郭翼翔

［摘要］現(xiàn)代社會，規(guī)制機構(gòu)是有別于傳統(tǒng)政府機構(gòu)的新型組織，同時經(jīng)濟高速發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)不斷發(fā)生新的變化，這些都對我國基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)規(guī)制機構(gòu)的組織機構(gòu)、運作方式等方面提出了新的要求。而針對這些問題的理論探討無疑具有深刻的現(xiàn)實意義。

［關(guān)鍵詞］基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)；規(guī)制機構(gòu)；機制

［中圖分類號］F20［文獻標識碼］A［文章編號］1672－2426（2009）04－0040－02

在經(jīng)濟高速發(fā)展的今天，傳統(tǒng)的自然壟斷性假設(shè)及基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的特征早已發(fā)生了變化，從基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)模、技術(shù)創(chuàng)新及產(chǎn)業(yè)融合的角度看，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)自然壟斷性的技術(shù)經(jīng)濟特征在逐漸淡化，也正因如此，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)放松規(guī)制的浪潮早已席卷全球。但是，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)放松規(guī)制的指導思想是在自然壟斷弱化的部分引入競爭，其自然壟斷性業(yè)務仍然要由國家進行規(guī)制控制，這就在很大程度上決定了繼續(xù)強化規(guī)制的必要性及合理性?；A(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的規(guī)制改革早已引起了中國政府的高度重視，打破壟斷和引入競爭早已成為改革的主題。其中規(guī)制改革的重要內(nèi)容之一是規(guī)制機構(gòu)的設(shè)置問題。

一、規(guī)制機構(gòu)是基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革的重要內(nèi)容

我國目前的規(guī)制機構(gòu)改革依然存在嚴重的瓶頸，并且與其他方面的改革嚴重脫節(jié)，一些行業(yè)規(guī)制職能缺位，以往的規(guī)制機構(gòu)設(shè)置模式和規(guī)制方式越來越受到挑戰(zhàn)，表現(xiàn)出極大的不適應性。

規(guī)制機構(gòu)的設(shè)置涉及了規(guī)制改革的諸多方面，如規(guī)制機構(gòu)的規(guī)制體制設(shè)計往往涉及到一國具體采用何種規(guī)制模式，不同規(guī)制機構(gòu)的權(quán)利劃分則會影響規(guī)制效率的實現(xiàn)，規(guī)制機構(gòu)的架構(gòu)也會影響到各個利益集團及規(guī)制決策者的福利、規(guī)制機構(gòu)是否要與相關(guān)政府部門分開及如何協(xié)調(diào)二者之間的關(guān)系等問題。因此，規(guī)制機構(gòu)的框架職能設(shè)計及其運行機制設(shè)計往往不僅僅是一個簡單的組織設(shè)計問題，而且是政府規(guī)制制度改革的重要方面。

世界各國政府都普遍實行了以法律為基礎(chǔ)的規(guī)制機構(gòu)改革，在規(guī)制改革過程中都以政府規(guī)制體制的總體框架為依據(jù)，制定了較為完善的法律法規(guī)，使整個規(guī)制改革過程有法可依。產(chǎn)權(quán)變更或放松規(guī)制都要求對原有的規(guī)制機構(gòu)進行調(diào)整，針對這種情況各國普遍設(shè)立了新的規(guī)制機構(gòu)以適應規(guī)制改革的需要。美國在規(guī)制改革的過程中設(shè)立了獨立的規(guī)制機構(gòu)，英國則對原有的公有企業(yè)進行了重組和拆分。

二、規(guī)制機構(gòu)設(shè)置的基本原則

1．獨立性原則。規(guī)制機構(gòu)的獨立性一是指規(guī)制機構(gòu)的執(zhí)行職能與政府其他機構(gòu)的政策制定職能的分離，實施獨立規(guī)制，使規(guī)制機構(gòu)的決定不受其他政府機構(gòu)的不當影響二是指規(guī)制機構(gòu)與作為其規(guī)制對象的企業(yè)之間的分離，實現(xiàn)政企分開，保證規(guī)制的獨立性。從國外經(jīng)驗看，采用職業(yè)化資格可使規(guī)制更加有效和可靠，由具有專業(yè)知識和強制力的專家機構(gòu)實行職業(yè)化規(guī)制。同時，強調(diào)行業(yè)自律機構(gòu)的作用，讓運營者有意識地遵循自我規(guī)制原則。

2．法制化原則?；A(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)規(guī)制機構(gòu)是依法行使規(guī)制權(quán)、管理產(chǎn)業(yè)的機構(gòu)，必須依據(jù)憲法、政府組織法和其他有關(guān)法律設(shè)置。法律賦予規(guī)制機構(gòu)合法的規(guī)制地位及其權(quán)威性。法制化原則可以確保規(guī)制機構(gòu)在很大程度上不受政治、金融和運營壓力的影響，以保持規(guī)制機構(gòu)擁有足夠的實施規(guī)制的權(quán)力，從而在法律上保證規(guī)制機構(gòu)的獨立性。

3．效率性原則。效率是規(guī)制機構(gòu)設(shè)計必須遵循的重要原則之一。規(guī)制機構(gòu)的效率主要體現(xiàn)在四個方面一是規(guī)制機構(gòu)的高速運行二是規(guī)制工作質(zhì)量高三是整個規(guī)制系統(tǒng)運轉(zhuǎn)靈活高效四是規(guī)制過程透明、公眾參與性強。在整個規(guī)制機構(gòu)設(shè)計過程中，應全面考慮整個系統(tǒng)的效率，而不能把眼光局限在某一重要部門。

4．透明性原則。政府規(guī)制必須是開放、透明和可預測的，這是確保自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制體系合理性的重要途徑之一。美國經(jīng)濟學家薩瓦斯認為，在自然壟斷產(chǎn)業(yè)吸引民營資本的最大障礙在于規(guī)制環(huán)境和態(tài)度。如果規(guī)制運作不夠透明，民營投資者對自然壟斷產(chǎn)業(yè)就會望而卻步，進而轉(zhuǎn)向其他更為“友好”的投資領(lǐng)域。因此，一個合理的規(guī)制體系必須是透明的和可預測的。

三、規(guī)制機構(gòu)的運行機制

按照組織設(shè)計理論，規(guī)制機構(gòu)的運行機制也應該包括規(guī)范設(shè)計、人員設(shè)計與激勵設(shè)計。就規(guī)制機構(gòu)來說規(guī)范設(shè)計即是規(guī)制機構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督機制，它是規(guī)制組織內(nèi)規(guī)章制度、管理的規(guī)范和準則。人員設(shè)計就是規(guī)制機構(gòu)人員的配備。規(guī)制機構(gòu)的運行要以人為依托，并由人來執(zhí)行。激勵設(shè)計就是設(shè)計激勵制度，對組織人員進行激勵，以提高組織的運行效率。

1．規(guī)制機構(gòu)的人員配備。從委托代理理論的角度來看，規(guī)制機構(gòu)可以看作是公眾的代理人，起到信息中介的作用。因為對特定產(chǎn)業(yè)的規(guī)制往往需要專業(yè)的技術(shù)知識和相關(guān)的法律、財務、審計、經(jīng)濟等方面的知識，規(guī)制機構(gòu)的運行需要配備具有相應素質(zhì)的工作人員。受規(guī)制的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)例如電力、電信、鐵路等行業(yè)都有其特殊的技術(shù)經(jīng)濟特征，以電信規(guī)制為例，對國外電信規(guī)制機構(gòu)的研究表明，其成員來自各個行業(yè)或部門，尤其來自法律和經(jīng)濟管理部門，是各自領(lǐng)域的資深專家。這樣的人員組成，為中立和權(quán)威的規(guī)制通信市場提供了基本保證。同時，規(guī)制人員結(jié)構(gòu)不合理，規(guī)制人員中政府行政管理人員和技術(shù)人員，財務、審計、經(jīng)濟、法律等方面的專業(yè)人才的比例不合理，難以真正適應現(xiàn)代規(guī)制專業(yè)性強的基本要求。

2．規(guī)制機構(gòu)的激勵機制。機構(gòu)的運行是規(guī)則與人的結(jié)合，因此對規(guī)制機構(gòu)的激勵是對人進行激勵。激勵機制一旦形成，就會內(nèi)在地作用于組織系統(tǒng)本身，使組織機能處于一定的狀態(tài)，并進一步影響著組織的生存和發(fā)展。激勵機制的作用具有兩種性質(zhì)，即助長性和致弱性，也就是說，激勵機制對組織具有助長作用和致弱作用。激勵機制的助長作用是一定的激勵機制對員工的某種符合組織期望的行為具有反復強化、不斷增強的作用，在這樣的激勵機制作用下，組織不斷發(fā)展壯大，不斷成長。我們稱這樣的激勵機制為良好的激勵機制。但同時也不可避免地存在激勵機制的致弱作用。因此，對于存在致弱作用的激勵機制，必須將其中的去激勵因素根除，代之以有效的激勵因素?？梢愿鶕?jù)對激勵起作用的因素設(shè)計規(guī)制機構(gòu)的激勵機制，包括成就激勵、目標設(shè)置激勵和工資報酬激勵等。

3．規(guī)制機構(gòu)的監(jiān)督機制。規(guī)制機構(gòu)的監(jiān)督機制的完善主要表現(xiàn)為決策過程的公開性和公眾參與性。決策機制透明化是透明度原則的體現(xiàn)。決策機制的透明化實質(zhì)上是利用運行機制的設(shè)計增加了公眾對規(guī)制機構(gòu)的監(jiān)督能力、拓展了公眾對規(guī)制機構(gòu)的監(jiān)督途徑。規(guī)制機構(gòu)應將其規(guī)制依據(jù)、過程與結(jié)果均對公眾公開，接受公眾的監(jiān)督，如公開規(guī)制聽證會，廣泛利用咨詢資料，獨立的上訴程序，對有關(guān)規(guī)制決策公布書面的詳盡的解釋文件，實行政府信息公開制度。目前，我國立法規(guī)定了立法過程中的公眾參與，行政處罰法規(guī)定了處罰程序中的當事人參與，價格法規(guī)定了政府定價過程中的公眾參與，其他許多部門規(guī)章也具體規(guī)定了公眾參與的方式與程序。制定相應的內(nèi)部懲罰機制，即對規(guī)制機構(gòu)的違規(guī)行為予以相應的處罰，追究相關(guān)責任人的法律責任，并將處理結(jié)果公布以加強監(jiān)督效果。對因工作失誤導致的規(guī)制失職，務必要追究其相應的經(jīng)濟責任和民事責任，構(gòu)成犯罪的，應追究刑事責任。我國目前已經(jīng)針對政府行政機構(gòu)的違規(guī)行為制定了法律。行政復議法、行政訴訟法與國家賠償法已經(jīng)有完整的規(guī)定，當受規(guī)制企業(yè)對規(guī)制機構(gòu)的決定不服，或者認為規(guī)制機構(gòu)違反信賴保護原則，隨意撤銷或變更其決定，侵犯其合法權(quán)益的，有權(quán)申請行政復議，提起行政訴訟，請求國家賠償。另一方面，應完善規(guī)制法律等外部監(jiān)督機制，加快規(guī)制立法，改進立法程序。

責任編輯 王安慶