邵艷麗

【摘 要】自上世紀(jì)90年代以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債大量產(chǎn)生，并且急劇膨脹，成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的一種獨(dú)特現(xiàn)象。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債問題已成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革中的一個(gè)難點(diǎn)和熱點(diǎn)問題，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債問題事關(guān)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)乃至國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速發(fā)展及社會(huì)穩(wěn)定，是進(jìn)一步化解“三農(nóng)”難題的必然要求，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要體現(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債 社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)及發(fā)展現(xiàn)狀

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債總量巨大，覆蓋面廣

我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)到底有多少?據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)將近5萬個(gè)，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債400余萬元，計(jì)2200億元左右。事實(shí)上，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)到底有多少債務(wù)，連鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)自己都說不清，原因主要是債務(wù)是在長(zhǎng)期的過程中形成的，領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)換了幾屆，現(xiàn)任的領(lǐng)導(dǎo)不熱心去還債，也不關(guān)心到底有多少債務(wù);另外一方面，就債務(wù)本身而言，也確實(shí)難以搞清楚。有些是原來辦企業(yè)時(shí)借的，有些是部門借的，有些可能是投資款，有些也可能是個(gè)人借的，要認(rèn)定有一定的難度。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)結(jié)構(gòu)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)主要包括金融機(jī)構(gòu)、上級(jí)財(cái)政、承包商、行政事業(yè)單位和私人等。金融機(jī)構(gòu)包括農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、農(nóng)村合作基金會(huì)等。由于上世紀(jì)90年代初興建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行了不同程度的借貸;由于國(guó)家后來強(qiáng)制關(guān)閉農(nóng)村合作基金會(huì)，導(dǎo)致了大量的債務(wù)，金融機(jī)構(gòu)是主要的債權(quán)人構(gòu)成;再如，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、教育“普九”達(dá)標(biāo)中，不同程度欠承包商工程款，承包商也是債權(quán)人之一。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)借款來源上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借貸渠道多元化，債務(wù)結(jié)構(gòu)也是多元化。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成的原因

（一）財(cái)稅體制缺陷使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政處于困境

首先，收入向上逐級(jí)集中，職能和責(zé)任不斷下放，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政責(zé)權(quán)利不對(duì)稱。自1994年實(shí)行分稅制改革以來，縣鄉(xiāng)財(cái)政赤字增加，地方財(cái)力明顯向省、市集中。在財(cái)力向省、市集中的同時(shí)，許多本不應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的事權(quán)卻繼續(xù)存在甚至不斷下移，這直接導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，嚴(yán)重制約了基層財(cái)政功能的發(fā)揮。其次，缺乏規(guī)范、透明的轉(zhuǎn)移支付制度。目前，我國(guó)各級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度正在探索和建設(shè)之中，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政來說，大多還缺乏規(guī)范、透明的轉(zhuǎn)移支付辦法，相當(dāng)一部分轉(zhuǎn)移支付是通過專項(xiàng)補(bǔ)助形式進(jìn)行的，而補(bǔ)助的多少?zèng)]有明確和嚴(yán)格的事權(quán)依據(jù)，難以排除撥款的隨意性。最后，稅收管理體制的缺陷加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難。另外，稅收立法權(quán)的高度集中統(tǒng)一，也在一定程度上制約了地方組織收入的能力。地方稅的立法權(quán)在中央，使地方政府無法根據(jù)本地的特殊情況對(duì)稅目和稅率進(jìn)行調(diào)整，更無權(quán)根據(jù)實(shí)際情況自行開征新的稅種，使一些地方稅收隨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的彈性受到一定影響。

（二）政府職能轉(zhuǎn)軌不到位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺乏有效的制約和監(jiān)督機(jī)制

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府包攬過多經(jīng)濟(jì)管理職能。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)成因于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)虧損和破產(chǎn)遺留下來的“包袱”。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)出于發(fā)展經(jīng)濟(jì)、壯大財(cái)力的良好愿望，以政府直接投資辦企業(yè)的思路，盲目舉債上項(xiàng)目，興辦各種鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，忽略人才、信息、技術(shù)、管理、市場(chǎng)行情等因素，致使徒勞無功，債臺(tái)高筑。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不顧本地條件大搞“政績(jī)工程”、“形象工程”?，F(xiàn)行的干部考核制度過分注重干部的政績(jī)，卻忽視了離任審計(jì)的制約，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部考慮問題往往從政績(jī)出發(fā)，不顧本地財(cái)政條件，搞一些所謂的“政績(jī)工程”、“形象工程”，以致債臺(tái)高筑。同時(shí)，國(guó)家對(duì)交通、通訊、能源等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資，一般都要求當(dāng)?shù)刎?cái)政按一定比例配套，項(xiàng)目爭(zhēng)取得越多，匹配的資金也越多。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎不考慮本地的配套能力，建設(shè)項(xiàng)目多多益善，財(cái)政無力承擔(dān)時(shí)，就向農(nóng)民集資或利用其它借款，財(cái)政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)變成了農(nóng)民負(fù)擔(dān)或直接累積為負(fù)債。

此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)臃腫、財(cái)政供養(yǎng)人口失控以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理混亂，缺乏監(jiān)督機(jī)制，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的重要原因。

三、化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的有效措施

（一）切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一思想，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)消赤化債責(zé)任制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債和赤字化解難，很大程度取決于思想認(rèn)識(shí)。因此各級(jí)黨委、政府必須提高對(duì)消負(fù)減赤工作的認(rèn)識(shí)，要制定減負(fù)消赤規(guī)劃，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)行政首長(zhǎng)責(zé)任制，按照“誰舉債、誰償還”以及有錯(cuò)無為問責(zé)制的原則，使各級(jí)政府主要負(fù)責(zé)干部成為消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的主要責(zé)任人，把消負(fù)減赤作為考核各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部能力和政績(jī)的一個(gè)重要方面，納入市對(duì)下級(jí)政府年度綜合考評(píng)，既考核縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又考核縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，樹立“減債也是政績(jī)”的新觀念，樹立消負(fù)減赤的決心和信心。

（二）采取多種措施內(nèi)在地防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)生新的赤字和債務(wù)

首先，大力轉(zhuǎn)換政府職能，推行綜合預(yù)算。根據(jù)實(shí)際情況，撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，壓縮財(cái)政供養(yǎng)人口，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。同時(shí)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項(xiàng)預(yù)算收入、各部門收取的各項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)收取的各項(xiàng)管理費(fèi)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自籌資金和統(tǒng)籌資金以及其它未納入預(yù)算管理的財(cái)政性資金統(tǒng)一納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合財(cái)政預(yù)算管理范圍，采取統(tǒng)一支出標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一核算口徑、統(tǒng)一安排資金的辦法，管好預(yù)算內(nèi)外資金。其次，強(qiáng)化收入征管，嚴(yán)格支出管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和財(cái)稅部門要全面掌握本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅源情況，將稅源的階段性普查與經(jīng)常性調(diào)查形成制度，增加工作的主動(dòng)性，逐步降低稅收成本；建立財(cái)稅部門聯(lián)席會(huì)議制度，落實(shí)組織收入目標(biāo)責(zé)任制，確保財(cái)政收入全面完成和及時(shí)入庫(kù)；同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政要嚴(yán)格支出管理，確保重點(diǎn)支出；合理界定支出范圍，大力壓縮非生產(chǎn)性支出，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。

（三）從財(cái)政收入中按一定比例提取償還鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債基金，存入同級(jí)財(cái)政償還鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債專用賬戶

要以轄區(qū)內(nèi)有無鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債作為從本級(jí)財(cái)政收入中提取償還鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債基金的取舍標(biāo)準(zhǔn)。基于此，鑒于全國(guó)各省都存在不同程度上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債(尤其以中西部地區(qū)為甚)，所以要從中央財(cái)政收入和各省級(jí)財(cái)政收入中提取償還鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債基金。提取償還鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債基金的數(shù)量應(yīng)考慮的因素是鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債總量、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權(quán)狀況和財(cái)政收入等。

（四）盤活集體資產(chǎn)，激活土地，加快縣域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力

一方面把鄉(xiāng)村集體的閑置資產(chǎn)進(jìn)行拍買，增加收入；另一方面，要切實(shí)加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展力度，重點(diǎn)面向農(nóng)副產(chǎn)品的加工，帶動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展；第三，進(jìn)一步放寬農(nóng)業(yè)人口進(jìn)入城鎮(zhèn)的相關(guān)政策，促使集鎮(zhèn)的快速形成，充分利用民間資本，建設(shè)分類市場(chǎng)和服務(wù)體系，促進(jìn)商貿(mào)發(fā)展和流通，穩(wěn)步增加農(nóng)民收入，通過以上措施拓展財(cái)源，為盡快消化不良債務(wù)提供有力支持。

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(作者單位：山東省汶上縣審計(jì)局）