上海市靜安區(qū)檢察院課題組

檢察工作一體化機制建設是檢察改革的重要內(nèi)容之一，有利于加強檢察管理、發(fā)揮檢察機關領導體制優(yōu)勢、增強法律監(jiān)督整體合力。當前，檢察機關辦理的案件逐年增加，新型、疑難、復雜案件層出不窮，檢察工作面臨的壓力和挑戰(zhàn)前所未有。這就需要我們探索和完善檢察一體化工作機制，在現(xiàn)有法律框架內(nèi)實現(xiàn)檢察資源的最佳合理配置。在此過程中，管理，尤其是檢察業(yè)務管理對強化檢察機關上下級領導關系，推動檢察業(yè)務上下一體具有重要意義。

一、檢察業(yè)務管理在檢察工作一體化進程中的價值評判

（一）檢察業(yè)務管理與檢察工作一體化目標根本一致

檢察業(yè)務管理的目標就是建立一套符合檢察工作內(nèi)在運行規(guī)律、有利于調動廣大檢察干警工作熱情、能夠確保執(zhí)法質量與效率的業(yè)務管理體制和機制。運用過程調控的方式，發(fā)揮檢察業(yè)務管理的監(jiān)督、協(xié)調、指導和檢查評估功能，全面、準確、客觀地了解、掌握和分析各項檢察工作的實際運作狀況，強化檢察機關的整體協(xié)調性。確保從工作機制上落實憲法和人民檢察院組織法有關檢察領導體制和檢察權行使原則，推進檢察工作一體化機制建設。從這個角度上說，兩者的目標相一致。

（二）檢察業(yè)務管理與檢察工作一體化要求有機統(tǒng)一

檢察業(yè)務管理就是通過加強案件督查、辦案預警、效能研究、業(yè)務協(xié)調等工作，達到提高案件質量和辦案效率的目的，與檢察工作一體化機制的要求相吻合。在實現(xiàn)方式上，檢察業(yè)務管理采取縱向聯(lián)系、橫向協(xié)調、職權保障、全程監(jiān)督的工作方法，與檢察工作一體化“上下一體、分工合理、權責明確、配合制約、運行高效”的工作機制相互協(xié)調。

（三）檢察業(yè)務管理與檢察工作一體化建設互為促進

由于檢察機關采用“串聯(lián)式”的工作方式［1］，這種“塊塊狀”的管理模式，容易造成各部門在訴訟進程中的銜接不暢。因此，要通過加強和改進業(yè)務管理，建立專門的檢察業(yè)務管理機構，在檢察長的授權下，統(tǒng)籌和協(xié)調各部門的檢察業(yè)務工作，使檢察長、檢察委員會及時了解總體辦案情況，準確把握全局，及時部署檢察工作，進而整合內(nèi)部資源，發(fā)揮整體優(yōu)勢，保障檢察工作一體化機制順利實施。

二、檢察業(yè)務管理的功能定位

（一）組織機構定位：檢委會參謀部門（檢委會辦事機構）

業(yè)務管理機構在組織機構的定位——是檢察院的業(yè)務管理權威機構（檢察委員會的具體辦事機構）。從管理學的角度上說就是檢委會的管理輔助機構、參謀機構。檢察業(yè)務管理機構的建立，目的就是在對現(xiàn)行檢察人力、物力資源進行有效整合和優(yōu)化配置的基礎上，使檢察業(yè)務的管理更為優(yōu)質高效。

（二）訴訟程序定位：非訴訟程序監(jiān)督制約

從檢察機關內(nèi)部監(jiān)督制約的性質來看，可分為訴訟程序內(nèi)監(jiān)督制約和非訴訟程序內(nèi)監(jiān)督制約。訴訟程序內(nèi)監(jiān)督制約是指訴訟法規(guī)定的檢察權，分別由不同內(nèi)設部門行使，這些內(nèi)設部門按照刑事訴訟法規(guī)定的程序履行職責而產(chǎn)生的監(jiān)督制約。非訴訟程序內(nèi)監(jiān)督制約則是指檢察機關內(nèi)部由專門業(yè)務管理部門承擔的在訴訟程序之外對其他業(yè)務部門進行的監(jiān)督，包括考核評估、督導督查、辦案分析和預警機制等。這是適應主訴（辦）檢察官辦案責任制改革，符合司法規(guī)律的新型的管理機制。

（三）運行模式定位：事后監(jiān)督為主，事中監(jiān)督為輔

以事中監(jiān)督為輔，主要是對事后監(jiān)督為主的補充和對一些案件可能存在的質量問題的特殊監(jiān)督，也就是一種針對性的質量補救措施。這里的“事中監(jiān)督”不具有實體處分案件的權力，檢察業(yè)務管理機構對案件實體提出的處理意見，只是一種參考意見，最終決定還要由檢察長、檢委會或案件承辦人員來作出。

（四）模式功能定位：評價與指引作用

檢察業(yè)務管理機構通過對檢察業(yè)務和辦案活動履行組織協(xié)調、業(yè)務指導、檢查評估和監(jiān)督督查的職能，充分發(fā)揮科學的評價和指引功能，有效激勵檢察人員嚴格執(zhí)法、文明辦案，實現(xiàn)權、責、能的有機結合。如案件質量督查模式通過對辦案人員所辦理的每一個案件適時、準確地進行質量評價，并把評價結果記入考績檔案，作為評優(yōu)評先、升職晉級的重要依據(jù)。這種評價功能的紀實性、準確性、量化性，可以最大限度地激勵辦案人員的工作積極性。

三、檢察業(yè)務管理機構設置和工作范圍

根據(jù)司法實踐，我們傾向于將研究室（檢委會辦公室）作為專門的業(yè)務管理機構。主要基于以下考慮：

一是專門業(yè)務管理機構應當具有相對的獨立性。其一，從業(yè)務管理的專業(yè)性、技術性角度說，作為對辦案部門進行業(yè)務管理的專門機構，要充分發(fā)揮職能作用，必須保持相對的獨立性，即具備獨立的部門建制、獨立的工作職能、確保人員配備。其二，從業(yè)務管理目標實現(xiàn)的角度說，業(yè)務管理機構應獨立于辦案部門，處于一個比較超脫的地位，有助于發(fā)揮管理、協(xié)調的職能作用。

二是專門業(yè)務管理機構的設置比較符合檢察機關工作實際。檢察機關現(xiàn)行內(nèi)部業(yè)務管理模式是多年實踐探索基礎上形成的，體現(xiàn)了專業(yè)化分工，相互配合制約的內(nèi)在要求，有其合理的一面。同時，也應看到現(xiàn)行模式還存在一定的弊端，需要進一步改革完善。業(yè)務管理必須在組織機構設置上有所突破，成立一個權力與職責相統(tǒng)一的檢察業(yè)務管理機構。由研究室（檢委會辦公室）作為專門的業(yè)務管理部門是切實可行的。

三是根據(jù)高檢院《關于加強案件管理的規(guī)定》的精神，可以對業(yè)務管理機構的工作職能、權責分配進行合理界定，形成一套上下聯(lián)動、職能清晰、系統(tǒng)嚴密的業(yè)務管理運作體系，確保各級檢察機關、上級檢察機關準確、及時、全面掌握業(yè)務工作情況，為業(yè)務工作決策提供參考依據(jù)。

根據(jù)檢察業(yè)務管理具有專門性、綜合性的特點，其具體工作范圍主要包括：一是負責檢察委員會具體事務。對提交檢委會研究討論的案件、管理制度等情況進行論證、調研，提出意見，為領導決策服務。二是實施業(yè)務流程管理。依托檢察辦案軟件，對個案進行實時監(jiān)控，督促辦案人員規(guī)范辦案。三是對案件質量進行督查。在檢察長授權下，代表檢委會對本單位各業(yè)務部門辦理的全部案件的辦案情況進行監(jiān)督和檢查，為業(yè)務工作考評提供必要的依據(jù)。四是對辦案情況進行檢查評估。通過檢查發(fā)現(xiàn)辦案中的問題，并及時反饋給業(yè)務部門，并作為辦案質量評估的重要依據(jù)。五是負責業(yè)務工作的協(xié)調。對內(nèi)，協(xié)調本單位內(nèi)各業(yè)務部門之間的關系；對外，會同各業(yè)務部門協(xié)調與上級業(yè)務條線、公安機關、人民法院等關系，并做好銜接與配合工作。六是進行法律政策適用研究。及時參與有關案件的協(xié)調與研討，收集整理典型案例，及時提出意見和建議，定期向檢委會報告。七是開展辦案信息管理。對執(zhí)法工作效能、辦案數(shù)據(jù)進行跟蹤、統(tǒng)計、分析和研究，設定預警標準，化解辦案風險。八是配合開展綜合性業(yè)務工作。定期組織開展專項業(yè)務活動，完成檢察長和檢委會交辦的工作事項等。

四、檢察業(yè)務管理的運作模式

（一）規(guī)范保障機制

1.確立執(zhí)法規(guī)范標準。根據(jù)相關法律法規(guī)、高檢院司法解釋、業(yè)務條線的考核辦法等相關規(guī)定，從實體要件、程序要件、行為要件和辦案效果等四方面確立執(zhí)法規(guī)范標準。同時，區(qū)分不同情形建立和完善不同等級業(yè)務質量評價標準和獎懲規(guī)定等配套規(guī)范，確保檢察業(yè)務管理工作有序開展。

2.論證把關制度規(guī)范。對檢察業(yè)務部門內(nèi)部或本單位各業(yè)務部門之間制定的涉及檢察業(yè)務工作的制度、規(guī)則等，需交檢察業(yè)務管理機構備案。檢察業(yè)務管理機構發(fā)現(xiàn)與有關規(guī)定不符的，應及時要求相關業(yè)務部門重新修訂。對需以本單位名義頒發(fā)的規(guī)定由檢察業(yè)務管理機構審核，并提交檢委會討論。對本單位與公安、法院等單位或本單位內(nèi)設部門與上述單位內(nèi)設部門之間簽訂的執(zhí)法工作意見，須事先由檢察業(yè)務管理機構審核，必要時提交檢委會討論通過。

3.整合內(nèi)部業(yè)務規(guī)程。在業(yè)務部門梳理由其制定且有效的執(zhí)法辦案規(guī)章制度、操作規(guī)范的基礎上，檢察業(yè)務管理機構會同業(yè)務部門、監(jiān)察部門對上述規(guī)程的執(zhí)行情況和效果進行督促檢查，發(fā)現(xiàn)不符合規(guī)范要求的，向責任部門提出限期整改意見。

（二）監(jiān)督控制機制

1.檢委會研究、指導、監(jiān)督重大問題和重大案件。檢委會作為檢察機關討論重大案件和有關檢察業(yè)務工作重大問題的常設議事機構，在檢察業(yè)務建設和發(fā)展中具有重要作用。要提高檢察機關的案件質量，全面推進司法公正，必須強化檢委會工作。隨著檢委會業(yè)務管理作用的日益突顯，其職能也由偏重研究案件向研究、指導、監(jiān)督并重的方向轉變，加強實時監(jiān)督，建立健全反饋機制，及時發(fā)現(xiàn)問題，確保疑難復雜案件、容易發(fā)生辦案質量問題的案件、階段性執(zhí)法辦案傾向性問題等進入檢察委員會討論程序。

2.辦案流程管理。檢察業(yè)務管理機構通過網(wǎng)上時實監(jiān)控，對辦案程序期間、期限節(jié)點，實行內(nèi)部監(jiān)控及督促檢查，以掌握和分析辦案工作進展情況。發(fā)現(xiàn)尚未辦結的案件存在質量問題的，檢察業(yè)務管理機構管理人員應及時向相關業(yè)務部門領導或承辦人溝通；視情況由檢察業(yè)務管理機構向業(yè)務部門分管領導報告，必要時報檢察長處理。

3.案件督查。一是常規(guī)督查。對一般案件進行法律文書對照復核。主要包括公訴部門的《移送起訴意見書》、《起訴書》、《判決書》、《裁定書》等法律文書；偵查監(jiān)督部門的《提請批捕意見書》、《審查逮捕案件意見書》、《不捕案件評析意見》和捕后《不起訴決定書》等法律文書；自偵部門的《偵查終結報告》、《起訴意見書》等法律文書；控申部門的《刑事申訴復查決定書》、《刑事賠償確認書》和《刑事賠償決定書》等法律文書；民行部門的《立案審查審批表》、《案件審查終結報告》和《建議提請抗訴報告》等法律文書。從公安機關、檢察機關、法院認定差異分析著手，確認這種差異是否屬于案件質量問題以及法律文書是否符合規(guī)范性要求等，對檢察環(huán)節(jié)的工作狀況進行評價。對具有典型性、傾向性的一類問題開展專題調研，提出具體的改進措施和法律適用建議。二是重點督查。檢察長、分管檢察長對重點案件、敏感案件和異常情況的案件，可能存在隱患的，應當要求業(yè)務管理機構進行督查，督查的范圍包括：（1）判決無罪案件；（2）不起訴案件（作過批準逮捕決定）；（3）撤銷案件；（4）撤回起訴案件（撤訴后作不起訴或退公安機關另處案件）；（5）批準逮捕后不能提起公訴，退回公安機關另處案件；（6）決定刑事賠償案件；（7）復議、復核和刑事申訴復查后改變原決定案件；（8）改變定性、強制措施和刪減犯罪事實的案件；（9）黨委、人大及上級機關交辦的案件。［2］業(yè)務管理機構對重點案件進行全面審查，提出意見供承辦人參考，并報告分管檢察長。督查意見與承辦人意見不一致的，檢察長可提交檢委會作出決定。三是專項督查。結合上級機關的工作部署或執(zhí)法辦案中反映的突出問題，研究法律適用疑難爭議問題，通過調研論證，提出具體對策和建議。

4.監(jiān)察部門督察。一是建立健全各項內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督制度。全方位、多層次地構筑起了內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡，由監(jiān)察部門牽頭督促落實，加大源頭預防治理力度，積極探索了監(jiān)察工作服從和服務于檢察工作的有效方法和新的途徑，以達到標本兼治的目的。［3］二是在辦案部門聘任兼職紀檢監(jiān)察員。由于兼職紀檢監(jiān)察員直接參與辦案，可以對其他辦案人員在辦案中執(zhí)行法律、遵守檢察紀律、維護案件當事人合法權利等情況進行直接監(jiān)督，可以隨時發(fā)現(xiàn)問題、隨時糾正，更能有效的預防辦案人員違法違紀行為的發(fā)生，提高內(nèi)部執(zhí)法辦案效率和效益。三是推行檢務督察制度。發(fā)現(xiàn)辦案人員有貪贓枉法、徇私舞弊、濫用職權等違法違紀現(xiàn)象的，報請檢察長批準，移送監(jiān)察部門查處，有效地促進公正執(zhí)法。

5.自偵案件監(jiān)控。將自偵案件辦理過程分為線索初查、立案偵查、強制措施適用、偵查措施運用、偵查終結五個環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)分別確立不同的項點，每個項點設定不同的內(nèi)容、評估方式、解決應對措施。檢察業(yè)務管理機構發(fā)現(xiàn)涉及影響案件質量的一般問題，應及時提醒相關部門引起重視；重大問題須提請分管檢察長、檢察長或檢委會研究決定。

6.備案跟蹤。業(yè)務部門對于新類型（罪名）的、疑難復雜的、改變定性或增減犯罪事實的、本單位審查過程中改變強制措施的、可能存在質量風險的、程序上逆向運行的、重復三次以上民事申訴案件、有重大影響的案件以及部門之間有重大爭議的案件，及時向檢察業(yè)務管理機構備案。檢察業(yè)務管理機構應加強對上述備案案件的跟蹤監(jiān)督，研究其中疑難復雜爭議問題，加強指導、積極協(xié)調并及時解決。無法解決的提請分管檢察長、檢察長或檢委會研究決定。

（三）反饋解決機制

1.督查意見。檢察業(yè)務管理機構應及時將案件質量檢查情況反饋相關業(yè)務部門，并作為該部門對主訴（辦）檢察官辦案質量的考核依據(jù)之一，該內(nèi)容在干警檢察業(yè)務責任檔案中予以記載。對一般質量問題的案件，由檢察業(yè)務管理機構反饋業(yè)務部門；對于較大質量問題的案件，由檢察業(yè)務管理機構報分管檢察長審批，同時反饋業(yè)務部門；對重大質量問題的案件，由檢察業(yè)務管理機構提請檢委會討論確定責任，并轉相應部門處理。

2.辦案預警。檢察業(yè)務管理機構對案件處理情況，開展定時定量分析，對一段時期內(nèi)案件動態(tài)情況出現(xiàn)較大幅度起落的，發(fā)出預警，并配合業(yè)務部門開展調研，或與階段性的法律政策、工作要求進行比對，分析原因，提出措施。

3.業(yè)務檔案。建立干警檢察業(yè)務責任檔案，對辦案人員履行職責、執(zhí)法辦案、遵守辦案紀律、開展調研、獎懲等情況進行記載。運用過程調控的方式，全面、準確、客觀地了解和掌握檢察干警的工作水平、工作能力、執(zhí)法觀念、執(zhí)法效果等情況，分析各項檢察工作的實際運作狀況。

4.調查研究。重點包括案件質量效率整體情況分析、法律適用問題研究、疑難分歧案例分析等。分別從個人、部門、院的層面對辦案的質量效率進行橫向、縱向的、過程性的比較，分析一段時期內(nèi)業(yè)務工作的發(fā)展變化情況，提出法律適用意見或建議，從中找出制約質量效率的原因。

5.業(yè)務協(xié)調。對內(nèi)，建立部門之間協(xié)調機制；對外，完善公安機關、檢察機關、法院辦案工作機制；通過聯(lián)席會議研討辦案質量、工作機制，協(xié)調解決辦案工作中的突出問題。由檢察業(yè)務管理機構牽頭的執(zhí)法聯(lián)席會議，在會后應形成規(guī)范的書面會議紀要，由與會的主要部門蓋章后交檢察業(yè)務管理機構備案。

（四）引導改進機制

1.執(zhí)法辦案自評。按照“一案一自評”的原則，承辦人對每個案件進行質量和效率自評，把辦案工作的要求落實到每個具體案件，將自評結果報所在部門領導，并反饋檢察業(yè)務管理機構。

2.執(zhí)法辦案互評。由各業(yè)務部門參考檢察業(yè)務管理機構的督查意見，每季度對業(yè)務工作情況進行分析，形成書面《季度辦案情況分析》向檢察業(yè)務管理機構反饋。并組織進行相互檢討和評議，梳理出辦案的成功經(jīng)驗和存在的質量問題，及時總結經(jīng)驗并推廣。

3.執(zhí)法辦案考評。檢察業(yè)務管理機構和監(jiān)察部門走訪公安、法院、律師、案發(fā)單位等部門，聽取對辦案人員及辦案工作評價和意見。有針對性地對相關案件、辦案人員進行考核評估，并將考評的結果作為干警檢察業(yè)務責任檔案的重要內(nèi)容。

4.執(zhí)法辦案引導。樹立精品案件、典型案件的示范效應。對考評結果就典型事例進行講評，結合辦案情況定期分析及提供判例典范，在全院干警中予以推廣，營造自覺鉆研業(yè)務、提高執(zhí)法水平的良好氛圍。

注釋：

［1］所謂“串聯(lián)式”、“并聯(lián)式”的提法，是借用物理學、電子學的術語，用以比喻檢察機關和法院內(nèi)部各部門在工作流程方面的相互關系。其中，“串聯(lián)式”是指檢察機關在辦理刑事案件時，內(nèi)部各業(yè)務部門所承擔的審查批捕、審查起訴、二審及監(jiān)所檢察等任務，客觀上依據(jù)刑事訴訟流程，具有前后承接，逐步遞進的關系?！安⒙?lián)式”則是指法院內(nèi)部的各業(yè)務部門主要承擔的都是審判任務，只不過在審理案件性質上有刑事、民事和行政案件等的區(qū)分，各主要部門之間是并列存在，在業(yè)務上不存在相互承接的關聯(lián)。

［2］參見羅昌平：《檢察業(yè)務管理的理論與實踐》，見上海市人民檢察院內(nèi)網(wǎng)之檢察擷英。

［3］參見《強化對執(zhí)法辦案的內(nèi)部監(jiān)督，促進公正廉潔執(zhí)法》，法律博客網(wǎng)之法眼透視，2007年10月20日訪問。