[摘要]近10年的持續(xù)擴(kuò)招形成的巨大增量造成高校畢業(yè)生整體就業(yè)難度加大。地方政府的角色把握不準(zhǔn)助長了高校擴(kuò)張的盲目性。地方政府宏觀層面和微觀層面的管理不到位導(dǎo)致地方高校的擴(kuò)張脫離了區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求。借鑒國際經(jīng)驗，制定省城高等教育規(guī)劃，強(qiáng)化省級地方政府在高校分層管理與發(fā)展中的責(zé)任，加強(qiáng)地方政府對所屬高校重大事項決策的干預(yù)力度，促進(jìn)高校理性決策，有助于化解地方高校畢業(yè)生就業(yè)難題。

[關(guān)鍵詞]就業(yè)能力；地方高校；地方政府；畢業(yè)生

[中圖分類號]G640 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1671-8372(2009)01-0102-05

一、引言

從1999年至2008年，經(jīng)過10年的連續(xù)擴(kuò)招，我國高等教育規(guī)模得到了極大的擴(kuò)張。從1998年到2007年，高等教育毛入學(xué)率從9.8％提高到23％，我國迅速跨入并經(jīng)歷著高等教育大眾化的時期。正如在其他領(lǐng)域進(jìn)行的改革一樣，我國的高等教育體制改革屬于政府推進(jìn)型制度變遷過程。中央政府(1999-2001年)和地方政府(2002以來)在高校擴(kuò)招過程中充當(dāng)了發(fā)起人和推動者的角色。在2002我國高等教育毛入學(xué)率達(dá)到14.8％，高等教育基本跨入大眾化門檻之后，地方政府成為新一輪高等教育擴(kuò)張的主體，推動著我國普通高校招生人數(shù)從2001年的285萬增加到2007年的608萬，全國普通高校在校生規(guī)模從2001年的758萬人增加到2007年的2004萬人。按照高等教育大眾化時期的國際經(jīng)驗，快速發(fā)展的高等教育大眾化時期一般10年左右。美國是1958-1968年，日本是1963-1974年，英國是1963-1971年。在快速發(fā)展之后，這些國家的高等教育都放慢了增長速度，進(jìn)入一個長期的平穩(wěn)發(fā)展階段。我國高等教育規(guī)模已持續(xù)高速增長了10年，從國際經(jīng)驗看，也該考慮由跨越式發(fā)展走向常規(guī)式發(fā)展了。在這10年中，要把工作的重點放在化解前些年高速增長累積下來的各種矛盾和問題上，放在優(yōu)化結(jié)構(gòu)和提高質(zhì)量上。在這些矛盾和問題中，最為突出的便是高校畢業(yè)生就業(yè)問題。由于我國高等教育大眾化階段的政府推進(jìn)特征，高校畢業(yè)生就業(yè)壓力的緩釋或者解決，應(yīng)主要依靠政府的力量；又由于畢業(yè)生就業(yè)問題的累積主要?dú)w因于地方政府(主要是省級政府，下同)，因此地方政府在化解高校畢業(yè)生就業(yè)難題中應(yīng)負(fù)主要責(zé)任。本文擬分析地方政府在高等教育擴(kuò)張中的角色，論證地方政府的短視行為增加了高校擴(kuò)張的盲目性。導(dǎo)致高校畢業(yè)生能力結(jié)構(gòu)與勞動力市場需求結(jié)構(gòu)的錯位，以及畢業(yè)生質(zhì)量下降和就業(yè)層次的低端化，在明確地方政府責(zé)任的基礎(chǔ)上，嘗試從政府角度給出化解地方高校畢業(yè)生就業(yè)難題的對策建議。

二、高等教育擴(kuò)張中地方政府的角色

在經(jīng)歷了1999年至2001年連續(xù)3年大規(guī)模擴(kuò)招之后，全國普通高校招生規(guī)模已經(jīng)從1998年的116萬人增加到2001年的285萬人，招生規(guī)模擴(kuò)大了1.5倍。2002年教育部提出擴(kuò)招進(jìn)入調(diào)整期，每年的增長率將控制在5％至10％。實際上，近幾年的擴(kuò)張速度大大超過10％的控制線。2002-2006年五年間，研究生招生年均增幅達(dá)19.5％，本專科生年均招生增幅達(dá)15.4％(見表1)。2002年之后的這一輪高等教育大眾化擴(kuò)張，主體是地方政府和地方學(xué)校，而并非教育部或部屬高校。我國普通高校招生數(shù)量和在校生數(shù)量都因地方政府和地方高校高漲的擴(kuò)招熱情而在此后的幾年里得以翻番。

1 把美人

20世紀(jì)90年代中期以后，我國在高等教育領(lǐng)域進(jìn)行了一系列分權(quán)化改革，“中央與地方共管，以地方管理為主”等措施逐步推進(jìn)，對我國高等教育發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。其中，1998年實施的高等教育屬地化管理，更是深刻改變了我國高等教育管理的格局。此后，省級地方政府對高等教育的管理權(quán)限獲得空前擴(kuò)大，我國高等教育發(fā)展也由此進(jìn)入“地方化”新時期。高等教育地方化開創(chuàng)了我國高等教育發(fā)展的無限空間，促進(jìn)了地方高等教育迅速成長壯大。據(jù)統(tǒng)計，1995年中央部委所屬高校占全國高?？倲?shù)的比例為33.96％，2000年下降到11.14％，到2007年，這一比例僅為5.78％。2007年全國普通高校數(shù)量為1908所，其中中央屬111所，其余1797所普通高校均由地方管理。圖l給出了1999-2007年普通高校校均規(guī)模變化情況，由此可以判斷地方政府管理的高等教育規(guī)模。

由此可見，我國高等教育總量的增長主要源于地方所屬高校。按照《高等教育法》第十三條規(guī)定，國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理全國商等教育事業(yè)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的高等教育事業(yè)，管理主要為地方培養(yǎng)人才和國務(wù)院授權(quán)管理的高等學(xué)校。而按照現(xiàn)行的招生計劃管理體制，地方所屬高校要完成高等教育總量的巨大增加，必須經(jīng)過省級教育行政管理部門審核批準(zhǔn)；按照目前的土地審批制度，地方高校要進(jìn)行新校區(qū)建設(shè)，必須經(jīng)過省級國有土地管理部門審批；新校區(qū)建設(shè)中的巨額銀行貸款需求，也需要地方政府予以協(xié)調(diào)。因此可以肯定，地方政府在高校擴(kuò)招中扮演了“把關(guān)人”角色。

在現(xiàn)有的體制框架內(nèi)，地方高校經(jīng)費(fèi)來源有地方財政預(yù)算內(nèi)撥款、地方財政征收的教育費(fèi)附加、校辦產(chǎn)業(yè)、勤工儉學(xué)、社會服務(wù)收入中用于教育的經(jīng)費(fèi)、學(xué)雜費(fèi)、社會捐資集資等。隨著高等教育分權(quán)制改革的深入，整個高等教育財政結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出一種教育成本負(fù)擔(dān)向?qū)W生及其父母一方轉(zhuǎn)移、財政預(yù)算內(nèi)教育撥款和學(xué)雜費(fèi)這兩種主要來源渠道此消彼長的趨勢。高等教育經(jīng)費(fèi)來源結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出以財政預(yù)算內(nèi)教育撥款和學(xué)雜費(fèi)為主的二元化特征。這種二元化特征在地方高校經(jīng)費(fèi)來源構(gòu)成中尤為明顯，并且尤以學(xué)雜費(fèi)為主。由于地方政府肩負(fù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保持社會穩(wěn)定的重任，一定時期內(nèi)能夠用于支持高校發(fā)展的財力有限，迫使地方高校通過加速擴(kuò)招、以學(xué)雜費(fèi)的增加來彌補(bǔ)政府撥款的增量損失，并維持校區(qū)擴(kuò)建帶來的巨大開支。由于高校擴(kuò)招具有保持社會穩(wěn)定、減輕就業(yè)壓力和刺激地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能，所以對于地方高校以生源當(dāng)作財源的擴(kuò)招沖動，地方政府無法把關(guān)，只能予以承認(rèn)和肯定。

2 推動者

事實上，在地方高校持續(xù)快速的擴(kuò)招過程中。地方政府不僅沒能起到把關(guān)人作用，反而始終充當(dāng)著支持者、推動者的角色。第一，發(fā)展地方高等教育事業(yè)，滿足群眾日益增長的物質(zhì)文化需求是地方政府義不容辭的職責(zé)；同時中央政府也制定了明確的高等教育大眾化發(fā)展目標(biāo)。實現(xiàn)大眾化高等教育目標(biāo)，滿足民眾高等教育需求的基本路徑有兩條：一是設(shè)立新高校，增加高校數(shù)量，從外延上擴(kuò)大高等教育規(guī)模；二是對現(xiàn)有高校進(jìn)行挖潛改造，增容擴(kuò)建，從內(nèi)涵方面擴(kuò)大高等教育規(guī)?！，F(xiàn)行分級財政體制決定了部屬高校由中央財政投入。地方高校由地方財政投人。一般而言，中央財政具有稅收的優(yōu)勢，集中了大部分財政收入，而直接承擔(dān)教育生產(chǎn)責(zé)任的地方政府的財政能力較差。1998年開始，中央本級財政支出中教育經(jīng)費(fèi)所占比例連續(xù)5年比上年提高一個百分點，中央所屬高校特別是一些重點大學(xué)得到了較大的投入。相反，地方所屬高校因為地方政府財力的局限，得到的政府投入比較有限。地方政府在多目標(biāo)決策和財力有限的情況下，在對高等教育大眾化目標(biāo)實現(xiàn)路徑的選擇上，更傾向于選擇對現(xiàn)有高校的增容擴(kuò)建，擴(kuò)大高校單體規(guī)模。而且，與設(shè)立新高校相比，單體擴(kuò)建除了能節(jié)省政府支出外，還能最大限度地利用高校的建設(shè)熱情和高漲的干勁，于是在地方政府的積極倡導(dǎo)下，擴(kuò)招和新校區(qū)建設(shè)成了高等教育大眾化進(jìn)程的主旋律。在此過程中，地方政府只是給了高校擴(kuò)大招生的政策支持和對擴(kuò)建校區(qū)的認(rèn)可，并未有實質(zhì)性的財政投入。地方高校則在政府的政策支持下將招生規(guī)模往極限擴(kuò)張，以至于不少地方高校通過聯(lián)合培養(yǎng)等方式，將學(xué)生安排到校外就學(xué)甚至委托并不具備專業(yè)資格的單位代為培養(yǎng)。生源的擴(kuò)大在為地方高校新校區(qū)建設(shè)注入活力的同時，也使得它們將政府的認(rèn)可視為支持和承諾。由于擴(kuò)招的主體是地方屬公立高校，公立高校容易將擴(kuò)招視為對地方政府工作的支持以及對地方經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定和發(fā)展的貢獻(xiàn)。另外，由于其公立性質(zhì)，地方高校自然而然地認(rèn)為，通過擴(kuò)建校區(qū)形成的固定資產(chǎn)也屬于國有資產(chǎn)。既然如此，那么搞新校區(qū)建設(shè)就是花國家的錢為國家辦事，由此產(chǎn)生的投資風(fēng)險和債務(wù)風(fēng)險也應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)。正是在這種對政府的投資承諾升級的理論假設(shè)下，地方高校才會一窩蜂爭先恐后地掀起了新校區(qū)建設(shè)的熱潮，并推動其一浪高過一浪。當(dāng)因校區(qū)建設(shè)導(dǎo)致高校債務(wù)危機(jī)頻頻發(fā)生并蔓延至全國范圍，中央和各地方政府不得不接受既成事實并積極應(yīng)對，準(zhǔn)備予以減免時，不少地方高校卻又在想方設(shè)法，積極爭取擴(kuò)大貸款余額，以求多換得一些減免額度。

三、地方高校盲目擴(kuò)張中的政府責(zé)任

在地方政府和地方高校推動下，2002年我國高等教育毛入學(xué)率基本達(dá)到15％，2007年達(dá)到23％，江蘇、浙江等省份更是高達(dá)35％以上，高等教育在總體規(guī)模上迅速進(jìn)入大眾化階段。但是，高等教育在管理體制、辦學(xué)體制、投資體制、招生體制、內(nèi)部管理體制等方面仍停留在精英教育階段。這種大眾化高等教育的精英模式集中表現(xiàn)為政府對高等教育行政管理的地方集權(quán)化、地方高等教育發(fā)展缺乏整體規(guī)劃，以及高等教育與地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展缺乏一致性、高等學(xué)校畢業(yè)生能力結(jié)構(gòu)與勞動力市場需求結(jié)構(gòu)的脫節(jié)，最終表現(xiàn)為高校畢業(yè)生職業(yè)能力不足、難以就業(yè)以及就業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、就業(yè)層次低下。在高校畢業(yè)生就業(yè)問題上，地方政府應(yīng)負(fù)的管理責(zé)任主要由宏觀體制層面和微觀運(yùn)營層面構(gòu)成。

1 宏觀管理

政府對大學(xué)的管理不應(yīng)只停留在大學(xué)內(nèi)部的運(yùn)作和管理上，更不應(yīng)在高校內(nèi)部的日常事務(wù)上，而應(yīng)著眼于大學(xué)系統(tǒng)內(nèi)外部的宏觀關(guān)系上和高等教育事業(yè)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和方向上。政府的管理不應(yīng)是依靠長官意志和行政命令，而應(yīng)該運(yùn)用規(guī)劃、撥款、評估等手段。

按照目前的管理體制，省級政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的高等教育事業(yè)，管理主要為地方培養(yǎng)人才和國務(wù)院授權(quán)管理的高等學(xué)校。省屬高校原則上由教育行政部門統(tǒng)一管理。事實上，地方政府對所屬高校的管理是分散的多頭管理。教育廳負(fù)責(zé)招生、新專業(yè)審批及對高校的日常管理，財政廳負(fù)責(zé)預(yù)算審批，人事廳負(fù)責(zé)師資招聘和職稱評審，科技廳負(fù)責(zé)科研項目審批。因此，從本質(zhì)上看，地方政府仍然把高校看作是其下屬機(jī)構(gòu)，并按照政府機(jī)關(guān)管理模式對高校進(jìn)行管理，是一種過程管理模式。除了勞動人事部門不負(fù)責(zé)畢業(yè)生分配以外，與過去計劃體制并無實質(zhì)性區(qū)別。然而，正是因為政府不包分配，才使得高等學(xué)校人才培養(yǎng)模式定位轉(zhuǎn)向勞動力市場導(dǎo)向和就業(yè)導(dǎo)向。也正因為高校人才培養(yǎng)模式導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變，才使得地方政府對高校的管理出現(xiàn)“失靈”現(xiàn)象。表現(xiàn)為：第一，政府在對學(xué)校的管理中存在著統(tǒng)包統(tǒng)攬的現(xiàn)象。這使政府管了許多不該管的事情。如學(xué)校的財務(wù)、教師的聘任、職稱評定等，造成政府自身負(fù)擔(dān)過重，反而政府本來該管的事情沒有管好，如對教育的規(guī)劃、教育質(zhì)量的監(jiān)控等。政府的這種統(tǒng)包統(tǒng)攬同時也壓抑了學(xué)校的辦學(xué)積極性，使學(xué)校成為了政府的附屬機(jī)構(gòu)，失去了自身的獨(dú)立性。第二，政府的失靈表現(xiàn)在教育資源的浪費(fèi)上，在對教育的投入方面存在著本末倒置的現(xiàn)象。目前政府對教育的投入很有限，但是在有限資源的情況下，還存在著巨大的浪費(fèi)現(xiàn)象。最后，政府失靈表現(xiàn)為政府自身的工作效率不高?，F(xiàn)行的教育行政管理體制造成組織結(jié)構(gòu)等級森嚴(yán)、操作程序標(biāo)準(zhǔn)化、辦事效率不高、審批路徑漫長等弊病，這些均和市場經(jīng)濟(jì)所要求的精練、簡潔和高效相違背。政府失靈直接導(dǎo)致高等教育與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求的不適應(yīng)，導(dǎo)致高等教育科類結(jié)構(gòu)與就業(yè)市場結(jié)構(gòu)脫節(jié)，造成畢業(yè)生就業(yè)困境。而持續(xù)的擴(kuò)招，又從增量上加劇了就業(yè)矛盾。

2 微觀運(yùn)營

個體層面的運(yùn)營問題本屬于地方高校的內(nèi)部問題。在成熟的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中。通過價格機(jī)制的作用，通?？梢韵蠖鄶?shù)的供求結(jié)構(gòu)與總量的失衡現(xiàn)象，從而達(dá)到所謂的市場“出清”狀態(tài)。然而，高等教育的公共物品屬性及其外部性，決定了無法單純依靠價格機(jī)制來滿足民眾日益增長的教育需求，實現(xiàn)并保持供求總量和結(jié)構(gòu)平衡。因此，高等教育的發(fā)展需要政府投資或政府予以資助，政府也籍此介入高等學(xué)校內(nèi)部經(jīng)營事務(wù)。我國的社會主義制度性質(zhì)，決定了公立高校在高等教育領(lǐng)域的主導(dǎo)地位和主體地位，也因此決定了政府權(quán)力對高校深度控制的必然性和必要性。政府對高校的深度控制體現(xiàn)在人、財、物等各個方面。由于地方政府要承擔(dān)地方公立高校教職員工的薪酬福利，而且政府在一般意義上將薪酬福利視為費(fèi)用而不是投資，所以對于地方高校教師數(shù)量的增加比較敏感。2007年年底之前，山東省大部分地方高校均已通過了教育部組織的本科教學(xué)工作水平評估，2008年省人事廳將省屬公立高校人事權(quán)全部上收，嚴(yán)格實行總額控制。同樣與薪酬福利有關(guān)的舉措是，嚴(yán)格控制高校教師專業(yè)技術(shù)職務(wù)的數(shù)量及結(jié)構(gòu)。地方政府對高校運(yùn)營管理在財務(wù)方面的表現(xiàn)，是高校財權(quán)與事權(quán)的不一致，高校事權(quán)大于財權(quán)。表2給出了1998年至2006年全國普通高校(主體是地方高校)生均事業(yè)費(fèi)和生均公共經(jīng)費(fèi)支出情況。包括山東省在內(nèi)的很多省屬高校生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)撥款在擴(kuò)招以前是7000元左右，山東省2006年普通高等學(xué)校生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)4219.41元(其中生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)3371.39元，生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)848.02元)，在全國31個省市區(qū)中排第26位。

從表2中數(shù)字可知，截止到2006年，我國普通高校生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)仍明顯低于擴(kuò)招前水平，扣除物價上漲因素后，政府對高等教育的實際投入水平更是大幅度降低。換句話說，政府在給高校分派擴(kuò)招指標(biāo)和大眾化使命的同時，只給了勉強(qiáng)的維持費(fèi)用，卻成功地撬動了我國高等教育大眾化的杠桿，并且意外地使我國的普通高等教育總量增加了近4.6倍。個中原因，大約就在于作為擴(kuò)招主體的地方公立高校因為財權(quán)小于事權(quán)，沒有錢卻又必須完成擴(kuò)招任務(wù)，于是就被逼得想方設(shè)法，從事權(quán)里面尋找財源，通過大量招生增加學(xué)費(fèi)數(shù)額，以此增加可支配資金總額，從而維持師資隊伍薪酬福利待遇和新校區(qū)建設(shè)開支。對于高校這種變通做法，地方政府予以默認(rèn)。政府對高校人事管理的越位、財政投入的缺位以及由此造成的管理不到位，在助長地方高校擴(kuò)張的盲目性，強(qiáng)化地方高校行為短期化傾向的同時，不可避免地造成了高等教育質(zhì)量的明顯降低，畢業(yè)生職業(yè)能力下降，以及高等教育資源的巨大浪費(fèi)。

四、化解地方高校畢業(yè)生就業(yè)難題的政府行為選擇

1 借鑒“加利福尼亞高等教育總體規(guī)劃”的國際經(jīng)驗，分區(qū)制定高等教育規(guī)劃，強(qiáng)化省級地方政府在高校分層管理與發(fā)展中的責(zé)任

隨著我國高等教育宏觀管理體制改革的不斷深化．省級地方政府已經(jīng)成為主要的高等教育管理者，承擔(dān)了主要的高等教育管理與發(fā)展責(zé)任。因此，省級高等教育總體規(guī)劃成為落實高等教育機(jī)構(gòu)分層管理與發(fā)展，宏觀管理高等教育的重要形式。在這方面，20世紀(jì)60年代美國的做法很有借鑒意義，其中尤為典型的是1960年“加利福尼亞高等教育總體規(guī)劃”的制定及其有效的實施。

加州的高等教育系統(tǒng)由三個層次組成：加州大學(xué)、四年制州立學(xué)院和兩年制社區(qū)學(xué)院。20世紀(jì)50年代，美國加州的高等教育系統(tǒng)面臨著嚴(yán)重的內(nèi)部職能重疊和無序競爭問題，這與我國高校目前的層次混亂很相似。加州大學(xué)與州立學(xué)院、社區(qū)學(xué)院爭奪生源，州立學(xué)院熱衷于向研究型大學(xué)發(fā)展，兩年制社區(qū)學(xué)院想方設(shè)法升格為四年制學(xué)院并想使其招生規(guī)模覆蓋全州。面對嚴(yán)重的困難和問題，州政府和高等學(xué)校都需要有一個總體規(guī)劃來對加州大學(xué)、州立學(xué)院和社區(qū)學(xué)院的發(fā)展目標(biāo)、功能和職責(zé)加以明確界定。為此，加州政府成立了高等教育總體規(guī)劃調(diào)查組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)規(guī)劃編制工作。調(diào)查組下設(shè)6個專題調(diào)查委員會和一個辦公室，提出了多個高等教育需求調(diào)查報告，幾經(jīng)反復(fù)，“加州高等教育總體規(guī)劃”于1960年4月獲得議會通過。該規(guī)劃成功地解決了困擾加州乃至美國高等教育發(fā)展的以下問題：(1)總體規(guī)劃以法律形式明確規(guī)定了各層次高校的職能和任務(wù)：加州大學(xué)專門從事專業(yè)性教育、研究生教育和科學(xué)研究；州立學(xué)院專門從事職業(yè)性教育，不準(zhǔn)培養(yǎng)博士生，可在一定范圍內(nèi)招收和培養(yǎng)碩士研究生；社區(qū)學(xué)院專門從事技能性教育。(2)三個層次的高校之間通過招生和轉(zhuǎn)學(xué)機(jī)制實現(xiàn)溝通與銜接。壓縮加州大學(xué)和州立學(xué)院的低年級招生，大力發(fā)展社區(qū)學(xué)院，促使大學(xué)和州立學(xué)院把一些學(xué)生讓給社區(qū)學(xué)院．將州立學(xué)院招收中學(xué)生比例由50％降至33％，以使更多平均學(xué)習(xí)能力較高的學(xué)生進(jìn)入州立學(xué)院；加州大學(xué)中學(xué)生招收比例由15％降至12.5％，讓出比較多的學(xué)生給社區(qū)學(xué)院和州立學(xué)院，從而使加州大學(xué)的學(xué)生獲得具有較高水準(zhǔn)的學(xué)術(shù)證書。在加州任何一所社區(qū)學(xué)院學(xué)習(xí)好的學(xué)生能夠轉(zhuǎn)到州立學(xué)院或加州大學(xué)，促進(jìn)了三個層次之間的相互銜接和學(xué)分的相互認(rèn)可。(3)三個層次的高校都由各自的董事會專門管理。為協(xié)調(diào)三個層次高校的發(fā)展，成立了“高等教育協(xié)調(diào)委員會”，每個層次以及私立大學(xué)都在該委員會中有自己的代表。此外，還自發(fā)成立了“教育圓桌會議”以便更好地協(xié)調(diào)各層次高校的發(fā)展。

“加州高等教育總體規(guī)劃”雖然旨在解決20世紀(jì)50年代美國加州高等教育面臨的困難，但經(jīng)過四十多年來的檢驗，證明其給世界其他國家解決高等教育發(fā)展進(jìn)程中所面臨的矛盾和問題具有廣泛的指導(dǎo)意義，并提供了許多有益的啟示。目前我國各省域高等教育系統(tǒng)所面臨的問題和當(dāng)時的加州很相似，只是缺少有效的對策。

既然省級地方政府已經(jīng)成為高等教育系統(tǒng)的主要管理者，而高校之間的盲目攀比和無序競爭又主要表現(xiàn)在省域范圍內(nèi)，因此，各省、自治區(qū)、直轄市在高等教育結(jié)構(gòu)合理化方面制定整體規(guī)劃，加強(qiáng)各地區(qū)內(nèi)的高等學(xué)校定位，以促進(jìn)各層次高校合理分工和協(xié)調(diào)發(fā)展既是分內(nèi)之事，也是當(dāng)務(wù)之急。借鑒加州經(jīng)驗，在規(guī)劃編制和實施中建議重點解決好以下問題：(1)高等教育規(guī)劃主要體現(xiàn)省域范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對高等教育人才的需要，保證區(qū)域內(nèi)高等教育規(guī)模及結(jié)構(gòu)與勞動力市場人才需求規(guī)模及結(jié)構(gòu)基本一致，保證各高校人才培養(yǎng)模式與畢業(yè)生就業(yè)崗位順利實現(xiàn)對接。(2)高等教育整體規(guī)劃以地方立法形式頒布和實施，以維護(hù)其權(quán)威性。(3)明確界定政府和高校的職責(zé)和權(quán)限，并明確劃分各高校的招生層次和招生比例，避免各高校在生源方面的過度競爭。(4)建立各層次高校之間的溝通、銜接機(jī)制，通過適當(dāng)方式為高校學(xué)生在不同層次間的深造和轉(zhuǎn)學(xué)提供條件。(5)建立規(guī)劃編制的協(xié)商機(jī)制。成立由高等教育專家主持，由人大、政府和各層次高校代表組成的規(guī)劃委員會，在談判、協(xié)商基礎(chǔ)上確定規(guī)劃。(6)強(qiáng)化規(guī)劃的執(zhí)行和監(jiān)督力度，通過定期檢查，將檢查結(jié)果與教育資源配置政策掛鉤，并輔以必要的懲戒等方式，建立起有效的激勵一約束機(jī)制。

2 加強(qiáng)地方政府對所屬高校重大事項決策的干預(yù)力度，促進(jìn)高校理性決策

高等教育的公共性、公益性和外部性特征，決定了其本身的非產(chǎn)業(yè)化性質(zhì)。政府也因此擁有了直接管理高等學(xué)校的理由。由于高等教育機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)內(nèi)容上具有不同于政府部門的特殊性質(zhì)，政府對高等學(xué)校的管理多了些間接性特征。實踐中，地方政府對所屬高校的管理介于政府機(jī)構(gòu)和企業(yè)組織之間。根據(jù)組織理論的觀點，地方政府對于公立高校理想的管理模式似應(yīng)是事業(yè)部制。事業(yè)部制是一種典型的分權(quán)型組織模式，遵循“集中決策、分散經(jīng)營”的組織原則，各事業(yè)部在經(jīng)營管理方面擁有較大的自主權(quán)，實行獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧，并可根據(jù)經(jīng)營需要設(shè)置相應(yīng)的職能部門。但是在重大項目投資、重要人事任免或其他涉及經(jīng)營方向、經(jīng)營原則的決策事項中?？偛繒罁?jù)企業(yè)整體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，組織職能部門進(jìn)行縝密的調(diào)研、分析和預(yù)測，并作出最終決策。在對所屬高校的管理方面，地方政府遠(yuǎn)不如大型企業(yè)集團(tuán)對所屬事業(yè)部的管理富有成效。由于生源過剩、財力所限等原因形成的對地方高校的粗放管理模式，在高等教育規(guī)模增速減緩、生源日趨緊張的環(huán)境下'應(yīng)該向集約化管理方式轉(zhuǎn)變?？梢钥紤]采用類似于事業(yè)部制的組織管理形式，以確保地方高校在大的方面符合省域高等教育整體規(guī)劃，又不至于造成政府對高校日常經(jīng)營過程的過度干預(yù)，從而增強(qiáng)地方政府對高校管理的有效性。這種管理方式的有效性取決于幾個前提條件：(1)有一個明確而具體的省級高等教育發(fā)展規(guī)劃。(2)有一個明確的省級高等教育決策管理部門，這一部門擁有省域范圍內(nèi)全部的高等教育財權(quán)和事權(quán)，統(tǒng)一配置公共高等教育資源，統(tǒng)一管理省屬高校人、財、物等各方面的重大決策事項。(3)有一套切合省域高等教育發(fā)展規(guī)劃實施要求的、有針對性的對所屬高校的目標(biāo)管理系統(tǒng)，在整體規(guī)劃目標(biāo)統(tǒng)領(lǐng)下，根據(jù)省屬高校的不同層次、不同定位，分別協(xié)商制定不同高校、不同時期的建設(shè)發(fā)展目標(biāo)，對目標(biāo)管理的實施過程和實施結(jié)果進(jìn)行總結(jié)評價，并依據(jù)評價結(jié)果決定高校主要黨政領(lǐng)導(dǎo)的薪酬福利和職務(wù)升遷。

[責(zé)任編輯 張桂霞]