張江麗

摘要：隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。人民自主意識(shí)的提高，社會(huì)越來(lái)越倡導(dǎo)“小政府，大社會(huì)”的目標(biāo)模式，提供公共物品的非營(yíng)利組織成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中不可或缺的組織之一，但目前我國(guó)非營(yíng)利組織面臨著嚴(yán)重的公信力不足，本文在對(duì)我國(guó)非營(yíng)利組織公信力不足的原因進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出了通過(guò)加強(qiáng)政府的監(jiān)管力度，建立行業(yè)自律，設(shè)立專(zhuān)業(yè)化的評(píng)估機(jī)構(gòu)，發(fā)動(dòng)全社會(huì)監(jiān)督，提高組織自身能力，以提高非營(yíng)利組織的公信力，促進(jìn)非營(yíng)利組織的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：非營(yíng)利組織；公信力；建議

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變。政府從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的統(tǒng)包一切社會(huì)經(jīng)濟(jì)事物，到由市場(chǎng)去配置資源，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但隨之人們發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一把雙刃劍，一方面帶來(lái)了社會(huì)的繁榮，但是另一方面也帶來(lái)了一些社會(huì)問(wèn)題，如貧富懸殊拉大，環(huán)境污染，能源危機(jī)等。這些社會(huì)問(wèn)題不可能通過(guò)市場(chǎng)得到很好的解決，這也就是所謂的“市場(chǎng)失靈”；政府當(dāng)然也不是萬(wàn)能的，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們自主意識(shí)的提高，人們更多的想通過(guò)自己的方式解決問(wèn)題，這就使得我國(guó)的非營(yíng)利組織作為政府和市場(chǎng)之間的“第三部門(mén)”得以迅速地發(fā)展壯大。據(jù)民政部的最新統(tǒng)計(jì)，截止2005年底，全國(guó)各類(lèi)民間組織有32萬(wàn)個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體17.1萬(wàn)個(gè)，基金會(huì)975個(gè)，民辦非企業(yè)單位14.8萬(wàn)個(gè)，這說(shuō)明我國(guó)的民間組織已初具規(guī)模。然而隨著非營(yíng)利組織在我國(guó)的迅速發(fā)展，一些負(fù)面的新聞紛紛出現(xiàn)。例如轟動(dòng)一時(shí)的“中國(guó)媽媽”胡曼莉等事件的報(bào)道使得人們對(duì)非營(yíng)利組織的公信力提出了越來(lái)越多的質(zhì)疑。

因此，當(dāng)前，分析公信力缺乏的根源并給出解決這一問(wèn)題的治理措施與政策建議，不僅對(duì)我國(guó)非營(yíng)利組織的健康發(fā)展，而且對(duì)我們整個(gè)社會(huì)建立信用制度都具有現(xiàn)實(shí)意義。本文旨在對(duì)我國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展中存在的公信力這一問(wèn)題做出探索性建議。

一、我國(guó)非營(yíng)利組織公信力危機(jī)

《南方周末》曾經(jīng)有這樣一篇報(bào)道：上海一家企業(yè)老總通過(guò)慈善機(jī)構(gòu)對(duì)貧困山區(qū)的25名失學(xué)兒童進(jìn)行了捐助，但在回信時(shí)老總發(fā)現(xiàn)，有7個(gè)孩子的筆跡完全一樣，都是于2001年7月30日8時(shí)寄自同一郵局。后經(jīng)證實(shí)，這些信全是假的，這七名孩子根本沒(méi)有得到捐款。此時(shí)引起了輿論界嘩然，后經(jīng)調(diào)查，其鄉(xiāng)辦的一名干部私吞了這七名孩子的救助金。

2002年6月，媒體報(bào)道了山東菏澤市一民辦孤兒院院長(zhǎng)螢玉閣因涉嫌詐騙罪被判有期徒刑11年，這一被譽(yù)為“慈善典型”的女性淪為罪人。

公信力是非營(yíng)利組織的生命線(xiàn)，是社會(huì)對(duì)非營(yíng)利組織的認(rèn)可和信任，體現(xiàn)了非營(yíng)利組織的誠(chéng)信度，是其籌資，生存和發(fā)展的根本。非營(yíng)利組織不同于政府，也不同于企業(yè)，政府依靠權(quán)利而存在；企業(yè)依靠盈利而存在；而非營(yíng)利組織依靠使命，依靠其崇高的組織理念而存在，但目前有些非營(yíng)利組織打著解決人民疾苦，為人民謀福利的幌子，騙取了人們的信任，謀取個(gè)人利益，這更加容易引起公眾的不滿(mǎn)，因而非營(yíng)利組織的公信力建設(shè)迫在眉睫。

二、分析我國(guó)非營(yíng)利組織公信力缺乏的原因

2０1我國(guó)非營(yíng)利組織公信力缺乏的內(nèi)部因素

第一組織自身缺乏服務(wù)的理念和使命感，著名的管理學(xué)大師彼得，杜拉克認(rèn)為，第三部門(mén)是使命感，責(zé)任感最強(qiáng)的組織，它們以“點(diǎn)化人類(lèi)”和“改變社會(huì)大眾”為目的，以使命為先，沒(méi)有理念就沒(méi)有第三部門(mén)。當(dāng)前我國(guó)的許多非營(yíng)利組織并不是基于這一理念而成立，許多都是由原來(lái)的政府或國(guó)有企業(yè)脫換而來(lái)，組織成員也不是基于這一理念而加入，組織成員中的許多來(lái)自于政府部門(mén)，而只是將其作為賺錢(qián)，謀生的手段。這樣導(dǎo)致的結(jié)果就是組織的官僚氣息嚴(yán)重，成員喪失工作動(dòng)力，對(duì)組織的發(fā)展毫不關(guān)心，工作散漫，態(tài)度惡劣，嚴(yán)重的違背了非營(yíng)利組織在人們心目中的理想形象。

第二組織是政府的附屬機(jī)關(guān)，缺乏自治能力，由于我國(guó)經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的特殊轉(zhuǎn)變，因此我國(guó)的非營(yíng)利組織同國(guó)外的非營(yíng)利組織(從草根組織發(fā)展而來(lái))不同。中國(guó)的慈善組織從出生起就不是來(lái)自民間，而是源于政府的推動(dòng)，中國(guó)紅十字會(huì)、中華慈善總會(huì)等這些最主要的慈善組織，其最高管理者至今都是由政府官員兼任——中國(guó)紅十字會(huì)會(huì)長(zhǎng)為全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)、全國(guó)婦聯(lián)主席彭佩云，全國(guó)政協(xié)常委范寶俊則擔(dān)任中華慈善總會(huì)會(huì)長(zhǎng)。中國(guó)紅十字會(huì)甚至還具有行政級(jí)別，人員屬于公務(wù)員編制，本身沒(méi)有獨(dú)立的人事權(quán)。因而我國(guó)的非營(yíng)利組織同政府有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，不僅財(cái)政上主要依靠政府撥款，組織中的重大決策也帶有很強(qiáng)的官僚色彩；并且由于目前對(duì)我國(guó)非營(yíng)利組織的管理實(shí)行的是“雙重管理”體制，因此，無(wú)論是從登記管理，人員組成還是日常運(yùn)作上都是政府一手包辦的，充當(dāng)?shù)氖钦母綄贆C(jī)關(guān)的角色。這一特性使得人們對(duì)非營(yíng)利組織的能力產(chǎn)生懷疑，組織自身的發(fā)展都要聽(tīng)從政府的安排，又如何能擔(dān)當(dāng)起“點(diǎn)化人類(lèi)。改變社會(huì)大眾”的神圣使命呢?

第三組織的信息不透明，我國(guó)的非營(yíng)利組織普遍存在信息不透明，尤其是財(cái)務(wù)信息。對(duì)于一些企業(yè)捐贈(zèng)的大的款項(xiàng)，企業(yè)有要求用于指定用途的，企業(yè)可以同非營(yíng)利組織簽訂協(xié)議，這可以達(dá)到專(zhuān)款專(zhuān)用，但是對(duì)于公眾捐款呢?在中國(guó)。大多數(shù)慈善組織目前只通過(guò)年報(bào)來(lái)做信息披露。中國(guó)社科院社會(huì)政策副研究員葛道順表示：“年報(bào)對(duì)于善款收支情況的說(shuō)明只是一個(gè)總數(shù)，可用于專(zhuān)業(yè)審計(jì)查帳，對(duì)于公眾沒(méi)有任何意義，公眾依然不清楚善款具體使用。

第四組織內(nèi)部管理存在問(wèn)題，一方面缺乏民主，組織在做出重大決策時(shí)，不是基于全體成員的共同認(rèn)可，理事會(huì)應(yīng)該是決策機(jī)構(gòu)。但很多非營(yíng)利組織內(nèi)部沒(méi)有設(shè)立理事會(huì)或成立理事會(huì)是基于組織成立時(shí)機(jī)構(gòu)設(shè)置的要求，沒(méi)有真正起到真正民主，公開(kāi)決策的作用，真正的決策權(quán)利落到少數(shù)人手里，理事會(huì)形同虛設(shè)。另一方面，組織內(nèi)部缺乏績(jī)效考評(píng)機(jī)制，非營(yíng)利組織的績(jī)效考評(píng)不同于企業(yè)，所提供的公共服務(wù)的品質(zhì)和數(shù)量很難量化，因而在提供服務(wù)時(shí)，就會(huì)存在“免費(fèi)搭車(chē)”的現(xiàn)象，造成潛在資源流失嚴(yán)重，因此盡快建立非營(yíng)利組織的績(jī)效考評(píng)機(jī)制是當(dāng)務(wù)之急。

2０2我國(guó)非營(yíng)利組織公信力缺乏的外部因素

第一法律法規(guī)的不完善，健全的法律法規(guī)體系，是促進(jìn)非營(yíng)利組織發(fā)展和對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)管的重要保障。目前我國(guó)還沒(méi)有出臺(tái)一部真正的關(guān)于非營(yíng)利組織的法案，在非營(yíng)利組織的登記管理，公益捐贈(zèng)免稅，組織員工就業(yè)和社會(huì)保障等方面的法規(guī)政策也還是欠缺的，使得一些非營(yíng)利組織受到腐敗思想的侵襲，假借非營(yíng)利之名，謀取個(gè)人利益，挪用慈善捐款，前面的兩個(gè)案例正反映了這一點(diǎn)；還有的企業(yè)為了逃避稅收。將自己偽裝成非營(yíng)利組織，嚴(yán)重地?fù)p害了非營(yíng)利組織的形象。

第二政府的監(jiān)督不力，目前我國(guó)對(duì)非營(yíng)利組織的管理實(shí)行的是雙重管理體制，即對(duì)非營(yíng)利組織實(shí)行“登記管理機(jī)關(guān)”和“業(yè)務(wù)主管單位”雙重監(jiān)管的原則。但實(shí)際上兩個(gè)部門(mén)都不能對(duì)其起到有效監(jiān)管的作用。登記管理機(jī)關(guān)本身，監(jiān)督和評(píng)估能力差，導(dǎo)致工作的重點(diǎn)主要停留在登記階段，重登記而不注重管理；而業(yè)務(wù)主管部門(mén)，由于對(duì)非營(yíng)利組織

的不了解，不愿承擔(dān)責(zé)任，因而對(duì)其也是睜只眼閉只眼；審計(jì)部門(mén)每年對(duì)其的審計(jì)也是流于形式。這也是使其喪失公信力的原因之一。

第三缺少專(zhuān)業(yè)化的評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)非營(yíng)利組織評(píng)估問(wèn)題的關(guān)注始于20世紀(jì)90年代初期。在美國(guó)，英國(guó)，日本，菲律賓，印度等國(guó)家，先后建立了許多半官方或民間的中介性或?qū)W術(shù)性的評(píng)估機(jī)構(gòu)。采用定量和定性相結(jié)合的指標(biāo)體系，定期或不定期對(duì)非營(yíng)利組織進(jìn)行包括績(jī)效，項(xiàng)目，組織管理和綜合能力等在內(nèi)的各種評(píng)估。但我國(guó)目前缺少專(zhuān)業(yè)化的評(píng)估機(jī)構(gòu)，人們不敢肯定善款是否用于公益事業(yè)，在這次5.12地震的救災(zāi)援助中，許多人避開(kāi)慈善組織，前往災(zāi)區(qū)送錢(qián)送物，這也就反映了民眾對(duì)非營(yíng)利組織的不信任，因而盡快建立專(zhuān)業(yè)化的評(píng)估機(jī)構(gòu)是當(dāng)務(wù)之急。

三、對(duì)公信力建設(shè)的探索性建議

第一加強(qiáng)政府監(jiān)管力度，政府對(duì)非營(yíng)利組織的監(jiān)管負(fù)有不可推卸的責(zé)任，其監(jiān)管首先體現(xiàn)在建立完善的法律法規(guī)體系，盡快頒布《非營(yíng)利組織的慈善捐贈(zèng)法》，出臺(tái)關(guān)于非營(yíng)利組織在登記管理，公益捐贈(zèng)免稅，組織員工就業(yè)和社會(huì)保障等方面的法規(guī)政策，為我國(guó)的非營(yíng)利組織提供良好的法律法規(guī)環(huán)境；其次，政府要改變目前的“雙重管理”體制中，重審批而不重視監(jiān)督的模式，對(duì)違規(guī)的非營(yíng)利組織實(shí)行懲罰，像美國(guó)所采取的措施一樣對(duì)違規(guī)的慈善機(jī)構(gòu)處以罰金或者取消其免稅資格，從而達(dá)到規(guī)范非營(yíng)利組織行為的目的。

第二建立行業(yè)自律，美國(guó)慈善組織自發(fā)地聯(lián)合組成了全國(guó)性機(jī)構(gòu)，如美國(guó)慈善信息局，它制定了衡量基金會(huì)好壞的9條標(biāo)準(zhǔn)，每年分4次公布對(duì)全國(guó)幾百家基金會(huì)的測(cè)評(píng)結(jié)果。公眾往往根據(jù)它的公報(bào)來(lái)決定給哪個(gè)基金會(huì)組織捐款。在其他國(guó)家，如澳大利亞，菲律賓，加拿大也都有自己的行業(yè)自律機(jī)構(gòu)。而目前，我國(guó)還沒(méi)有形成一家行業(yè)自律的機(jī)構(gòu)，行業(yè)間的自律會(huì)比政府的監(jiān)督起到更好的作用，政府通常只是提供低的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，而自律協(xié)會(huì)會(huì)通過(guò)制定一些高標(biāo)準(zhǔn)從而鼓勵(lì)非營(yíng)利組織加入，以便為他們樹(shù)立良好的社會(huì)形象，從而獲得社會(huì)公眾的認(rèn)可。

第三設(shè)立專(zhuān)業(yè)化的評(píng)估機(jī)構(gòu)，實(shí)際上，我國(guó)已經(jīng)有一些評(píng)估機(jī)構(gòu)，如德勤華永會(huì)計(jì)師事務(wù)所有限公司對(duì)掛靠中國(guó)紅十字會(huì)、由李連杰發(fā)起的壹基金的每一季度，每一年的善款的使用實(shí)行全程審計(jì)，從而達(dá)到收支完全公開(kāi)透明。完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，借鑒外國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)化的社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，使非營(yíng)利組織的管理，活動(dòng)，財(cái)務(wù)等狀況達(dá)到公開(kāi)。透明。從而達(dá)到提高非營(yíng)利組織自身公信力的目的。

第四發(fā)動(dòng)全社會(huì)的監(jiān)督，一方面組織建立非營(yíng)利組織的信息披露制度，將非營(yíng)利組織運(yùn)營(yíng)狀況的主要信息，如所提供服務(wù)狀況，籌資進(jìn)展，財(cái)務(wù)與投資報(bào)告，治理結(jié)構(gòu)變動(dòng)，年度重大事項(xiàng)等信息，真實(shí)，準(zhǔn)確，及時(shí)，完整地向出資人，政府，受益人及其他利害相關(guān)者予以公開(kāi)；另一方面，發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督作用，規(guī)范非營(yíng)利組織的行為；第三方面，組織建立問(wèn)責(zé)制度，使得捐贈(zèng)者從企業(yè)到個(gè)人都可以在及時(shí)的，便捷的，低成本的情況下就可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)，電話(huà)等通訊方式查詢(xún)到善款的流向和使用情況。

第五提高組織自身能力，一方面，提高其自治能力，非營(yíng)利組織自身要有自治的獨(dú)立意識(shí)，理順同政府之間的關(guān)系，是合作伙伴關(guān)系，而不是政府的附屬機(jī)構(gòu)，它們之間是平等的關(guān)系，自身要認(rèn)識(shí)到只有強(qiáng)化了其自主能力，才能獲得與政府處于平等的溝通交流的資格。另一方面，培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)化的組織隊(duì)伍，對(duì)志愿者是否具有服務(wù)的理念和使命感至關(guān)重要，在這次5.12大地震后，前期有許多的志愿者們奔往災(zāi)區(qū)，為的就是貢獻(xiàn)自己的一份力量，但熱情過(guò)后，目前，災(zāi)區(qū)面臨著大量的災(zāi)后重建工作，這時(shí)除了一些國(guó)際上的專(zhuān)業(yè)志愿者隊(duì)伍繼續(xù)堅(jiān)守在陣地上以外，國(guó)內(nèi)的志愿者的數(shù)量嚴(yán)重不足，因此對(duì)志愿人員的聘請(qǐng)一定要要求具備很強(qiáng)的使命感和責(zé)任感，并為實(shí)現(xiàn)其理想而長(zhǎng)期奮斗之外，組織還應(yīng)注重學(xué)歷層次，招收高素質(zhì)人才并其定期進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化的培訓(xùn)。

結(jié)論

社會(huì)公信力是非營(yíng)利組織生存和發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)，非營(yíng)利組織要想獲得長(zhǎng)久，健康的發(fā)展，公信力是其目前必須解決的首要問(wèn)題，如此才能取信于民，推動(dòng)慈善事業(yè)的長(zhǎng)久發(fā)展，更好地服務(wù)于社會(huì)。根據(jù)當(dāng)前中國(guó)非營(yíng)利組織的發(fā)展現(xiàn)況，及早將非營(yíng)利組織的公信力建設(shè)納入到非營(yíng)利組織的發(fā)展規(guī)劃之中，從自身和外在環(huán)境方面不斷完善，不斷探求創(chuàng)新，具體問(wèn)題具體分析，與時(shí)俱進(jìn)，提高非營(yíng)利組織的公信力建設(shè)的意識(shí)，保證非營(yíng)利組織的健康持續(xù)發(fā)展。