[摘要]中國改革開放的30年是隨著城市化、市場化、全球化而展開的，特別是城市化進程已經(jīng)成為我國經(jīng)濟、社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的最大推動力?；鶎诱诔鞘谢M程中扮演了最重要的角色，發(fā)揮著獨特的功能。征地是實現(xiàn)城市化的必要環(huán)節(jié)?；鶎诱钦鞯剡^程的實施主體，本文以位于上海西郊的W鎮(zhèn)為研究對象，通過時基層政府在征地過程中的具體行為分析，來認識在新的環(huán)境中，基層政府的行動動機以及為了實現(xiàn)目標而采取的行動。

[關(guān)鍵詞]征地；基層政府；角色扮演；城市安全

[中圖分類號]F290 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372(2009)01-0001-08

一、問題的提出

進入21世紀之后，隨著城市化進程步伐的加快，我國城鄉(xiāng)關(guān)系已經(jīng)達到了一個臨界點：長期存在的二元城鄉(xiāng)格局，已經(jīng)開始成為束縛經(jīng)濟社會發(fā)展的一個重要因素。要實現(xiàn)經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展，就必須大力推進城市化進程，將中國由一個絕大部分居民居住和生活在農(nóng)村的社會轉(zhuǎn)變成為一個絕大部分居民居住和生活在城市的社會；這個過程將會在今后的20-30年的時間內(nèi)完成。也就是說，我們現(xiàn)在正處于快速城市化的前夜。所以城市化是社會發(fā)展和歷史發(fā)展的必然趨勢。

回顧改革開放以來我國的城市化進程，我們既看到了城市建設(shè)日新月異、社會經(jīng)濟迅速發(fā)展、人均收入不斷提高、城鄉(xiāng)交流日益頻繁……同時，我們也看到在這一歷史性的進程中，伴隨城市化進程所出現(xiàn)的大批失地農(nóng)民離開土地向城市流動所形成的犯罪率上升等社會矛盾的凸顯。特別是出現(xiàn)大量農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地的過程中所出現(xiàn)的各種問題。按照我國現(xiàn)有的土地制度來看，要實現(xiàn)土地性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，必須通過行政權(quán)力干預(yù)農(nóng)民集體所有財產(chǎn)權(quán)、國家征用集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋氐姆绞綄崿F(xiàn)，即通常所說的“征地”過程來完成。

征地是農(nóng)村城市化和農(nóng)民市民化的中心環(huán)節(jié)，也是推進城市化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。大量研究表明，在我國各地的征地過程中都出現(xiàn)了一系列衍生性問題，比如失地農(nóng)民群體、土地增值收益的分享、各種利益的分配、相關(guān)制度的規(guī)定及執(zhí)行等等。由于我國的城市化過程主要是由政府主導(dǎo)和推動的，因此征地過程中出現(xiàn)的這些衍生性問題在一定程度上已經(jīng)成為農(nóng)民和政府矛盾沖突的起因。

要找到解決這些難題的辦法，首先要知道問題產(chǎn)生的根源，特別是必須了解征地工作的直接執(zhí)行者一基層政府在此過程中的具體行為，他們實際采取了怎樣的行動來推進征地的進程?在征地過程中基層政府和農(nóng)民之間是一種什么關(guān)系?基層政府具體扮演了怎樣的角色、發(fā)揮了哪些職能?這些現(xiàn)實的行動與角色對討論如何更好地推進征地過程、推進城市化有什么意義?

在已有的一些研究中，有的學(xué)者認為我國的基層政府在向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型后扮演的是一種“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”的角色，那么在如今步入21世紀后的今天，特別是在十六大以后黨中央陸續(xù)提出“構(gòu)建社會主義和諧社會”、解決“三農(nóng)問題”以及大力推進“社會主義新農(nóng)村建設(shè)”等思想和相關(guān)要求的背景下，基層政府在執(zhí)行征地工作和推進城市化進程中到底扮演了什么角色，是否較以往發(fā)生了變化?如果發(fā)生了變化，發(fā)生了哪些變化?究竟是什么因素導(dǎo)致了這些變化?

帶著這些問題，我們深入到一個已有一定城市化基礎(chǔ)并且還在快速推進城市化的上海市郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，調(diào)查這樣一個走在城市化前沿的地區(qū)的征地行為，分析基層政府在與當?shù)剞r(nóng)民的互動中采取的實際行動，進而試圖回答上面提出的問題。

二、國內(nèi)關(guān)于征地的研究

關(guān)于我國城市化中的征地問題，已經(jīng)成為近年來社會關(guān)注的熱點問題。在學(xué)術(shù)界，經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué)等不同學(xué)科的學(xué)者對此作過很多相關(guān)研究，主要集中于三個方面：

(一)失地農(nóng)民問題

首先是關(guān)于失地農(nóng)民的安置問題，主要關(guān)注于目前失地農(nóng)民的現(xiàn)實補償方式、補償標準及其合理性，農(nóng)民的就業(yè)安置、養(yǎng)老安置和住房安置等問題，并提出各種合理補償和安置失地農(nóng)民的措施。其次是失地農(nóng)民的利益缺失和保護問題。失地農(nóng)民的弱勢地位和利益受損已經(jīng)成了目前比較普遍的現(xiàn)象，不同地區(qū)的案例被拿來作為討論的對象，學(xué)者們探討其形成的原因，一個較為普遍的觀點認為失地農(nóng)民是征地過程中的弱勢群體，他們得到的補償遠遠低于土地增值所帶來的收益，他們不僅沒有充分享受城市化帶來的社會福利，更是常常連基本的土地補償都受到侵占。學(xué)者們還根據(jù)各地的實際情況提出各種保障失地農(nóng)民利益的具體措施，諸如完善社會保險機制和就業(yè)機制、以土地換保障的思路等。第三是關(guān)于失地農(nóng)民維權(quán)上訪行為的研究。由于失地農(nóng)民的利益受到損害，所以全國各地都有相當數(shù)量的失地農(nóng)民上訪，維護自己應(yīng)得的利益，并因此和政府部門發(fā)生沖突。相關(guān)研究有的描述了上訪的現(xiàn)狀、基本情況，有的討論了上訪的類型、原因，有的深入某個個案分析農(nóng)民的行動如何組織以及如何達成目標。有的給出了解決辦法、對策等。第四是關(guān)于失地農(nóng)民市民化的問題。主要集中在市民化的表現(xiàn)與實現(xiàn)途徑、農(nóng)民的角色轉(zhuǎn)型與適應(yīng)、制約農(nóng)民市民化的因素以及相關(guān)的對策研究。

(二)征地制度問題

關(guān)于征地制度的討論，主要是征地制度改革。面對目前在征地實踐中出現(xiàn)的種種問題，很多研究者對征地制度本身作了深刻的思考和反省，討論了目前我國的征地制度中存在的問題，例如，公共利益界定不清、政府濫用征地權(quán)、征地補償金的標準和分配不合理、征地程序不健全等。特別是對政府征地權(quán)、農(nóng)用土地的產(chǎn)權(quán)和收益權(quán)的討論，正是由于目前我國對這些權(quán)利的界定沒有明確的規(guī)定，所以導(dǎo)致在土地征用過程中出現(xiàn)很多不規(guī)范甚至是違法的操作，政府和農(nóng)民之間矛盾沖突嚴重。針對這些問題和不足，還有很多學(xué)者提出了征地制度改革的建議，有的借鑒國外的經(jīng)驗，有的則針對國內(nèi)的實際情況，從多學(xué)科角度提出了各種完善征地制度的對策，對征地制度進行創(chuàng)新。

(三)政府行為問題

目前關(guān)于征地中政府行為的討論大部分都集中在政府行為的不規(guī)范問題上。研究者在討論這些問題時使用頻率很高的幾個詞是：“失范”甚至是“違法”、“尋租”、“博弈”、“暴力”等。全國各地都有因政府征地行為不規(guī)范而引起的農(nóng)民上訪或沖突事件，所以有的學(xué)者從經(jīng)濟學(xué)的角度分析政府的征地行為及其動機，有的從中央政府與地方政府的相互關(guān)系(委托一代理理論)角度分析政府行為失范的原因，還有的用博弈理論分析政府行為的策略等等。除了對政府征地行為本身的研究外，還討論了如何規(guī)范政府行為的對策。

回顧以往的研究，雖然就征地問題的討論有很多，其中有不少也是針對基層政府，但仍有所不足，比如局限于討論由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型初期的時代背景下的政府行動，較多關(guān)注于政府或農(nóng)民的單方面行動而忽略其互動的過程，關(guān)注于基層政府對農(nóng)民利益的損害和侵占而忽略對農(nóng)民利益的維護的行為，簡單地把基層政府看作是國家權(quán)力代理人而與農(nóng)民形成二元對立的關(guān)系等等。

三、研究對象的選擇

本研究把調(diào)查地點定為上海市郊的W鎮(zhèn)，主要研究W鎮(zhèn)的政府及其官員和相關(guān)工作人員在推進征地、建設(shè)工業(yè)區(qū)以及由征地引起的拆遷過程中的行為，并且結(jié)合當?shù)剞r(nóng)民對征地的態(tài)度和在此過程中的應(yīng)對行動，以此來討論基層政府的行動及角色扮演。之所以選擇w鎮(zhèn)是因為：第一，上海市郊的城市化在全國來講處于比較領(lǐng)先的水平，而且近幾年來由于工業(yè)區(qū)的紛紛建立，使征地的速度進一步加快，把W鎮(zhèn)作為研究對象能比較集中地反映征地中出現(xiàn)的問題。第二，上海的開放性和現(xiàn)代化程度都比較高，所以上海市郊的農(nóng)民在獲取信息、應(yīng)用資源和行動能力方面具有較高的水平，在征地中為了維護自己的權(quán)益而與政府發(fā)生的互動更集中、更頻繁。第三，由于上海在全國各城市中的地位使上級政府對其地方政府及基層政府的要求和關(guān)注程度更高，這就使基層政府在行政過程中的行動受到一定影響，從W鎮(zhèn)的實證研究中可以體現(xiàn)出基層政府在新的制度環(huán)境和社會環(huán)境下的角色扮演。

W鎮(zhèn)位于上海市西北部，北與江蘇太倉接壤，南臨安亭國際汽車城。鹽鐵、練祁兩大河流交匯鎮(zhèn)中；204國道、外青松、嘉松、寶錢等公路縱橫境內(nèi)，驅(qū)車數(shù)分鐘即可駛上A12、A30高速公路，交通發(fā)達，是上海西北地區(qū)的水陸樞紐。

W鎮(zhèn)在南宋時即形成集鎮(zhèn)，是一個歷史悠久、人杰地靈的文化古鎮(zhèn)。在W鎮(zhèn)內(nèi)有多處古跡，吳興寺、清竹園、Q家宗祠聞名遐邇。

全鎮(zhèn)占地50.92平方公里，其中耕地3166公頃，共有20個村380個村民組。自2002年起，為響應(yīng)中央“三集中”的政策，w鎮(zhèn)開始大力開發(fā)工業(yè)區(qū)。目前共有3個工業(yè)區(qū)在建設(shè)開發(fā)中，已開發(fā)的土地面積為1186.4公頃，截止到2006年底，已入駐的企業(yè)有400多家(其中外商投資企業(yè)200多家)。

進入新世紀，w鎮(zhèn)的工業(yè)化和城市化發(fā)展吸引了來自全國各地的人口來此地務(wù)工、承包農(nóng)地或經(jīng)商，外來人口已成為w鎮(zhèn)十分重要的成員。此外，還可以看到，w鎮(zhèn)60歲以上的老人也占了相當大的比重，說明該地區(qū)的老齡化程度比較高，所以對于當?shù)剞r(nóng)民家庭來說養(yǎng)老是一個比較大的負擔(dān)。

近年來，w鎮(zhèn)大力發(fā)展現(xiàn)代工業(yè)，不僅推動了當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，也促進了城市化的進程，加快了農(nóng)民在職業(yè)上向非農(nóng)的轉(zhuǎn)變。由表2中從業(yè)人員的就業(yè)結(jié)構(gòu)來看，從事農(nóng)業(yè)勞動的人口比重已降到一個較低的水平，農(nóng)業(yè)戶口的人數(shù)也不到全鎮(zhèn)人口的1/4，這幾年城市化的成效可見一斑。

W鎮(zhèn)2006年的國內(nèi)生產(chǎn)總值為17.64億元，比上年增長26.9％，其中農(nóng)業(yè)的增幅為-3.3％，第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的增長幅度均大于27％，這充分說明了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在w鎮(zhèn)的發(fā)展不僅在速度上非?？欤以诮?jīng)濟產(chǎn)值上體現(xiàn)出巨大的增長量。而作為傳統(tǒng)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)，其產(chǎn)值有所減少，是因為在推進城市化的過程中，建設(shè)工業(yè)開發(fā)區(qū)，征用了大量農(nóng)業(yè)用地，使耕地面積、農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的數(shù)量均有所減少，

w鎮(zhèn)是上海市15個“宅基地置換”試點鎮(zhèn)之一，自2005年起就有拆遷農(nóng)民從原來農(nóng)村散居宅基地上搬遷至集中居住的現(xiàn)代化小區(qū)——W新苑。為了節(jié)約土地，提高土地的利用率，實現(xiàn)“農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)集中”的目標。這些居民住房以多層單元式為主。截至2006年底，已置換的家庭總數(shù)共1295戶，舊房面積共30萬平方米，置換后的新房面積共34.46萬平方米，計2684套。

本研究采用了社會學(xué)的文獻研究和實證研究相結(jié)合的方法，主要以上海市西郊的w鎮(zhèn)為調(diào)查基地，通過文獻資料的收集、對有關(guān)人員的深入訪談以及參與式的實地觀察，獲得相關(guān)實證資料，并結(jié)合有關(guān)社會學(xué)理論對這些材料進行分析。本次調(diào)查始于2006年6月，共收集個案14個，筆者通過“目的性抽樣”的方法分別在政府工作人員群體和農(nóng)民群體中抽取一定數(shù)量的樣本，選擇具有一定代表性的人物分別從不同的方面了解本研究所關(guān)注的問題，以求獲得對城市化過程中征地、拆遷事件較為全面的了解。其中政府工作人員分別是來自規(guī)劃、土地開發(fā)、勞動保障、信訪和綜合治理幾個部門。他們在征地過程中承擔(dān)不同的職責(zé)。農(nóng)民則是抽取了20世紀90年代征地的、近幾年征地的以及土地僅僅被流轉(zhuǎn)而沒有被征用的三類人群，他們中有的已經(jīng)退休，有的在工廠或機關(guān)里上班，有的則是個體經(jīng)營者，從事各種不同的職業(yè)。

在被調(diào)查的農(nóng)民中，年齡主要集中于40～50歲，這是因為年紀較輕的人一般都能找到較為滿意的非農(nóng)工作，因此征地對他們的影響較小，導(dǎo)致他們對征地相關(guān)政策的關(guān)心程度較低。

四、基層政府在征地中的行為分析

(一)征地政策不公開、信息不透明

在訪談中，農(nóng)民們普遍表示對相關(guān)征地政策、補償標準等都沒有明確的認識，對政府很多做法的依據(jù)不了解，只是被動地接受政府部門的安排，缺乏對相關(guān)信息的掌握。

農(nóng)民所了解的基本上只是一些和自身利益直接相關(guān)的信息，比如：村里的土地被征用了，以后不種地了，自己可以拿到多少補償金。是否可以解決鎮(zhèn)保，老人退休后一個月拿多少錢等等。至于他們的土地是被誰征用的，被征用后是什么性質(zhì)、作什么用途，各項補償標準的細節(jié)等都沒有明確的掌握。有的人甚至連“鎮(zhèn)?！本烤故窃趺椿厥露疾皇鞘智宄３Ｅc以往的貨幣安置和就業(yè)安置相混淆，有的只知道土地征用了自己可以拿多少錢，還會擔(dān)心“鎮(zhèn)?！笔欠袷钦亩唐谛袨?。

農(nóng)民由于在拆遷、征地過程中沒有獲得足夠的信息，對某些政策和操作過程缺乏足夠的了解，同時又由于各鎮(zhèn)、各地所實行的政策并不完全相同，導(dǎo)致不同地區(qū)的農(nóng)民所得到的補償有所區(qū)別，這種種原因就導(dǎo)致了部分農(nóng)民對政府的不滿和懷疑，認為政府是不敢、不能把信息公布出來，是因為他們內(nèi)部有問題，懷疑政府腐敗、侵占老百姓利益，懷疑政府官員利用征地中飽私囊等等。

《土地管理法》中規(guī)定征地程序必須實行“兩公告，一登記”，即“實施征地方案公告、補償安置方案協(xié)調(diào)和公告，地上物財產(chǎn)統(tǒng)一登記”，征地補償方案應(yīng)公告征地補償費標準、農(nóng)業(yè)人口安置辦法和提出異議的期限等。兩個方案由被征地所在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告。并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，w鎮(zhèn)在這方面還存在很多問題。比如雖然能在政府網(wǎng)站上找到征地補償安置的公告，但公告上只有該地塊的面積和位置，指出了補償標準的依據(jù)是某規(guī)定或某文件，并沒有明確地寫清楚補償?shù)臉藴?，也就是說如果要查到具體的補償標準的話還必須先找到這些規(guī)定和文件。僅僅通過網(wǎng)絡(luò)查找，看到的文件還不太全面。那么對于公眾來說，即使看到了這些公告，還是不能直截了當?shù)孬@取相關(guān)的信鼠。因此公告的效果也要打上折扣。再比如按照“兩公告，一登記”的要求，征地方案和補償安置方案都必須在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和村的范圍內(nèi)予以公告。但農(nóng)民反映他們并沒見過相關(guān)的公告，對政府在信息公開方面的工作十分不滿。

農(nóng)民可能確實不能完全理解征地制度的意義，但不能因此而剝奪農(nóng)民的知情權(quán)，農(nóng)民有了解的權(quán)利，更有以此對政府行為進行監(jiān)督的權(quán)利，更何況征地制度中的有關(guān)規(guī)定還是和農(nóng)民切身利益直接相關(guān)的，農(nóng)民當然有更強烈的愿望了解自己有哪些應(yīng)得的利益，從而維護這些利益。作為公共利益代表者的基層政府，在面對這些現(xiàn)實困難時，應(yīng)該做的不僅是公開這些征地制度，更要做好答疑、解釋的工作，讓農(nóng)民理解政策的規(guī)定、理解自己的應(yīng)得利益、理解哪些是合理的要求哪些是不合理的要求，在充分理解的基礎(chǔ)上支持政府的工作，雙方形成了良性互動和通暢的溝通，才能減少誤解、減緩矛盾，政府的工作才能更順利地進行。農(nóng)民知情權(quán)的保障不僅是指獲悉政策的規(guī)定，更要有對政策的正確解釋和配合執(zhí)行。

但現(xiàn)實中政府卻利用自己信息發(fā)布者的身份，有選擇地發(fā)布有關(guān)信息，可以讓公眾知道的就公布出來，比如鎮(zhèn)保的對象、金額、發(fā)放的方法等；而不可以讓公眾知道的則隱藏起來，比如土地的批租價格、土地的補償標準等，從而利用信息的嚴重不對稱來獲取自己在博弈中的有利地位，為追求自身利益創(chuàng)造巨大的空間。

在調(diào)查中我們還發(fā)現(xiàn)政府在征地、拆遷的操作過程中存在很多不規(guī)范的舉動，但這些不規(guī)范的行為對那些不了解過程、不了解規(guī)定的農(nóng)民來說根本無從知曉，進而根本無法實行對政府行為的監(jiān)督。政府利用信息的不透明和不對稱為自己的不規(guī)范行為留有余地，也為政府“尋租”創(chuàng)造了空間。比如當前很多國有土地仍然是通過協(xié)議或劃撥的形式出讓，全國城鎮(zhèn)有償出讓的土地中，以招標、拍賣等方式出讓的僅占5％，其他高達95％是協(xié)議出讓。在w鎮(zhèn)，工業(yè)區(qū)的土地幾乎全部是通過協(xié)議出讓的，即土地價格的形成不經(jīng)過公開拍賣和市場競爭，而僅僅通過企業(yè)和政府部門的內(nèi)部協(xié)商來決定，這樣的操作使企業(yè)和政府之間有暗箱操作的空間和嫌疑，極有可能雙方達成互利共贏、實現(xiàn)政府部門和官員的權(quán)力尋租，而損害土地使用者一農(nóng)民的利益。大量土地出讓的非市場化，還使行政價格與實際市場價格之間形成巨額差價。企業(yè)間的不公平競爭和操作過程的不透明醞釀了許多“尋租”的機會，這當中的利潤空間便可想而知。

另一方面，基層政府并沒有完全壟斷信息。它們在網(wǎng)上有公布征地補償方案，有列出補償?shù)囊罁?jù)文件和標準，在鎮(zhèn)里也會有相關(guān)的文件，如果農(nóng)民有異議，可以讓他們看那些文件，所以即使上級部門來檢查，也抓不到多大的把柄，他們可以稱自己是“政務(wù)公開”的，只是程度的問題。老百姓如果想要了解，也是可以獲得信息的，只是過程比較復(fù)雜。

韋伯定義的目的合理的行動，是把對外界對象以及他人行為的期待作為達到目的的手段，并以最為有效的途徑達到目的和取得成效。它表現(xiàn)為：以對行動的目的、手段和結(jié)果的思考作為取向，不斷地對各種可能的目的，與實現(xiàn)目的的相應(yīng)手段、措施以及行動的結(jié)果進行理智上的權(quán)衡。在目的合理的行動那里。目標是可變的，而把主要精力集中在對有效手段的選擇上。

w鎮(zhèn)政府這種不公開征地政策、有選擇地發(fā)布信息的行動，符合韋伯所定義的目的合理的行動。其行動的動力來自于政府自身利益的實現(xiàn)：通過壟斷信息，獲取在與農(nóng)民博弈中的優(yōu)勢地位，也獲取在與企業(yè)談判中的利潤空間。利用信息的不對稱，可以在必要的時候任意援引制度證明自己某些行動的合法性；讓農(nóng)民不了解有關(guān)制度和政策、缺乏對有關(guān)信息的判斷，減弱農(nóng)民的行動能力，使農(nóng)民無法對征地的過程及其相關(guān)工作人員的行為進行監(jiān)督，從而在博弈中占優(yōu)；還可以使土地征用和出讓的過程中出現(xiàn)大量“尋租”的機會，直接實現(xiàn)其部門的經(jīng)濟利益。w鎮(zhèn)政府行動的選擇一方面是站在自身利益的立場上，另一方面也是基于具體情境的理性選擇，利用自身的資源和優(yōu)勢，根據(jù)其行動對象的情況而采取有效的手段，最終實現(xiàn)政府自身利益最大化。

這里可以總結(jié)出政府的實際行動策略：因上級政府的要求和關(guān)注，基層政府不得不公開政務(wù)；利用行政權(quán)力壟斷信息，有選擇地公布征地制度和政策，造成信息不對稱，獲得博弈中的優(yōu)勢地位，減少公眾的監(jiān)督，創(chuàng)造“尋租”機會，從中牟利。

(二)利用制度漏洞，保留個別村隊不撤制

w鎮(zhèn)的補償金分配制度是這樣規(guī)定的：青苗補償費、地上附著物補償費直接發(fā)放給農(nóng)民；勞動力安置費由鎮(zhèn)里按人頭直接上繳到鎮(zhèn)社?；?，等農(nóng)民到了退休年齡之后按月領(lǐng)?。煌恋匮a償費中30％直接發(fā)給農(nóng)民，40％留在村集體發(fā)展村級經(jīng)濟，另外30％留在鎮(zhèn)里發(fā)展鎮(zhèn)農(nóng)用事業(yè)。同時，上海市有關(guān)政策規(guī)定：當村集體人均耕地面積不足0.0133平方千米的時候?？梢猿反?，對集體資產(chǎn)進行分配。也就是說在制度上出現(xiàn)了這樣一個漏洞：只要一個村保留一定數(shù)量的耕地面積，這個村就應(yīng)該仍然保留村制，其集體資產(chǎn)不得處置和分配。同樣的，該村依法取得的土地補償費留在村里和鎮(zhèn)里的部分也應(yīng)該繼續(xù)留在村里和鎮(zhèn)里，而不分配到農(nóng)民頭上。

按照這樣的政策規(guī)定，w鎮(zhèn)的被征地農(nóng)民在征地后可以直接拿到手的補償費有：青苗費、地上附著物補償費和30％的土地補償費，約5000元/畝；另外的8400元/畝仍然留在鎮(zhèn)里和村里。在如今的w鎮(zhèn)，原先的村辦企業(yè)絕大部分已改制為私營企業(yè)，因此所謂的村級經(jīng)濟已經(jīng)很少。一旦土地被征用之后，特別是那些宅基地置換的村莊，村民都集體搬到集中的居民小區(qū)，成了“市民”，已經(jīng)沒有了村的組織和形態(tài)，也就談不上發(fā)展村級經(jīng)濟和公用事業(yè)。那么這筆留在村里和鎮(zhèn)里的補償金沒有了實質(zhì)的用處，它就成了政府可自由支配的經(jīng)費。而且根據(jù)w鎮(zhèn)負責(zé)土地開發(fā)工作的負責(zé)人介紹：“補償金的30％直接給到農(nóng)民手里，另外的70％，雖然分了40％到村里和30％到鎮(zhèn)里，但實際上都是留在鎮(zhèn)里的，作為農(nóng)用基金使用，整個鎮(zhèn)的范圍內(nèi)統(tǒng)籌管理的?！?選自ZJM的訪談材料)這樣的話其實就變成土地補償費的70％全部由鎮(zhèn)財政支配和使用。以全鎮(zhèn)3個工業(yè)區(qū)中的w鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)為例，總面積4.92平方千米(約合7379畝)，政府可自由支配的土地補償費達到6198萬元。

那么w鎮(zhèn)政府有沒有抓住機會利用這個制度漏洞，為謀取政府自身利益而行動呢?

據(jù)農(nóng)民們反映，政府在處理征地村落和范圍的時候很有“技術(shù)性”。政府在拆遷的時候會把同一個村的生產(chǎn)隊故意留一、兩個下來，保留個別村隊不撤制，這樣就有正當?shù)睦碛杀Ａ暨@筆土地補償費，從而實現(xiàn)經(jīng)濟上的利益。至于以后真的撤隊時，可能已經(jīng)是下一屆政府的事。如此行動，當屆地方政府就可以正當、合法地使用這筆土地補償金，從而實現(xiàn)政府自身利益的最大化。

基層政府把土地征而不用的現(xiàn)象在很多報道和研究中都有討論，究竟是出于什么動機?恐怕還是和其中巨大的利益空間有密切的關(guān)系。

政府官員的所謂土地備案、事先征用，一方面是為了土地開發(fā)投資的便利，但不可否認，征地可以給基層政府帶來巨大的經(jīng)濟收益，所以政府有足夠的動力在沒有得到征地指標的時候就先把土地從農(nóng)民手里收上來，作為工業(yè)區(qū)的備用地儲備在那里。對基層政府來說，它們擁有征地的行政權(quán)力，并且通過建立工業(yè)區(qū)的方式把農(nóng)用土地變成建設(shè)用地，然后再次利用行政權(quán)力把土地批租給投資商。在這個土地征用、批租的過程中，土地流轉(zhuǎn)、征用是一筆投資，建設(shè)成工業(yè)區(qū)之后把土地批租給投資商就能獲得比初期投資大得多的收益，還可以運用一些技術(shù)性手段創(chuàng)造一筆收益。表面上看征地補償金是政府的支出。但這筆錢本來是鎮(zhèn)財政的范疇，不能自由支配，只有當它有了使用的名頭之后政府部門才能拿來使用。而征地補償就提供了這樣一種使用的理由，把資金從一個限制的賬戶劃入了自由使用的賬戶，這筆資金就等于是增長的收益。所以基層政府獲得的不僅有土地增值帶來的經(jīng)濟利益，還有部分征地制度本身的漏洞造成的利益空間。

這就解釋了為什么w鎮(zhèn)政府會有那么大的熱情大規(guī)模地征用農(nóng)民土地，采用“土地備案”的方式在還沒有投資項目、沒有得到上級土地部門用地指標的情況下事先征用土地，然后逐步開發(fā)，甚至出現(xiàn)土地拋荒的現(xiàn)象仍不停止繼續(xù)征地的腳步；同時充分利用制度給予的空間，保留部分村隊不撤制，使之仍然保持行政村的存在。以此合法、合理地占用部分土地補償金。

可以說這種做法具有短期性的特點。一方面，土地征而不用不僅導(dǎo)致土地資源的浪費，這些拋荒的土地既不能發(fā)揮農(nóng)用地的功能生產(chǎn)農(nóng)作物，也不能發(fā)揮建設(shè)用地的作用進行工業(yè)生，而且會對政府的行政活動和社會管理工作帶來負面的影響。資源的浪費對社會來講導(dǎo)致發(fā)展?jié)摿Φ娜狈?，而土地征而不用的現(xiàn)象老百姓看在眼里，難免對政府產(chǎn)生不滿的情緒，懷疑政府的動機，造成與政府的矛盾。另一方面，通過保留村隊來占用土地補償費的辦法只能是一個短期行為，一旦整個村的土地全部征用、村制被撤銷以后，政府必須把這筆補償費退還給農(nóng)民，到時這筆費用就成了一筆不小的負擔(dān)，影響政府對社會進行管理的效果。

盡管這個短期行為有很多負面的影響，而且政府官員也認識到“這樣做在操作上有一些問題”，但基層政府還是會去做，原因就在于這樣的行動手段符合目的合理性，符合收益大于風(fēng)險的判斷標準。w鎮(zhèn)政府是一個理性的行動者，它在完成發(fā)展地方經(jīng)濟目標的同時，也致力于實現(xiàn)政府自身的利益，獲取一定數(shù)量自由支配的資金。它在行動之前必然先判斷自己所處的環(huán)境、收益和成本即行動所面臨的風(fēng)險。在這里，w鎮(zhèn)政府自己的地位是基層政府，掌握一定行政資源和權(quán)力，熟悉各項規(guī)章制度及其漏洞；其行動對象是被征地農(nóng)民，相對處于弱勢地位。沒有充分的信息、沒有足夠的權(quán)力。如果采取一定行動可達到的收益就是能合理、合法地占用部分征地補償金，實現(xiàn)政府部門的自身利益。而所要面對的風(fēng)險則是被農(nóng)民識破導(dǎo)致不滿和反對，以及最終撤村撤隊時分配補償金。但這些風(fēng)險可以用變通的辦法予以解決，比如壟斷信息讓農(nóng)民不知道實際情況，或?qū)φ咦鞒鲇欣谡慕忉?；補償金的分配或者是下一屆政府的事情或者可以通過統(tǒng)籌的辦法用別的村的資金填補這個村的資金。在這樣的利弊權(quán)衡和理性思考下，基層政府最終選擇了大規(guī)模征地而保留部分村隊不撒制的辦法，來實現(xiàn)政府自身的目標。在一定的社會資源和制度條件下，鎮(zhèn)政府通過算計各種實現(xiàn)利益目標的手段，然后從中選取出最適于達到目標的行動，當他們在算計各種資源和采取的手段的時候，其行動就具有工具性。

為了實現(xiàn)目標，基層政府采用的行動策略是：利用制度漏洞，鎮(zhèn)級、村級留用部分征地補償金，到撤隊時發(fā)放；大規(guī)模征地；征地時每個村保留個別生產(chǎn)隊，不撤制，合法地占有和使用鎮(zhèn)級、村級留用的補償金，實現(xiàn)政府自身利益。

(三)直接進入市場領(lǐng)域，參與利益分配

在w鎮(zhèn)，負責(zé)土地開發(fā)的“土地投資開發(fā)有限公司”并不是一個獨立的企業(yè)，不是一個和基層政府、征地農(nóng)民相對的獨立利益主體，而是一個由政府管理的中介機構(gòu)，其負責(zé)人是政府的官員，所以土地開發(fā)商和基層政府的利益是一致的，向著同一個目標，政府不僅主導(dǎo)著城市化的推進，而且在參與和執(zhí)行具體的事務(wù)，既當“裁判員”又當“運動員”。

政府作為國家的管理者，應(yīng)該為國民經(jīng)濟和社會的發(fā)展把好方向，做好全面的規(guī)劃，體現(xiàn)在城市化中，就應(yīng)該有計劃地推進，從宏觀上處理好各種利益關(guān)系、分配資源等等，在目前我國市場化程度還不高、市場還不健全、各項制度還不規(guī)范的情況下，政府更應(yīng)該擺正行政干預(yù)和市場配置的位置，調(diào)整好政府職能，實現(xiàn)“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管”的目標。改變“全能型”和“管制型”的政府形象，該由市場這只“看不見的手”發(fā)揮作用的時候就該退出行政指令。但目前我國各級政府普遍存在一個政府角色錯位的現(xiàn)象，即過多干預(yù)市場，以行政力量強制進行經(jīng)濟活動。城市化建設(shè)中，政府不僅主導(dǎo)推動，而且在一定程度上將市場和企業(yè)在城市化中的作用排除在外，占據(jù)了市場應(yīng)該發(fā)揮的作用空間。比如產(chǎn)業(yè)選擇和土地征用、園區(qū)開發(fā)和土地招商投標等都應(yīng)該以市場需求為主，但事實卻是由政府決定、由政府實施執(zhí)行，既給企業(yè)的投資帶來盲目性，也損害了農(nóng)民、市民的利益。為了吸引資金的流入實行的一些“優(yōu)惠政策”，有利于工商業(yè)的發(fā)展，繁榮當?shù)亟?jīng)濟，促進就業(yè)，可以說實現(xiàn)了公共利益，但從長遠來看更多的是損害了其他主體的利益，特別是被征地農(nóng)民的利益。

地方政府是行政機構(gòu)，其行為無疑具有行政性。但是在轉(zhuǎn)型階段的中國，地方政府在錯綜復(fù)雜的同中央政府、同企業(yè)、同其他地區(qū)的經(jīng)濟關(guān)系中，其行政作用的強化沒有阻礙反而促進了市場化進程，原因就是地方政府的行為具有市場性，更準確地說，是具有準企業(yè)行為。所謂地方政府行為的市場性，最大的特征是：在市場機制不完善的階段，地方政府在一定范圍內(nèi)發(fā)揮了本來應(yīng)該由市場機制發(fā)揮的作用。

在w鎮(zhèn)，由政府部門承擔(dān)土地開發(fā)的工作，一方面是政府主導(dǎo)城市化的體現(xiàn)，另一方面，也是政府進入市場領(lǐng)域、政企不分的表現(xiàn)。在表面上，工業(yè)區(qū)的開發(fā)商是獨立的“土地投資開發(fā)有限公司”，但其本質(zhì)還是政府本身。由于我國的土地所有權(quán)屬于國家，農(nóng)民或村集體都不可直接在市場上買賣，因此所謂的土地市場是“灰色的土地市場”，不具有可轉(zhuǎn)讓性的殘缺土地產(chǎn)權(quán)的交易活動，進入灰色土地市場的主要是城鄉(xiāng)結(jié)合部的非農(nóng)用地和城市劃撥用地。所以在這個“灰色土地市場”上，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中存在巨大的利潤空間。加上我國的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不是一種完全的市場行為，農(nóng)村土地不僅為國家所有，而且國家還壟斷著土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，所以地方政府有強烈的沖動不斷擴大城市建設(shè)的規(guī)模，并且也有投資城市建設(shè)以盡快獲取利潤的沖動，而由政府承擔(dān)工業(yè)區(qū)的開發(fā)工作就可以把這些沖動付諸實踐，實現(xiàn)利益目標。

在w鎮(zhèn)，對于已經(jīng)有項目引進的土地，即開發(fā)成熟之后批租給企業(yè)的土地價格目前的基本行情是：轉(zhuǎn)變使用性質(zhì)費22.6萬元/畝，其中包括了上地出讓金、征地包干費和建設(shè)用地稅。其中，土地出讓金直接交給國土部門。征地包干費包括：耕地開墾費(全市統(tǒng)一，用于補償前期開發(fā)的費用，直接交給國土部門)、土地補償費、青苗費、農(nóng)方集體財產(chǎn)補償費。另外還有綠化帶征費18萬元/畝(見表3)。

通過表3可以看出，地方政府在征地中的費用中固定的支出大致為：青苗費+土地補償費+勞動力安置費=10.308萬元/畝。而在開發(fā)完成后，土地批租的收益為：轉(zhuǎn)變使用性質(zhì)費+綠化帶征費=40.6萬元/畝，去除上交給國土部門的費用7.1萬元/畝，以及勞動力安置費9萬元/畝(包括來自土地的補償費以及鎮(zhèn)財政的補貼)，則地方政府可支配的收入約有24.5萬元/畝。

從這些數(shù)據(jù)看來，土地批租所獲得的收益和征地成本之間有巨大的利益空間，政府通過“征地一開發(fā)一轉(zhuǎn)讓”三個環(huán)節(jié)，扣除補償給農(nóng)民的費用以及土地開發(fā)的成本，仍可獲得24.5萬元/畝直接可支配的資金，這一筆巨大的利潤成為政府的重要收入來源，即政府在完成了公共利益之后仍有巨大的空間來實現(xiàn)政府的自身利益。

如果土地開發(fā)工作由專門的投資企業(yè)來承擔(dān)，則企業(yè)將會成為和政府爭奪部分利益的獨立主體，在“灰色土地市場”或者說土地流轉(zhuǎn)的過程中，包括這一筆收益在內(nèi)的所有利潤就要由政府、企業(yè)和被征地農(nóng)民三方來分配。這樣，對于經(jīng)濟理性人的基層政府來說，所分到的利益就有所減少。但如今政府派出一個機構(gòu)成立專門的開發(fā)公司，這個政府的下屬公司成為利潤分配的一方，則實質(zhì)上就構(gòu)成了只有政府和農(nóng)民兩個利益主體參與分配的格局，這樣一來，政府所能得到的利益自然就比三方參與分配時所能得到的多得多。

鎮(zhèn)政府不僅直接開發(fā)土地，還包攬了招商引資的工作，建設(shè)鎮(zhèn)級的工業(yè)區(qū)，與別的鄉(xiāng)鎮(zhèn)競爭吸引效益好的項目到自己鎮(zhèn)里，諸如此類的種種做法，都是鎮(zhèn)政府運用行政權(quán)力和資源直接參與經(jīng)濟活動的表現(xiàn)，導(dǎo)致其如此行動的動機最主要的還是鎮(zhèn)政府及其領(lǐng)導(dǎo)能從中得到可觀的經(jīng)濟收益和其他利益。建設(shè)工業(yè)區(qū)，吸引投資商到工業(yè)區(qū)投資辦廠，拉動地區(qū)的GDP，每年各鎮(zhèn)上繳的稅收貢獻和領(lǐng)導(dǎo)的政績考核中經(jīng)濟指標的增長都能給鎮(zhèn)政府整體及其領(lǐng)導(dǎo)、工作人員帶來經(jīng)濟、政治和形象上的收益。在當前對領(lǐng)導(dǎo)政績的考核仍然用經(jīng)濟數(shù)字說話的形勢下，政府領(lǐng)導(dǎo)個人有足夠的動力設(shè)計方案帶領(lǐng)鎮(zhèn)政府直接參與到經(jīng)濟活動中去。按照公共選擇理論，集體行為歸根結(jié)底由個人行為決定，集體行為動機也由個^行為動機決定，因此，基層政府行為動機最終也是有其中的個人(政府官員)動機決定。而整個鎮(zhèn)政府的收益增長又會給每個工作人員個人帶來收益，所以大家齊心合力，形成整個基層政府的集體行動，進入市場領(lǐng)域，在征地中通過各種手段增加政府的利益。因此此時鎮(zhèn)政府官員和整個鎮(zhèn)政府已經(jīng)把自己的角色定位為地方經(jīng)濟發(fā)展的有效推動者，并且很善于運用手中的行政權(quán)力，如征地權(quán)和申請審批權(quán)，表現(xiàn)出強烈的靈活性和主動性，可以說w鎮(zhèn)政府在悉心經(jīng)營著政權(quán)。把政治資源轉(zhuǎn)變成經(jīng)濟和社會資源，扮演著政權(quán)經(jīng)營者的角色。

在這里政府的行動策略表現(xiàn)為：成立專門經(jīng)營的企業(yè)承擔(dān)工業(yè)區(qū)開發(fā)、招商引資工作一征地、開發(fā)、批租土地一獲取高額土地增值收益、拉動各項指標、提高政績。

關(guān)于政府和市場在配置資源方面的職能的討論至今已有相當多數(shù)量的研究，一般認為“市場是私人活動和經(jīng)濟生活的領(lǐng)域，市場關(guān)系是個人之間權(quán)利和活動的讓渡和交易”，市場以自身的邏輯運行并反映著人與人之間商品生產(chǎn)與交換的關(guān)系。它奉行平等、開放和自由的理念。而在政府配置資源的方式下，是一種服從和被服從、管理和被管理的關(guān)系，政府以決策的方式向外輸出“產(chǎn)品”——方針、政策、法律等，保障社會的安定、公正、合理和公民的基本福利，所以其本質(zhì)屬性是強制性和公正性。如今w鎮(zhèn)政府包辦企業(yè)的工作，利用行政的權(quán)力和手段，直接進入市場領(lǐng)域，干預(yù)市場活動，擾亂市場秩序，阻礙市場平等，從一定程度上剝奪了征地農(nóng)民爭取自己權(quán)益的權(quán)利，從而保障了政府實現(xiàn)自身利益的目標。

現(xiàn)代政府的職能應(yīng)該是監(jiān)管市場、維護公共利益，從這個角度上說，當前w鎮(zhèn)這種政府直接參與工業(yè)區(qū)開發(fā)和招商的舉動是有違政府理想目標的，政府角色和形象發(fā)生了較為嚴重的錯位。在w鎮(zhèn)多個工業(yè)區(qū)的各項征地項目中，鎮(zhèn)政府的征地行為表現(xiàn)出多元性的特點，既有利用各種手段爭奪利益的行為，甚至可以說在一定程度上損害了農(nóng)民的利益，反映了政府經(jīng)濟理性的追求；但同時也有利民的行為，切實為被征地農(nóng)民和其他需要幫助的農(nóng)民提供援助和指導(dǎo)，在征地政策上根據(jù)現(xiàn)實情況的變化作出相應(yīng)的調(diào)整，以保障被征地農(nóng)民的利益，反映了政府公共性的目標。

所以可以說，基層政府在整個征地過程中扮演了多重角色，既是“經(jīng)濟人——利益追逐者”，又是“社會人——公共服務(wù)者”，在這雙重角色的共同作用下，基層政府的行動也表現(xiàn)出了雙重性，對其爭利的行為，農(nóng)民表示出了極大的不滿。作為以管理地方社會、促進地方發(fā)展為己任的基層政府，要更好地實現(xiàn)自己的目標，首先必須得到當?shù)孛癖姷膹V泛支持，因此，如何消除農(nóng)民對自己的不滿、調(diào)整自己的行為，使之符合大眾對政府的角色期待，獲得更多支持，成了基層政府必須重視的問題。盡管基層政府的“經(jīng)濟人’的角色可能在當前的制度環(huán)境、社會現(xiàn)狀和市場條件下還不能在短期內(nèi)作出較大的改善，但應(yīng)該看到，已經(jīng)有研究表明，基層政府正在逐步往民眾期望的方向發(fā)展，開始對自己的角色和行為進行調(diào)整。

五、對基層政府角色和職能的再思考

由于當前我國市場經(jīng)濟體制和各項制度的不完善，對公共利益、政府職能定位的不明確，導(dǎo)致基層政府在推進城市化、實施征地拆遷過程中出現(xiàn)了一些角色的錯位、越位和缺位，表現(xiàn)出追逐政府利益的經(jīng)濟性行為；但我們也看到，在多方壓力和因素的影響下，基層政府正不斷調(diào)整著自身的角色和行動，所以出現(xiàn)了多重角色集合于一身的現(xiàn)象，即基層政府同時扮演了“經(jīng)濟人——利益追逐者”、“社會人——公共服務(wù)者”和“政治人——政權(quán)代理者”的多元角色。這與以往研究中發(fā)現(xiàn)的鄉(xiāng)村基層政府單純地扮演“政權(quán)經(jīng)營者”或“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”角色有所區(qū)別。這種變化無疑來自子時代背景、社會結(jié)構(gòu)以及制度環(huán)境的變化。

六、結(jié)語

我國正處于快速轉(zhuǎn)型的社會，城市化已經(jīng)構(gòu)成了影響世界的重要事件。在城市化進程中，各級政府，特別是基層政府扮演了重要的角色。本文通過對基層政府在城市化進程中實際扮演的角色分析，所思考的問題是，在當前全球化、市場化和城市化的背景下，在上海這樣一個開放性程度高、現(xiàn)代化、工業(yè)化和城市化已達到較高水平的大城市的郊區(qū)，如何進一步推進城鄉(xiāng)一體化進程。怎樣的城市化才能不影響城市安全與社會穩(wěn)定，才能有利于和諧社會的構(gòu)建。一個國家的城市安全與社會穩(wěn)定，與各級政府的執(zhí)政理念和能力密切相關(guān)，在中國社會轉(zhuǎn)型的背景，重新思考基層政府的角色定位，反思目前基層政府應(yīng)該扮演什么角色，實際扮演了什么角色，以及如何扮演好這樣的角色，對于其他地區(qū)或上海市郊基層政府如何更好地推進城市化、進行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)都具有十分重大的現(xiàn)實意義。

[責(zé)任編輯 張桂霞]