馬常青

內(nèi)容提要:近年來,我國自然災(zāi)害頻發(fā),當(dāng)前應(yīng)對自然災(zāi)害所采取的金融措施大多具有明顯的臨時(shí)性和應(yīng)急性,尚未建立起長期的、有效的、可持續(xù)的金融應(yīng)對自然災(zāi)害的機(jī)制。本文在剖析目前金融體系應(yīng)對自然災(zāi)害過程中存在的問題的基礎(chǔ)上,從法律法規(guī)、財(cái)政預(yù)算、銀行災(zāi)難備份、保險(xiǎn)市場、金融產(chǎn)品創(chuàng)新、信托制度以及發(fā)展戰(zhàn)略等方面提出了建立金融應(yīng)對自然災(zāi)害長效機(jī)制的對策建議。

關(guān)鍵詞:金融;自然災(zāi)害;長效機(jī)制

中圖分類號:F832.0文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1003-4161(2009)05-0158-03

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我國是世界上受自然災(zāi)害影響最嚴(yán)重的少數(shù)國家之一,2009年5月發(fā)布的《中國的減災(zāi)行動(dòng)》白皮書指出,1990年以來,我國平均每年因各類自然災(zāi)害倒塌房屋300多萬間,緊急轉(zhuǎn)移安置人口900多萬人次,直接經(jīng)濟(jì)損失2 000多億元人民幣。自然災(zāi)害已經(jīng)成為影響我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。金融作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心,無論是在自然災(zāi)害救助還是災(zāi)后重建中都發(fā)揮著重要作用。建立金融應(yīng)對自然災(zāi)害的長效機(jī)制,對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有重要意義。

1.我國現(xiàn)有的金融應(yīng)對自然災(zāi)害措施

1.1制定實(shí)施金融應(yīng)對突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案

自然災(zāi)害多屬突發(fā)性事件,對災(zāi)害的預(yù)測比較困難。為了應(yīng)對自然災(zāi)害等突發(fā)性事件,我國加強(qiáng)了金融應(yīng)對突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的制定和實(shí)施。2005年6月11日,國務(wù)院辦公廳頒布實(shí)施了《國家金融突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》;2005年10月28日,中國人民銀行制定實(shí)施了《金融機(jī)構(gòu)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案(試行)》;2009年7月7日,中國銀行業(yè)協(xié)會(huì)正式對外發(fā)布《中國銀行業(yè)營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)服務(wù)突發(fā)事件應(yīng)急處理工作指引》和《中國銀行業(yè)營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)服務(wù)突發(fā)事件應(yīng)急處理預(yù)案示范文本》等。這些應(yīng)急制度的安排,對于金融系統(tǒng)快速有序地應(yīng)對自然災(zāi)害等突發(fā)事件、提高金融機(jī)構(gòu)應(yīng)急處理能力起到了重要的作用。

1.2實(shí)施緊急財(cái)政救助

在自然災(zāi)害救助方面,特別是突發(fā)性特大災(zāi)害發(fā)生后,國家通過組織調(diào)動(dòng)大量的人力、物力、財(cái)力,有組織、有計(jì)劃地實(shí)施緊急救助。目前,我國財(cái)政支出對自然災(zāi)害的救助主要包括以下三個(gè)方面:一是通過撫恤和福利支出中的救災(zāi)支出進(jìn)行專項(xiàng)資金救助;二是通過撫恤支出、農(nóng)業(yè)支出、科技支出、社會(huì)保障補(bǔ)助支出以及政策性補(bǔ)貼支出的一部分進(jìn)行救助;三是在遇到緊急特殊的自然災(zāi)害時(shí),通過中央和地方專項(xiàng)儲(chǔ)備基金進(jìn)行補(bǔ)助。緊急財(cái)政救助的實(shí)施,對救災(zāi)工作的順利開展提供了保障。

1.3提供緊急金融服務(wù),滿足災(zāi)區(qū)最基本的金融需求

自然災(zāi)害發(fā)生后,金融機(jī)構(gòu)提供的金融服務(wù)在救災(zāi)和災(zāi)后重建中起著重要作用,維護(hù)了災(zāi)后正常金融秩序和社會(huì)穩(wěn)定。2008年汶川特大地震發(fā)生后,中國人民銀行采取緊急應(yīng)對措施,保證支付清算系統(tǒng)的穩(wěn)定運(yùn)行,國庫部門確保救災(zāi)款項(xiàng)安全有效劃轉(zhuǎn),加強(qiáng)發(fā)行基金調(diào)撥,確保災(zāi)區(qū)現(xiàn)金供應(yīng)。各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)建立向?yàn)?zāi)區(qū)捐助匯款的綠色通道,為所有向?yàn)?zāi)區(qū)捐款的單位和個(gè)人提供優(yōu)質(zhì)高效的金融服務(wù),切實(shí)保證向?yàn)?zāi)區(qū)的捐款業(yè)務(wù)隨到隨辦。對于營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)受損的地方,金融機(jī)構(gòu)開通“帳篷銀行”、“流動(dòng)銀行”等形式的便民銀行,滿足災(zāi)區(qū)群眾最基本的存、取款需要。金融機(jī)構(gòu)積極組織籌措資金,提高信貸審批效率,加快貸款投放速度,滿足災(zāi)區(qū)信貸服務(wù)需求。在提供金融服務(wù)的同時(shí),各金融機(jī)構(gòu)全力組織向?yàn)?zāi)區(qū)捐款捐物,支持災(zāi)區(qū)群眾抗災(zāi)救災(zāi)和災(zāi)后重建,積極履行社會(huì)責(zé)任。

1.4實(shí)施特殊的貨幣信貸政策,加大對災(zāi)區(qū)的政策傾斜

自然災(zāi)害發(fā)生后,國家通常會(huì)出臺一系列金融支持政策,積極引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建的信貸投入,鼓勵(lì)信貸資源向?yàn)?zāi)區(qū)適當(dāng)傾斜,加大金融支持災(zāi)后重建工作力度。2008年汶川特大地震發(fā)生后,中國人民銀行緊急增加了災(zāi)區(qū)的支農(nóng)再貸款限額,對災(zāi)區(qū)地方性法人金融機(jī)構(gòu)實(shí)行傾斜的存款準(zhǔn)備金率,允許災(zāi)區(qū)金融機(jī)構(gòu)提前支取特種存款,取消了對災(zāi)區(qū)金融機(jī)構(gòu)貸款規(guī)劃的約束,以確保災(zāi)區(qū)金融機(jī)構(gòu)救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)重建發(fā)放貸款的流動(dòng)性需求。中國人民銀行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布汶川地震災(zāi)區(qū)農(nóng)村居民住房重建指導(dǎo)意見,要求金融機(jī)構(gòu)全面了解農(nóng)房重建信貸需求,因地制宜創(chuàng)新信貸產(chǎn)品和貸款擔(dān)保方式,完善適合災(zāi)區(qū)實(shí)際的商業(yè)信貸機(jī)制,大力支持災(zāi)區(qū)農(nóng)村居民住房重建。

2.我國金融體系應(yīng)對自然災(zāi)害存在的問題

經(jīng)過多年的實(shí)踐,我國金融業(yè)在應(yīng)對自然災(zāi)害方面積累了很多經(jīng)驗(yàn),但由于起步較晚,在建立金融應(yīng)對自然災(zāi)害長效機(jī)制方面的問題也比較突出。

2.1救助資金來源單一,財(cái)政負(fù)擔(dān)過重

現(xiàn)階段,財(cái)政不僅承擔(dān)發(fā)展工業(yè)、增加農(nóng)業(yè)收入、擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重任,而且還承擔(dān)著國家行政、國防、社會(huì)福利等社會(huì)公共消費(fèi)支出。在財(cái)政支出承擔(dān)雙重職能的背景下,主要依靠財(cái)政撥款進(jìn)行自然災(zāi)害救助,給財(cái)政帶來了巨大壓力。另外,自然災(zāi)害的發(fā)生具有不確定性,造成的損失難以預(yù)測,災(zāi)害發(fā)生后資金需求比較緊迫,對財(cái)政支出的正常運(yùn)行計(jì)劃可能會(huì)產(chǎn)生巨大沖擊,導(dǎo)致其他財(cái)政支出的壓縮或財(cái)政債務(wù)的增加,容易引發(fā)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。我國國家救災(zāi)款項(xiàng)占自然災(zāi)害損失的比重基本維持在2%-3%左右,相對于巨大的直接經(jīng)濟(jì)損失,財(cái)政救災(zāi)款項(xiàng)對損失的彌補(bǔ)只能是“杯水車薪”。以行政手段為主導(dǎo)的財(cái)政救助體制,難以發(fā)揮市場的作用,資金使用效果和效率受到很大的影響。

2.2銀行災(zāi)難備份系統(tǒng)不健全

2002年,中國人民銀行發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)銀行數(shù)據(jù)集中安全工作的指導(dǎo)意見》,要求實(shí)施數(shù)據(jù)集中的銀行必須建立相應(yīng)的災(zāi)難備份中心;2006年,發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)信息安全保障工作的指導(dǎo)意見》,要求實(shí)施數(shù)據(jù)集中的銀行應(yīng)同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步運(yùn)行信息系統(tǒng)災(zāi)難恢復(fù)系統(tǒng)。2008年2月,頒布實(shí)施《銀行業(yè)信息系統(tǒng)災(zāi)難恢復(fù)管理規(guī)范》,為金融業(yè)災(zāi)難備份提供了具體的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。但我國金融機(jī)構(gòu)災(zāi)難備份建設(shè)起步較晚,災(zāi)難備份系統(tǒng)不健全。從災(zāi)難備份系統(tǒng)的建立情況看,多數(shù)已建立災(zāi)難備份中心的銀行尚未完全達(dá)到災(zāi)難恢復(fù)管理的要求,地方中小金融機(jī)構(gòu)基本上沒有建立災(zāi)難備份系統(tǒng)。從備份數(shù)據(jù)來看,備份數(shù)據(jù)中心僅僅對存取、結(jié)算等核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行備份,而對很多非核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)沒有進(jìn)行備份。災(zāi)害備份系統(tǒng)無法全面覆蓋的現(xiàn)狀,導(dǎo)致了我國金融機(jī)構(gòu)的抗災(zāi)和災(zāi)后數(shù)據(jù)恢復(fù)能力不足,難以應(yīng)對各種自然的和人為的災(zāi)難。

2.3保險(xiǎn)救助體制薄弱

世界范圍內(nèi),許多國家和地區(qū)都建立了應(yīng)對自然災(zāi)害的保險(xiǎn)制度,保險(xiǎn)在為受災(zāi)群眾及救災(zāi)人員提供人身保障的同時(shí),充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償功能,為災(zāi)后安置和重建提供資金保障,是一種重要的社會(huì)化風(fēng)險(xiǎn)損失承擔(dān)機(jī)制。從以往我國保險(xiǎn)在災(zāi)害中的賠付結(jié)果來看,保險(xiǎn)賠付占災(zāi)害事件損失的比例僅為5%-8%,遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家30%-40%的賠付比例。我國目前保險(xiǎn)賠付比例過低,使國家財(cái)政和銀行系統(tǒng)承擔(dān)了過大的經(jīng)濟(jì)壓力,增加了我國金融體系的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。我國保險(xiǎn)覆蓋面小、救助體制薄弱,保險(xiǎn)在管理自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)方面的作用遠(yuǎn)未發(fā)揮出來。

2.4針對自然災(zāi)害的金融產(chǎn)品單一,資本市場尚未發(fā)揮應(yīng)有作用

我國資本市場層次單一,重視股票市場發(fā)展,輕視債券市場發(fā)展,造成了資本市場結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重失衡。從規(guī)模比例上看,在直接融資中發(fā)達(dá)國家股票融資和債券融資的比重是30:70,我國這一比重約為85:l5,債券市場的發(fā)展嚴(yán)重滯后于股票市場。產(chǎn)業(yè)投資基金、金融衍生品、資產(chǎn)證券化等市場的發(fā)展更是相對滯后。信貸資金是當(dāng)前災(zāi)后重建資金的主要來源之一,也是金融支持災(zāi)后重建的主要手段。2008年汶川特大地震發(fā)生后,農(nóng)村信用社發(fā)放了大量災(zāi)后住房重建貸款,但這些貸款的潛在風(fēng)險(xiǎn)令人擔(dān)憂。資本市場的單一和金融產(chǎn)品的匱乏,限制了市場發(fā)展的廣度和深度,在自然災(zāi)害發(fā)生時(shí),無法利用資本市場創(chuàng)新現(xiàn)代化的金融產(chǎn)品為救災(zāi)和災(zāi)后重建籌集資金,資本市場在應(yīng)對自然災(zāi)害中的作用難以發(fā)揮。

2.5金融應(yīng)對自然災(zāi)害制度安排尚待完善

從總體上看,我國尚未形成系統(tǒng)的、有效的、可持續(xù)的金融應(yīng)對自然災(zāi)害的制度體系。一是大多數(shù)的救災(zāi)應(yīng)對措施都是在自然災(zāi)害發(fā)生后臨時(shí)制定的,應(yīng)急性較強(qiáng),缺乏重建性和預(yù)防性的制度安排。二是應(yīng)急性措施往往偏重于短期效果,對災(zāi)區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然環(huán)境的長期可持續(xù)發(fā)展有所忽略。由于缺乏金融應(yīng)對自然災(zāi)害的制度安排,常規(guī)的金融工具無法針對自然災(zāi)害發(fā)揮作用,金融市場的功能沒能有效地發(fā)揮。

3.建立金融應(yīng)對自然災(zāi)害長效機(jī)制的對策建議

通過建立金融應(yīng)對自然災(zāi)害的長效機(jī)制,能夠有效分散和化解金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn),及時(shí)為救災(zāi)和災(zāi)后重建提供有效的金融服務(wù),促進(jìn)災(zāi)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

3.1完善應(yīng)對自然災(zāi)害的相關(guān)法律法規(guī)

通過建立和完善應(yīng)對自然災(zāi)害的相關(guān)法律法規(guī),依據(jù)法律手段,對自然災(zāi)害產(chǎn)生的危機(jī)進(jìn)行管理以及實(shí)施災(zāi)后重建工作,是防災(zāi)救災(zāi)工作的當(dāng)務(wù)之急。在進(jìn)一步完善《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《防震減災(zāi)法》的基礎(chǔ)上,認(rèn)真總結(jié)《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》,制訂一般性救災(zāi)法律,對自然災(zāi)害發(fā)生后政府部門向?yàn)?zāi)區(qū)群眾提供緊急救助的具體措施、懲治違規(guī)使用救災(zāi)款項(xiàng)、災(zāi)后重建援助等方面做出具體的規(guī)定,為救災(zāi)和災(zāi)后重建資金的籌集和使用提供保障。為了維護(hù)災(zāi)區(qū)正常的金融秩序和金融穩(wěn)定,建議通過立法對災(zāi)區(qū)民眾金融、征信信息恢復(fù)確認(rèn)、財(cái)產(chǎn)損失補(bǔ)償、房屋抵押貸款償還以及壞賬處理等做出明確的規(guī)定,保護(hù)災(zāi)區(qū)群眾和金融機(jī)構(gòu)的利益。

3.2建立自然災(zāi)害應(yīng)急基金,穩(wěn)定財(cái)政預(yù)算

財(cái)政資金的撥付具有公共性、時(shí)效性、基礎(chǔ)性等特點(diǎn),災(zāi)情發(fā)生后,通過巨大的財(cái)政投入,盡快解決災(zāi)區(qū)民眾的衣食住行的問題,建立災(zāi)區(qū)群眾基本生活秩序和企業(yè)正常生產(chǎn)秩序,滿足個(gè)人和企業(yè)的基本生存條件,是政府救災(zāi)工作的重中之重。為避免財(cái)政資金變動(dòng)而帶來的經(jīng)濟(jì)波動(dòng),可以借鑒2008年汶川特大地震發(fā)生后由財(cái)政撥款設(shè)立“救災(zāi)重建基金”的做法,考慮專門劃撥一部分財(cái)政資金設(shè)立常態(tài)型的自然災(zāi)害應(yīng)急基金,完善基金的長期管理、資金補(bǔ)充、資金使用以及監(jiān)督機(jī)制,在自然災(zāi)害發(fā)生后直接動(dòng)用基金資金,為救災(zāi)提供長期的資金保障。 3.3健全銀行災(zāi)備系統(tǒng),提高金融業(yè)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力

加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)災(zāi)難備份系統(tǒng)建設(shè)工作,增強(qiáng)金融業(yè)抵御和抗擊風(fēng)險(xiǎn)的能力。國家信息安全管理部門和人民銀行要建立和完善災(zāi)難備份審查制度和懲戒措施,定期對金融業(yè)災(zāi)難備份工作進(jìn)行審查,督促金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按照規(guī)定加強(qiáng)災(zāi)難備份系統(tǒng)建設(shè),確保系統(tǒng)建設(shè)的有效性;加大懲戒力度,對不按照規(guī)定進(jìn)行災(zāi)難備份的金融機(jī)構(gòu),實(shí)施嚴(yán)厲的處罰措施。

3.4健全保險(xiǎn)市場,發(fā)揮經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償功能

為了減輕災(zāi)后重建過程中財(cái)政資金的壓力,提高保險(xiǎn)在自然災(zāi)害中的承保能力和賠償能力,必須盡快健全保險(xiǎn)市場,特別要加快建立巨災(zāi)保險(xiǎn)和巨災(zāi)保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)制度,提升金融系統(tǒng)和國家抗擊災(zāi)害的整體能力。針對我國自然災(zāi)害多發(fā)的情況,建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度已刻不容緩,可由國家立法,政府主導(dǎo),財(cái)政支持,保險(xiǎn)公司來承辦,通過國家再保險(xiǎn)公司基金運(yùn)作,全球分散風(fēng)險(xiǎn)。

3.5加快金融產(chǎn)品創(chuàng)新,充分發(fā)揮資本市場在災(zāi)后救助和重建中的作用

進(jìn)一步完善債券市場、期貨市場以及金融衍生品市場,建立多層次的資本市場體系,為金融產(chǎn)品創(chuàng)新提供有利的市場環(huán)境,充分發(fā)揮資本市場在自然災(zāi)害中籌集資金、分散風(fēng)險(xiǎn)的作用。借鑒國外的成功經(jīng)驗(yàn),適時(shí)推出巨災(zāi)債券、巨災(zāi)指數(shù)期貨、巨災(zāi)期權(quán)等金融產(chǎn)品,減輕自然災(zāi)害產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。巨災(zāi)債券將保險(xiǎn)公司承擔(dān)的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到資本市場,增強(qiáng)保險(xiǎn)公司的風(fēng)險(xiǎn)承受能力。巨災(zāi)指數(shù)期貨通過對用以表達(dá)各種自然災(zāi)害的指數(shù)進(jìn)行期貨交易,進(jìn)一步化解自然災(zāi)害帶來的風(fēng)險(xiǎn),降低經(jīng)濟(jì)損失。巨災(zāi)保險(xiǎn)期權(quán)是由保險(xiǎn)人支付期權(quán)費(fèi),當(dāng)特定時(shí)期、特定區(qū)域內(nèi)巨災(zāi)保險(xiǎn)損失達(dá)到一定的區(qū)間時(shí)保險(xiǎn)人獲得正收益,有助于保險(xiǎn)人和再保險(xiǎn)人規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。通過金融產(chǎn)品的創(chuàng)新,為受災(zāi)的微觀個(gè)體提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.6利用信托制度,建立救災(zāi)資金籌措和使用的長效機(jī)制

在重大自然災(zāi)害面前,短期內(nèi)用于救災(zāi)和安置的政府財(cái)政撥款是救災(zāi)資金的首要來源,但從長遠(yuǎn)來看,災(zāi)后重建可能需要更長時(shí)間,所以在應(yīng)急的資金籌措過后,除了政府財(cái)政資金的持續(xù)供給,需要更多的市場與社會(huì)手段來籌集災(zāi)后重建資金。通過建立公益信托機(jī)制,發(fā)揮信托機(jī)制的外部財(cái)務(wù)管理功能、長期信用功能和專業(yè)理財(cái)功能,使其在法律監(jiān)管下保證委托人特定資金和資產(chǎn)的使用,滿足社會(huì)各界和廣大群眾參與慈善捐助活動(dòng)的需求,優(yōu)化社會(huì)資源配置。同時(shí),可以利用信托機(jī)制的功能,建立災(zāi)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的定向資產(chǎn)支持信托基金、災(zāi)區(qū)住房重建信托基金等,保證救災(zāi)資金籌措和使用的持續(xù)性,推動(dòng)災(zāi)區(qū)重建更好、更快、更有效率地開展。

3.7制定金融應(yīng)對自然災(zāi)害的發(fā)展戰(zhàn)略

為減少自然災(zāi)害造成的損失,保證正常金融秩序,維護(hù)災(zāi)區(qū)金融穩(wěn)定,應(yīng)制訂金融應(yīng)對自然災(zāi)害的發(fā)展戰(zhàn)略,該戰(zhàn)略應(yīng)以可持續(xù)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn),具有全面性和系統(tǒng)性,兼顧短期利益和長期利益,保證自然災(zāi)害發(fā)生后金融機(jī)構(gòu)在自救的同時(shí),為社會(huì)提供有效的金融服務(wù)。具體包括以下四個(gè)方面內(nèi)容:一是提高金融機(jī)構(gòu)自身的防災(zāi)能力,建立金融應(yīng)對自然災(zāi)害的預(yù)警機(jī)制,加強(qiáng)災(zāi)前預(yù)防;二是將自然災(zāi)害對金融體系造成的影響減至最低程度,保障財(cái)產(chǎn)和員工人身安全;三是通過金融產(chǎn)品創(chuàng)新,利用多層次的資本市場,建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制;四是通過金融市場合理配置資金,為災(zāi)后重建提供持續(xù)的資金保障,促進(jìn)災(zāi)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

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