的過程，不能在短期內(nèi)滿足勞動力市場的人才需求。這里涉及教育規(guī)劃的核心問題，即培養(yǎng)有學(xué)習(xí)能力的人。規(guī)劃要有利于提高人的創(chuàng)新能力。促進(jìn)學(xué)生學(xué)會學(xué)習(xí)，最根本的是促進(jìn)教學(xué)模式的改革。

5. 要考慮網(wǎng)絡(luò)和計(jì)算機(jī)對教育的影響

學(xué)生過分使用計(jì)算機(jī)，大量的學(xué)生論文從網(wǎng)絡(luò)上下載編撰而成，省略了思考過程。規(guī)劃者必須考慮制定對教與學(xué)新特點(diǎn)評估的新方法?？缇尺h(yuǎn)程輔導(dǎo)的手段，更要求教育規(guī)劃官員以創(chuàng)新的方式，對出現(xiàn)的新問題進(jìn)行監(jiān)測和評估，以制定新的管理辦法。

6. 教育質(zhì)量問題

從全球看，教育規(guī)模的擴(kuò)大并沒有帶來質(zhì)量的提高，而且教育界出現(xiàn)多種腐敗現(xiàn)象。由于部分教育質(zhì)量低下，或由于激烈的社會競爭，一些教師故意不完成教學(xué)大綱的要求，而在課后收取學(xué)生補(bǔ)課費(fèi)，這也應(yīng)引起規(guī)劃制定者的關(guān)注。

7. 教育公平問題

許多國家的教育規(guī)劃都要面對教育發(fā)展中不斷擴(kuò)大的不均衡問題，特別是區(qū)域不均衡問題。解決學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施配備不平等問題只是降低教育發(fā)展不平衡的最實(shí)質(zhì)和一個必要的環(huán)節(jié)。教育不公平問題需要擴(kuò)大教育的規(guī)模來應(yīng)對，但是也要求改變現(xiàn)行教育擴(kuò)張的模式。就規(guī)劃技術(shù)而言，微觀具體的區(qū)域內(nèi)學(xué)校合理布局規(guī)劃更容易動員群眾，提高弱勢群體對教育的需求。

8. 建立和強(qiáng)化教育經(jīng)費(fèi)使用效率的分析能力

國家級的教育規(guī)劃者往往要面臨三種挑戰(zhàn)。一是了解教育整體經(jīng)費(fèi)情況。據(jù)IIEP研究，在不少國家，國家對教育的投入只占整個教育經(jīng)費(fèi)的50%~60％，而面對教育經(jīng)費(fèi)來源的多樣化，規(guī)劃者的規(guī)劃范圍要涉及各級各類教育，核算各級各類教育成本。需要加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)使用的問責(zé)制，建立一個完整的經(jīng)費(fèi)信息體系。二是加強(qiáng)對未來的預(yù)估，首先是人口推算。規(guī)劃者要對班級規(guī)模、教學(xué)條件和設(shè)備增加、師資情況和軟硬件配備進(jìn)行預(yù)估。三是測評績效。成果指標(biāo)體系的使用經(jīng)常催生經(jīng)費(fèi)制度的改革。把成果體系和經(jīng)費(fèi)使用效率掛鉤已經(jīng)不僅限于發(fā)達(dá)國家，在發(fā)展中國家也已開始實(shí)行。指標(biāo)體系要包括成果（Rusults）、影響力（Impact）和效率（Efficiency）指標(biāo)。

三、戰(zhàn)略規(guī)劃編制方法

制定戰(zhàn)略規(guī)劃有多種方法和模式。但一般來講，戰(zhàn)略規(guī)劃是由四個階段構(gòu)成的，即對整個教育體制進(jìn)行分析、制訂政策、制訂行動計(jì)劃、監(jiān)測與評估，然后開始一個新的周期。

1. 對整個教育體系進(jìn)行分析

這種分析一般要涉及：宏觀經(jīng)濟(jì)框架和社會人口因素；制約受教育機(jī)會均等的因素；教育公正問題；教育質(zhì)量和課程設(shè)置適應(yīng)社會需要問題；教育費(fèi)用和經(jīng)費(fèi)來源；系統(tǒng)機(jī)構(gòu)管理諸方面因素；外部因素。規(guī)劃者應(yīng)收集與教育體制機(jī)制相關(guān)的數(shù)據(jù)，認(rèn)真分析研究教育系統(tǒng)的功能是否能夠滿足人民的需要和應(yīng)對國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求；要研究教育系統(tǒng)所面臨的大環(huán)境和推動力。通過對教育體制機(jī)制的分析，規(guī)劃者要能夠發(fā)現(xiàn)有利于或不利于教育發(fā)展的因素，體制機(jī)制存在的優(yōu)勢、劣勢、教訓(xùn)和機(jī)會。

2. 制訂政策

教育政策是政府對國家教育未來的公開承諾。政策實(shí)際上是整個教育系統(tǒng)執(zhí)行的定量或定性目標(biāo)。這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)要設(shè)定時間表。特別要制定一些量化的目標(biāo)，如入學(xué)率、接收率、流動率、師生比、督導(dǎo)率、面積使用標(biāo)準(zhǔn)和國家預(yù)算中教育經(jīng)費(fèi)份額等。以下政策目標(biāo)范圍供規(guī)劃者參考：①教育參與度(入學(xué)率等)；②教育公正，減少性別、地區(qū)、城鄉(xiāng)和社會不公平；③各級各類教育的質(zhì)量和課程適用性；④私營部門和社會團(tuán)體在教育運(yùn)作中的地位；⑤各級各類學(xué)校學(xué)生的流向管理；⑥教育管理、規(guī)劃，包括非集中化與集中化的平衡；⑦教育合作伙伴之間的溝通程度；⑧教育經(jīng)費(fèi)經(jīng)常性支出與費(fèi)用控制；⑨非集中化、私營部門和合作伙伴關(guān)系相關(guān)的教育融資政策和戰(zhàn)略。

3. 制訂行動計(jì)劃

國家的政策要通過設(shè)立目標(biāo)，確定優(yōu)先行動步驟來進(jìn)行實(shí)施。行動計(jì)劃是實(shí)施政策可操作的文件。行動計(jì)劃要進(jìn)一步細(xì)化各種政策目標(biāo)，要有完成任務(wù)的時間表，說明必要的經(jīng)費(fèi)，規(guī)定各部門之間的行政職責(zé)，編制與規(guī)劃配套的預(yù)算。行動計(jì)劃制定過程中，各部門之間要進(jìn)行磋商和溝通。

4. 監(jiān)測和評估

無論是戰(zhàn)略規(guī)劃，還是一個項(xiàng)目，從開始階段就應(yīng)設(shè)置監(jiān)測和評估環(huán)節(jié)，這一點(diǎn)十分重要。監(jiān)測和評估指標(biāo)要能夠回答學(xué)生和社會需求是否得到滿足，現(xiàn)有教育資源使用是否有效率，既定目標(biāo)能否得以實(shí)現(xiàn)，改革影響面有多大及能否持久等問題。

評估的方法大致有三類。第一類主要根據(jù)評估者的身份來判斷：由體制內(nèi)人士評估、本部門自己評估或外部人士評估。第二類則根據(jù)評估結(jié)果使用方的要求來進(jìn)行，包括中期評估、終期評估和結(jié)束以后對影響力及可持續(xù)性進(jìn)行評估。第三類包括監(jiān)測、檢查和全面評估。

一般來講，在制訂宏觀政策時，要使用計(jì)算機(jī)輔助的政策模擬模型。20世紀(jì)80年代初期，教科文組織就開始幫助會員國使用計(jì)算機(jī)模擬模型提供政策分析的高端支持。

四、印度的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

印度的教育規(guī)劃與教育規(guī)劃成為一門學(xué)科的歷史一樣悠久。教科文組織專家認(rèn)為，印度教育規(guī)劃體制歸納起來有以下經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

1. 教育規(guī)劃成為一種制度性安排

政府在國家級、聯(lián)邦級和地區(qū)一級都設(shè)立專門從事教育規(guī)劃的機(jī)構(gòu)。印度大學(xué)的規(guī)劃成為向政府申請經(jīng)費(fèi)的重要依據(jù)文件。印度國立教育規(guī)劃與管理大學(xué)（National University of Educational Planning and Management，NUEPM）專門負(fù)責(zé)國家級規(guī)劃和全國各級教育規(guī)劃的指導(dǎo)。實(shí)證決策、使用相關(guān)數(shù)據(jù)和研究成果的方法被貫徹到各級各類規(guī)劃過程中。

2. 基礎(chǔ)教育規(guī)劃責(zé)任下放

印度教育的管理和規(guī)劃分國家、邦、地區(qū)和分地區(qū)四級。國家把基礎(chǔ)教育的規(guī)劃下放到地區(qū)一級，國家加大對區(qū)級教育規(guī)劃的資助并在宏觀層面上協(xié)調(diào)發(fā)展過程。高等教育管理和規(guī)劃的職責(zé)仍隸屬于中央部門。各級各類教育規(guī)劃的目標(biāo)是為了解決現(xiàn)實(shí)問題，如中等教育的重點(diǎn)放在改善中等教育的質(zhì)量和與勞動力市場對口的問題上，以解決中等教育畢業(yè)生出現(xiàn)的高失業(yè)率與中等技術(shù)勞動力短缺的矛盾。

3. 不斷強(qiáng)化整個教育系統(tǒng)的規(guī)劃能力

多層次的規(guī)劃和規(guī)劃的制度化對各級教育官員的規(guī)劃和管理能力提出了挑戰(zhàn)。NUEPM為本國官員提供至博士后的學(xué)歷教育和各種長短期文憑培訓(xùn)。NUEPM和IIEP是合作伙伴，也為其他發(fā)展中國家教育官員提供教育規(guī)劃與管理的培訓(xùn)。

4. 注重教育規(guī)劃領(lǐng)域的國際合作

NUEPM與許多國家開展合作研究。目前與美國斯坦福大學(xué)合作研究的題目是《世界上最大的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體巴西、俄羅斯、印度和中國的高等教育迅速發(fā)展對經(jīng)濟(jì)和社會的潛在影響》。該項(xiàng)目的主要目的是從資金分配效率和社會公正的視角分析大學(xué)經(jīng)費(fèi)融資的效果。

5. 教育規(guī)劃缺少社會參與度，易造成“政策空白”

包括印度在內(nèi)的發(fā)展中國家的規(guī)劃制定工作主要還是由政府和各級教育管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)，公民社會出于多種原因極少參與。雖然機(jī)會成本低（相互制約少），但是缺少體制外利益相關(guān)者參與的規(guī)劃容易產(chǎn)生“政策空白\"，脫離現(xiàn)實(shí)，不能滿足地方的需要，導(dǎo)致政策意向與政策落實(shí)相脫節(jié)。

6. 官僚體制的惰性成為改革的障礙

在印度，技術(shù)官僚即便是努力工作、提出教育改革和創(chuàng)新思路，也通常得不到褒獎。由于教育管理和規(guī)劃權(quán)力的下放，基礎(chǔ)教育改革完全依靠基層的教育官員來把握和推進(jìn)。由于地方技術(shù)官僚失去積極工作的動力，他們的不作為經(jīng)常成為基礎(chǔ)教育改革的嚴(yán)重障礙。

責(zé)任編輯 熊建輝