于　閩　周　翔　鄧志剛

[摘要]針對(duì)目前我國(guó)公眾參與土地開(kāi)發(fā)整理現(xiàn)狀及特點(diǎn)，通過(guò)對(duì)土地開(kāi)發(fā)整理公眾參與必要性以及可能性兩方面進(jìn)行分析，提出完善我國(guó)土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目公眾參與的建議。

[關(guān)鍵詞]土地 開(kāi)發(fā)整理 公眾參與

中圖分類號(hào)：TU4文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1671－7597（2009）0320192－02

一、引言

隨著社會(huì)發(fā)展，對(duì)公眾參與理解已逐步從認(rèn)為是政府部門或單純是一項(xiàng)技術(shù)活動(dòng)的觀點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)槭且豁?xiàng)反映人民意愿的，政府與大眾共同管彼此協(xié)商、交流的活動(dòng)。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，公眾參與行為是提高項(xiàng)目整體水平的重要保障。加拿大、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)公眾參與的形式、方法都有詳細(xì)的規(guī)定。我國(guó)正式開(kāi)展大規(guī)模的土地整理始于1998年，經(jīng)過(guò)近十年的發(fā)展，土地整理逐漸走向成熟，公眾也逐漸參與到土地整理中來(lái)。但從目前的實(shí)際情況來(lái)看，這種參與僅是一種較低層次的參與。如何真正做到“從群眾中來(lái)，到群眾中去”，最終形成切合實(shí)際的土地開(kāi)發(fā)整理方案并在項(xiàng)目實(shí)施中達(dá)到預(yù)期效果已成為我們當(dāng)前研究的一個(gè)熱點(diǎn)。

二、我國(guó)土地開(kāi)發(fā)整理公眾參與現(xiàn)狀及特點(diǎn)

（一）公眾參與土地開(kāi)發(fā)整理的主動(dòng)性和積極性需逐步提高

幾千年的封建歷史壓抑了公眾參與的積極性。解放后，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本上由國(guó)家統(tǒng)一安排。在以上兩方面的作用下產(chǎn)生了以下兩個(gè)結(jié)果：（1）公眾認(rèn)為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)如土地整理是政府的工作，政府如何投資，如何規(guī)劃，與自己無(wú)關(guān)；（2）政府官員則片面認(rèn)為土地整理資金是由上級(jí)劃撥后自籌的，他們會(huì)把向上級(jí)交代、向上級(jí)負(fù)責(zé)并追求其“政績(jī)”當(dāng)作土地整理規(guī)劃與建設(shè)時(shí)考慮的首位因素。所以，要使公眾真正參與到土地整理中來(lái)，必須改變過(guò)去的“要我做”，為“我要做”。

（二）公眾參與土地開(kāi)發(fā)整理的立法尚需逐步完善

在我國(guó)，公眾參與是憲法的一項(xiàng)基本原則，也是我國(guó)人民民主的一項(xiàng)重要制度?！稇椃ā返?條、第27條第2款都對(duì)人民依法以各種形式參與國(guó)家管理做出了規(guī)定。然而，我國(guó)關(guān)于土地整理的法律規(guī)定僅收見(jiàn)于《中華人民共和國(guó)土地管理法》，該法也只是籠統(tǒng)地規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)土地整理”，此外尚無(wú)別的法律規(guī)定。至于公眾參與土地整理的立法則是空白。在我國(guó)當(dāng)前開(kāi)展大規(guī)模的土地整理之際，作者認(rèn)為急需出臺(tái)《中華人民共和國(guó)土地整理法》，以規(guī)范土地整理行為，為公眾參與土地整理提供法律保障。

（三）公眾參與土地開(kāi)發(fā)整理的層次與深度都有待于進(jìn)一步擴(kuò)大

以傳統(tǒng)的土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃與公眾參與土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃進(jìn)行比較。傳統(tǒng)的土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃強(qiáng)調(diào)政府的作用，以專家的知識(shí)為決定作用，而公眾參與土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃的主要優(yōu)點(diǎn)是讓公眾積極參與進(jìn)來(lái)，體現(xiàn)廣大公眾的意愿和利益，可操作性提高，主要不足是過(guò)程反復(fù)繁瑣、工作量大、程序復(fù)雜等，兩者的具體差別見(jiàn)表1。

而目前我國(guó)公眾參與土地整理也僅僅主要集中在規(guī)劃編制階段和規(guī)劃審批階段。規(guī)劃編制階段：主要是由規(guī)劃設(shè)計(jì)單位通過(guò)調(diào)查表或走訪的方式讓公眾參與。通過(guò)這一途徑，公眾的意見(jiàn)有可能被規(guī)劃設(shè)計(jì)單位采納，因此，它有一定的積極意義。但是，即使這種參與也僅僅是被動(dòng)參與，范圍只局限于被調(diào)查的幾個(gè)問(wèn)題，而這些問(wèn)題往往又帶有規(guī)劃者的主觀愿望，缺乏廣泛性。規(guī)劃審批階段：在土地整理規(guī)劃送審前，各地普遍采用的是專家咨詢的方式。與會(huì)專家由各行業(yè)推薦或由土地行政主管部門聘請(qǐng)，而聘請(qǐng)的專家來(lái)自于各行各業(yè)，代表著不同利益的專業(yè)意見(jiàn)。同時(shí)，專家的學(xué)術(shù)名望以及他們所獲得的群眾的信任，使他們的意見(jiàn)往往能得到領(lǐng)導(dǎo)和土地整理規(guī)劃設(shè)計(jì)單位的重視。但是這種公眾參與方式僅局限于學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和研究機(jī)構(gòu)“精英”層次的參與，是土地整理規(guī)劃中“專家決策”的突出表現(xiàn)，他們的建議和意見(jiàn)并不能完全代表廣大人民的意志和愿望。因此，今后公眾參與土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目應(yīng)貫穿于土地開(kāi)發(fā)整理的各個(gè)階段，擴(kuò)大公眾參與的層次與深度。

三、土地開(kāi)發(fā)整理公眾參與必要性分析

（一）公眾參以是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共事務(wù)管理發(fā)展的客觀要求

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)追求的是資本高收益率，其主體是實(shí)實(shí)在在的企業(yè)股東。而政府追求的是公共事務(wù)的綜合發(fā)展成果，其主體是抽象的全社會(huì)公眾。誰(shuí)來(lái)代表公眾？當(dāng)然是政府。隨著社會(huì)發(fā)展，政府的職能定位已由過(guò)去熱衷于抓經(jīng)濟(jì)管企業(yè)，逐漸向以抓公共事務(wù)管理過(guò)渡。公共事務(wù)，包括人口與就業(yè)、教育與文化、資源與土地、環(huán)保與生態(tài)、治安與穩(wěn)定、醫(yī)療與交通等各個(gè)領(lǐng)域。過(guò)去為做好這些工作，我們提倡走群眾路線，強(qiáng)調(diào)的是政府的領(lǐng)導(dǎo)方法與群眾的義務(wù)，屬于義務(wù)本位，而現(xiàn)在需要強(qiáng)調(diào)群眾的權(quán)利與政府對(duì)此權(quán)力的保護(hù)，屬于權(quán)利本位，也就是所謂的“公眾參與”。因?yàn)楣娛聞?wù)是為群眾服務(wù)的，群眾是公共事務(wù)的真正主人。所以群眾有權(quán)利參與關(guān)系自己切身利益的公共事務(wù)，有權(quán)利對(duì)公共事務(wù)過(guò)問(wèn)、咨詢、提意見(jiàn)。土地整理的公眾參與是公眾權(quán)利的體現(xiàn)，是主人翁對(duì)事關(guān)個(gè)人生活發(fā)展利益大事的關(guān)心、建議和評(píng)定行為。

（二）公眾參與是土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目決策的需要

隨著社會(huì)的飛速發(fā)展，很難想象在一個(gè)信息不完全的環(huán)境下能夠作出理性的決策。因此，讓更多的人參與項(xiàng)目微觀決策，是社會(huì)發(fā)展的需要。公眾參與是土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目決策的內(nèi)在要求，土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目的實(shí)施涉及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的各個(gè)方面。一個(gè)好的土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目，能夠切實(shí)解決問(wèn)題，為百姓造福。因此，在項(xiàng)目實(shí)施的各個(gè)階段，就項(xiàng)目實(shí)施可能產(chǎn)生的影響，充分聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)，這不但是政府應(yīng)盡的責(zé)任，也是充分尊重公眾利益的體現(xiàn)。只有吸收公眾參與，才能真正做到“從群眾中來(lái)，到群眾中去”，最終形成的土地開(kāi)發(fā)整理方案才能切合實(shí)際，項(xiàng)目實(shí)施才能實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果。

（三）公眾參與是土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目順利開(kāi)展的重要環(huán)節(jié)

在我國(guó)，土地開(kāi)發(fā)整理是基礎(chǔ)性、公益性產(chǎn)業(yè)，土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目涉及的是項(xiàng)目區(qū)公眾的最基本生存資源，它首先具有公共服務(wù)屬性，應(yīng)以公共利益為本。因此，在進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目決策時(shí)，公眾參與與其說(shuō)是一種手段、一種目的，不如說(shuō)是一種理念、一種義務(wù)。如果把項(xiàng)目區(qū)居民看作是最終用戶的話，那么政府、項(xiàng)目分析決策者與項(xiàng)目區(qū)居民之間存在一種信托關(guān)系。因此，在市場(chǎng)調(diào)控下，公眾、政府與項(xiàng)目分析決策者之間的信托關(guān)系，影響著土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目是否能夠正常進(jìn)行決策、管理、實(shí)施。公眾參與是維系這一關(guān)系的必要條件，是項(xiàng)目決策中的必要行為。

四、土地開(kāi)發(fā)整理公眾參與可能性分析

（一）公眾參與研究在國(guó)內(nèi)外已廣泛開(kāi)展起來(lái)

隨著公眾參與在社會(huì)進(jìn)步與發(fā)展過(guò)程中重要性的逐步體現(xiàn)，國(guó)內(nèi)外從公眾參與的不同角度對(duì)其進(jìn)行了廣泛研究，并取得了一定成果。以德國(guó)與荷蘭為例，德國(guó)公眾參與土地整理的執(zhí)行單位是參加者聯(lián)合會(huì)，它是由土地整理區(qū)域內(nèi)的全部地產(chǎn)所有者和土地整理期間的全部合法建屋權(quán)人共同組成。此外，農(nóng)業(yè)、環(huán)保、水利等其他政府部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)、農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)、農(nóng)村發(fā)展協(xié)會(huì)等各種公共利益的代表機(jī)構(gòu)也有權(quán)利和義務(wù)參與土地整理。同時(shí)，參與貫穿土地整理活動(dòng)的全過(guò)程。在土地整理過(guò)程中產(chǎn)生的任何一個(gè)重要決定，比如土地整理立項(xiàng)決定、土地估價(jià)成果、權(quán)屬調(diào)整方案、土地整理方案等，都要向社會(huì)公告，征求參加者和相關(guān)部門的意見(jiàn)，參加者可以自始至終參與決策，把自己的愿望納入決策中。再次，參與具有法律保障。聯(lián)邦德國(guó)土地整理法明確規(guī)定了公眾參與土地整理的組織設(shè)置、參與規(guī)模、參與形式、參與步驟，以此保證土地整理公眾參與的合理性和合法性，使土地整理活動(dòng)真正達(dá)到公平、公正的要求[1]。荷蘭則以土地整理委員會(huì)形式讓公眾參與到項(xiàng)目的規(guī)劃和設(shè)計(jì)、組織公眾聽(tīng)證會(huì)和投票表決中去，同時(shí)負(fù)責(zé)和監(jiān)督項(xiàng)目的工程施工和驗(yàn)收[2]。國(guó)內(nèi)一些學(xué)者專家也從不同方面對(duì)公眾參與進(jìn)行了研究，提出了一些思路和方法，如梁鶴年分析了北美式的公眾參與的政治經(jīng)濟(jì)本質(zhì)，指出其實(shí)質(zhì)是一種“契約式”民主，是權(quán)力分配的渠道和利益競(jìng)爭(zhēng)的途徑[3]；陳錦富提出了公眾參與的決策模式和制度框架[4]；任國(guó)巖結(jié)合中國(guó)現(xiàn)狀探討了公眾參與的對(duì)策和方法[5]。通過(guò)國(guó)內(nèi)外專家學(xué)者的研究，為探索公眾參與在土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目中運(yùn)用的方式途徑提供了豐富的理論儲(chǔ)備。

（二）土地開(kāi)發(fā)整理的地方性法規(guī)的出臺(tái)為公眾參與土地整理提供了法律保障

雖然有關(guān)土地整理的國(guó)家性法律法規(guī)暫時(shí)還未出臺(tái)，但是部分省市地區(qū)從長(zhǎng)遠(yuǎn)出發(fā)，已經(jīng)出臺(tái)了一系列具有現(xiàn)實(shí)意義的地方性法律法規(guī)。以湖南省為例，2006年11月30日湖南省第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議通過(guò)的湖南省土地開(kāi)發(fā)整理?xiàng)l例就開(kāi)了全國(guó)土地開(kāi)發(fā)整理立法的先河，雖然還難免存在一些問(wèn)題，但不失為對(duì)我國(guó)土地開(kāi)發(fā)整理法制化建設(shè)的一大貢獻(xiàn)。如條例第二章第九條、第十三條，第三章第十五條、十七條、十八條、二十條，第四章第二十一條從土地開(kāi)發(fā)整理的各個(gè)階段對(duì)公眾參與內(nèi)容做出了闡述，將公眾參與土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目以法律的形式固定下來(lái)，使之真正做到了有法可依。

（三）由公眾參與活動(dòng)的具體實(shí)踐歸納出的工具和方法為土地開(kāi)發(fā)整理中的公眾參與開(kāi)展提供了技術(shù)支持

目前，公眾參與的工具和方法主要有以下幾大類：①直接觀察法；②訪談法；③會(huì)議法；④分析法；⑤排序法；⑥展示法；⑦圖示法等。其中訪談法具體有個(gè)體訪談、主要知情人訪談、小組訪談、焦點(diǎn)小組訪談、問(wèn)卷調(diào)查等；會(huì)議法包括召開(kāi)村民大會(huì)、小組會(huì)議和集思廣益法；分析法包括了優(yōu)勢(shì)劣勢(shì)-機(jī)遇風(fēng)險(xiǎn)分析法和問(wèn)題分析法。這些通過(guò)實(shí)踐歸納出的一些方法為項(xiàng)目開(kāi)展的各個(gè)階段的公眾參與提供了技術(shù)支持。

五、完善我國(guó)土地開(kāi)發(fā)整理公眾參與的建議

土地開(kāi)發(fā)整理事業(yè)在我國(guó)起步不久，公眾參與土地開(kāi)發(fā)整理既缺少實(shí)踐又缺乏理論指導(dǎo)，但它卻是土地開(kāi)發(fā)整理事業(yè)發(fā)展的一個(gè)方向。公眾參與是社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展的產(chǎn)物、是一個(gè)循序漸進(jìn)不斷完善的過(guò)程，既不能急于求成，但也不能束手無(wú)策。根據(jù)實(shí)踐和思考，我們提出完善我國(guó)土地整理中公眾參與機(jī)制的建議如下：

（一）制訂土地開(kāi)發(fā)整理法規(guī)，使公眾參與法規(guī)化、制度化

盡快以法律形式確立土地開(kāi)發(fā)整理中的公眾聽(tīng)證制度、公示制度等，以立法的方式規(guī)定公眾參與土地開(kāi)發(fā)整理的必要性及程序，通過(guò)立法為公眾參與提供制度化的準(zhǔn)則和具有較強(qiáng)操作性的基本路徑，使公眾參與的“民間組織”得以誕生、成長(zhǎng)，使村民的民主政治權(quán)利真正得到實(shí)現(xiàn)。借鑒俄羅斯的《土地整理法》和荷蘭的《土地整理?xiàng)l例》，作者認(rèn)為我國(guó)土地整理法的立法應(yīng)保障公眾的利益和保證公眾參與的權(quán)利。立法中應(yīng)堅(jiān)持以下幾個(gè)原則：（1）公平原則，它要求行政機(jī)關(guān)在實(shí)施土地整理行為的過(guò)程中平等地對(duì)待各方當(dāng)事人，排除各種可能造成的不平等或者偏見(jiàn)的因素；（2）公開(kāi)原則，它要求行政機(jī)關(guān)通過(guò)一定的方式和途徑，讓公眾了解土地整理規(guī)劃的編制、審批決策、實(shí)施管理等各個(gè)階段的狀況；（3）參與原則，它是讓公眾實(shí)現(xiàn)“為”的權(quán)利；（4）效率原則，在確保公眾利益的前提下，根據(jù)土地整理規(guī)劃的不同階段，采取正常或簡(jiǎn)單的程序，以提高行政效率，縮短土地整理周期。

（二）加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)工作，提高公眾素質(zhì)

要讓公眾參與到土地開(kāi)發(fā)整理中來(lái)，首先公眾必須有能力去參與，這就需要對(duì)公眾進(jìn)行培訓(xùn)，提高其素質(zhì)。但是我國(guó)目前文盲仍然占有一定比例，且大部分集中在農(nóng)村，宣傳培訓(xùn)工作可謂任重道遠(yuǎn)。各級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)該加大公眾接受有關(guān)土地開(kāi)發(fā)整理及其項(xiàng)目規(guī)劃、設(shè)計(jì)等方面的科學(xué)知識(shí)、法律、制度、政策方針等方面的宣傳培訓(xùn)力度，以便充分行使他們的知情權(quán)，為其它內(nèi)容的參與奠定知識(shí)基礎(chǔ)。

（三）提高規(guī)劃人員的水平，促進(jìn)土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目的實(shí)施效果

土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃人員不單是技術(shù)人才，更是一個(gè)社會(huì)、人文學(xué)者和調(diào)查者，他們?nèi)绾问褂霉妳⑴c的技巧，在很大程度上也影響著公眾參與的效果。在我國(guó)公眾參與者素質(zhì)普遍偏低的情況下，規(guī)劃人員若能深入淺出地介紹、宣傳土地整理規(guī)劃，將對(duì)信息交流起著極大的促進(jìn)作用，并且能夠提高整個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施效果。

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作者簡(jiǎn)介：

于閩，男，土家族，湖南常德人，畢業(yè)于湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院土地資源管理專業(yè)，碩士研究生，管理學(xué)碩士，現(xiàn)工作于湖南省土地開(kāi)發(fā)整理儲(chǔ)備中心，工程師，研究方向：土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃。