（中共中央黨校， 北京， 100091）

摘要：突發(fā)事件的發(fā)生有著極為深刻的國(guó)際國(guó)內(nèi)政治的、經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的和自然的原因。我國(guó)在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中存在著應(yīng)急信息通報(bào)不及時(shí)、不充分甚至隱瞞信息，社會(huì)力量參與不足等問(wèn)題。我們黨要增強(qiáng)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力，需要在提高和增強(qiáng)黨員的能力和本領(lǐng)、完善我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制、加強(qiáng)立法、強(qiáng)化依法辦事、完善行政問(wèn)責(zé)制、妥善處理群體性突發(fā)事件等方面做出不懈努力。

關(guān)鍵詞：突發(fā)事件；應(yīng)急機(jī)制；問(wèn)責(zé)制

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1494（2009）02-0034-05

收稿日期：2008-11-15

作者簡(jiǎn)介：姜衛(wèi)平（1975-），男，山東梁山人，中共中央黨校黨建部黨建專業(yè)博士研究生，研究方向:政黨理論與世界政黨比較。

突發(fā)事件既對(duì)社會(huì)安全、社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成重大威脅，也對(duì)國(guó)家危機(jī)管理體系形成重大考驗(yàn)。我們黨作為執(zhí)政黨，是整個(gè)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)核心，面對(duì)突發(fā)事件的考驗(yàn)，如果應(yīng)對(duì)不及時(shí)或處理不好，損害的不僅是黨的執(zhí)政能力、執(zhí)政合法性和黨在人民心目中的威信，更重要的是關(guān)系到黨的執(zhí)政地位和國(guó)家政權(quán)的生死存亡。因此，探討黨的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件能力這一時(shí)代命題，無(wú)疑具有重要的意義。

一、當(dāng)今社會(huì)突發(fā)事件呈多發(fā)態(tài)勢(shì)

突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。按照社會(huì)危害程度、影響范圍等因素，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級(jí)。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)，狹義上指突發(fā)事件發(fā)生后的有限時(shí)間內(nèi)，為使損失減少到最少、使負(fù)面影響盡可能降低所采取的一系列有效措施，廣義上指突發(fā)事件的預(yù)防、預(yù)案、處置、反思的全過(guò)程。

突發(fā)事件的發(fā)生，有著極為深刻的國(guó)際國(guó)內(nèi)政治的、經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的和自然的原因。

首先，從國(guó)際環(huán)境來(lái)看。政治上，蘇聯(lián)解體、兩極格局被打破之后，世界政治在相互對(duì)立、相互斗爭(zhēng)的兩種趨勢(shì)中發(fā)展：一種是以美國(guó)為主導(dǎo)的單極化趨勢(shì)。美國(guó)憑借其強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)、軍事實(shí)力企圖長(zhǎng)期獨(dú)霸世界、主宰世界，正加緊推行“全球戰(zhàn)略”，沿著單極化的目標(biāo)不遺余力地向世界擴(kuò)張。特別是“9?11”事件后，美國(guó)以反恐為名，積極插手別國(guó)事務(wù)，干涉別國(guó)內(nèi)政，使世界愈發(fā)不太平。一種是世界多極化的趨勢(shì)。進(jìn)入新世紀(jì)后，這兩種趨勢(shì)間的斗爭(zhēng)變得日益激烈。海灣戰(zhàn)爭(zhēng)、科索沃戰(zhàn)爭(zhēng)、“9?11”恐怖襲擊、伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)等突發(fā)事件就是由此而引發(fā)的。經(jīng)濟(jì)上，全球化趨勢(shì)不斷加快，對(duì)世界經(jīng)濟(jì)政治格局產(chǎn)生著深刻的影響。當(dāng)今世界任何一個(gè)國(guó)家都不可能完全脫離世界經(jīng)濟(jì)而孤立地發(fā)展，國(guó)家之間的經(jīng)濟(jì)依存度極高。經(jīng)濟(jì)全球化是一把“雙刃劍”，它在推動(dòng)了生產(chǎn)力發(fā)展，為發(fā)展中國(guó)家追趕發(fā)達(dá)國(guó)家提供了一個(gè)難得的歷史機(jī)遇的同時(shí)，也加劇了國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，增多了國(guó)際投機(jī)，增加了國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)，加劇了國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不確定性。一旦某個(gè)國(guó)家或地區(qū)發(fā)生經(jīng)濟(jì)波動(dòng)或金融震蕩，就會(huì)對(duì)世界其他國(guó)家特別是發(fā)展中國(guó)家造成強(qiáng)烈沖擊。東南亞金融危機(jī)、美國(guó)次貸危機(jī)及其對(duì)世界經(jīng)濟(jì)的影響就是典型。

其次，從國(guó)內(nèi)環(huán)境來(lái)看。隨著改革開放的深入，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期。我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)組織形式、社會(huì)利益格局發(fā)生深刻變化，人們思想活動(dòng)空前活躍，獨(dú)立性、選擇性、多變性和差異性明顯增強(qiáng)，社會(huì)價(jià)值觀呈多樣化趨勢(shì)。在這種情況下，許多深層次的矛盾和問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)，社會(huì)矛盾多樣化與社會(huì)控制力下降之間的矛盾不斷激化。這突出表現(xiàn)在：一是盡管社會(huì)結(jié)構(gòu)的二元化狀況在總體上還沒(méi)有改變，但是城鄉(xiāng)分割狀態(tài)正逐漸被打破，整個(gè)社會(huì)的流動(dòng)性大大加強(qiáng)；二是社會(huì)成員逐漸分化，多階層、多元化的社會(huì)正在形成；三是價(jià)值觀念正在發(fā)生深刻變化，人的價(jià)值觀念正由政治主導(dǎo)型向經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變，人們從更多地關(guān)注集體利益向更多地關(guān)注個(gè)人利益轉(zhuǎn)變，社會(huì)責(zé)任感有所削弱；四是社會(huì)的組織化程度大大下降，許多社會(huì)成員游離在組織之外，加劇了社會(huì)的不穩(wěn)定；五是伴隨體制轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型的是利益結(jié)構(gòu)的巨大調(diào)整，利益調(diào)整中的得與失，利益調(diào)整中的公平與不公平，都會(huì)影響人的心理。所有這些，如果處理不好，就極可能誘發(fā)多種類型的突發(fā)性事件，引起社會(huì)的不穩(wěn)定[1]。

再次，從自然環(huán)境來(lái)看，改革開放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，一些領(lǐng)導(dǎo)干部在錯(cuò)誤政績(jī)觀驅(qū)使下片面追求經(jīng)濟(jì)效益，大量的自然資源被過(guò)度開發(fā)和利用，導(dǎo)致我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的資源環(huán)境代價(jià)過(guò)大，出現(xiàn)了自然環(huán)境遭到人為破壞，森林被大量砍伐，水土流失加重，資源浪費(fèi)和環(huán)境污染嚴(yán)重，自然生態(tài)失衡，生物多樣性被打破等問(wèn)題。我國(guó)頻頻出現(xiàn)的水災(zāi)、泥石流等自然災(zāi)害和非典、禽流感等傳染性疾病，與此不無(wú)關(guān)系。

二、我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件存在的主要問(wèn)題

我國(guó)目前正處于突發(fā)事件高發(fā)時(shí)期，我國(guó)政府也由此面臨著突發(fā)事件所帶來(lái)的嚴(yán)峻考驗(yàn)。2006年，清華大學(xué)公共管理學(xué)院危機(jī)管理課題組一項(xiàng)報(bào)告顯示，當(dāng)前公民普遍缺乏安全感，有近一半的調(diào)查對(duì)象將其歸咎于政府的危機(jī)應(yīng)對(duì)體制存在嚴(yán)重缺陷，缺乏完善的危機(jī)管理機(jī)制。有67.6%的人對(duì)政府的危機(jī)管理現(xiàn)狀不滿意，認(rèn)為其投入不足、重視不夠、急需提高[2]。這說(shuō)明，當(dāng)前我國(guó)在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件方面，還存在諸多的不足。

（一）突發(fā)事件應(yīng)急信息通報(bào)不及時(shí)、不充分甚至存在隱瞞的情況

應(yīng)急信息是影響應(yīng)對(duì)突發(fā)事件成效的關(guān)鍵性因素，這是因?yàn)檎M(jìn)行決策是以客觀、真實(shí)、及時(shí)和充分的應(yīng)急信息為前提的。如果信息不真實(shí)和不充分，那么政府將無(wú)法決定行動(dòng)方案，即使做出決策也難保正確。同時(shí)，突發(fā)事件信息的充分和真實(shí)也是公眾實(shí)現(xiàn)知情權(quán)，進(jìn)行自我救助的基礎(chǔ)。大凡突發(fā)事件信息制度比較完善的國(guó)家，都有規(guī)范和有效的信息通報(bào)制度，包括通報(bào)的種類、范圍、時(shí)限、方式、途徑，特別是建立與新聞單位進(jìn)行良性合作的機(jī)制，并嚴(yán)格規(guī)定隱瞞、截留、刪改、夸大、臆測(cè)、緩報(bào)、謊報(bào)人員的法律責(zé)任［3］。但是，在許多突發(fā)事件中，我國(guó)政府早期的應(yīng)急信息通報(bào)速度不僅遲緩，重要信息的通報(bào)量明顯不足，而且還存在隱瞞的情況，給相關(guān)部門的決策造成偏差，也侵害了公眾的知情權(quán)，并在一定程度上造成了社會(huì)的混亂。

（二）社會(huì)力量參與不足

突發(fā)事件對(duì)國(guó)家和公眾的利益構(gòu)成最直接的威脅，政府作為公共物品的提供者和公共事務(wù)的管理者，必然要承擔(dān)起對(duì)突發(fā)事件的管理職責(zé)。同時(shí)，政府在資源掌控、人員結(jié)構(gòu)、組織體制等方面具有其他機(jī)構(gòu)無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)，這就使其在整個(gè)應(yīng)對(duì)過(guò)程中起主導(dǎo)作用。但是，這絕不能成為忽視各類社會(huì)力量特別是民間組織參與應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的理由。在一個(gè)分權(quán)、開放和多中心治理的社會(huì)，沒(méi)有社會(huì)力量的參與，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件是不可想象的。民間組織公益性強(qiáng)并且與社會(huì)結(jié)合緊密，不僅在突發(fā)事件發(fā)生后的災(zāi)害救助、事故調(diào)查階段，而且在前期的預(yù)警、監(jiān)控階段都能夠發(fā)揮重大作用。然而，在許多突發(fā)事件的處理過(guò)程中，我國(guó)的民間組織卻沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用和優(yōu)勢(shì)。無(wú)論是對(duì)突發(fā)事件的監(jiān)督，還是對(duì)突發(fā)事件影響進(jìn)行評(píng)估；無(wú)論是為民眾提供緊急援助，還是為受害者提供法律援助、代理?yè)p害賠償訴訟；無(wú)論是參與事件的調(diào)查，還是參與對(duì)相關(guān)人員的責(zé)任追究，鮮見民間組織的聲音或行動(dòng)。因此，要充分調(diào)動(dòng)一切社會(huì)資源，群防群治，共同應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，形成社會(huì)整體的合力。

此外，還存在對(duì)突發(fā)事件預(yù)防重視不夠，缺乏危機(jī)意識(shí)；應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的緩解、準(zhǔn)備、反應(yīng)和恢復(fù)機(jī)制和運(yùn)行體系不完善；緊急狀態(tài)下政府和公民行為的法律框架不健全等一系列問(wèn)題。因此，建立健全應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件的應(yīng)急管理機(jī)制，提高政府應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力，成為黨面臨的一項(xiàng)重大任務(wù)。

三、增強(qiáng)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力

提高應(yīng)對(duì)突發(fā)事件能力，是深入推進(jìn)改革開放、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的迫切需要，也是提高黨的執(zhí)政能力、保持和發(fā)展黨的先進(jìn)性的必然要求。我們黨要不辱使命，有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，必須增強(qiáng)應(yīng)對(duì)復(fù)雜局面的能力，加強(qiáng)與應(yīng)對(duì)突發(fā)事件相適應(yīng)的各方面建設(shè)，構(gòu)建及完善一整套突發(fā)事件應(yīng)急管理體制和機(jī)制。

（一）提高和增強(qiáng)各級(jí)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的能力和本領(lǐng)

我們黨要增強(qiáng)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力，就必須提高和增強(qiáng)各級(jí)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的能力和本領(lǐng)。具體來(lái)說(shuō)，第一，要在思想上時(shí)刻保持憂患意識(shí)、宗旨意識(shí)、大局意識(shí)、責(zé)任意識(shí)。當(dāng)今世界國(guó)際風(fēng)云變幻莫測(cè)，各種可以預(yù)料和無(wú)法預(yù)料的事情隨時(shí)都可能發(fā)生，時(shí)刻沖擊著我們黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政地位。黨員干部一定要時(shí)刻保持這四種意識(shí)，做好充分的思想準(zhǔn)備，清醒地意識(shí)到自己肩負(fù)的重任，而不是突發(fā)事件降臨時(shí)，忘乎所以、悠然自得，或自亂陣腳、無(wú)所適從，或事不關(guān)己、高高掛起，或麻木不仁、冷漠無(wú)情，這都不是一個(gè)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在突發(fā)事件前應(yīng)有的表現(xiàn)。第二，要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高知識(shí)和理論水平。應(yīng)對(duì)突發(fā)事件要依靠科學(xué)，認(rèn)識(shí)規(guī)律，把握規(guī)律。對(duì)規(guī)律的認(rèn)識(shí)和把握離不開系統(tǒng)的理論學(xué)習(xí)。因此，廣大的黨員干部特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，面對(duì)復(fù)雜多變的形勢(shì)，一定要養(yǎng)成認(rèn)真學(xué)習(xí)的習(xí)慣，自覺地學(xué)習(xí)馬克思主義，學(xué)習(xí)經(jīng)濟(jì)、政治、科技、軍事、法律等一切反應(yīng)當(dāng)今世界發(fā)展進(jìn)步的新知識(shí)，做到以寬廣的眼界觀察世界，正確把握時(shí)代發(fā)展的要求，善于進(jìn)行理論思維和戰(zhàn)略思維，不斷提高科學(xué)判斷形勢(shì)的能力。第三，要在實(shí)踐中經(jīng)受磨練，提高應(yīng)對(duì)復(fù)雜局面的能力。人的能力不是從天上掉下來(lái)的，而是經(jīng)過(guò)無(wú)數(shù)鍛煉和磨練得來(lái)的?，F(xiàn)實(shí)表明，勤于實(shí)踐是黨員干部提高應(yīng)對(duì)突發(fā)事件能力的有效途徑。廣大黨員干部要主動(dòng)到條件艱苦、困難突出、矛盾集中的地方努力工作，多去基層和生產(chǎn)一線鍛煉，在大風(fēng)大浪中去建功立業(yè)。正確認(rèn)識(shí)和處理各種社會(huì)矛盾，善于協(xié)調(diào)不同利益關(guān)系和克服各種困難，練就應(yīng)對(duì)復(fù)雜局面的真本領(lǐng)。

（二）完善突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制

頻繁發(fā)生的突發(fā)事件暴露出政府在危機(jī)管理機(jī)制上存在著許多缺陷，主要原因是我們的危機(jī)管理還沒(méi)有形成制度化和法治化。為了有效地防范危機(jī)、降低危機(jī)造成的災(zāi)難和損失，應(yīng)當(dāng)盡快建立法治化、科學(xué)化的突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制，提高應(yīng)對(duì)危機(jī)的效率和質(zhì)量，快速、及時(shí)、有效地應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。

1.組建完善的指揮和決策系統(tǒng)。

指揮和決策系統(tǒng)在整個(gè)突然事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中居于核心地位，體現(xiàn)了國(guó)家最高決策層的決策水平和應(yīng)變能力。“危機(jī)決策對(duì)許多國(guó)家具有極大的現(xiàn)實(shí)重要性，對(duì)所有國(guó)家則具有潛在的至關(guān)重要性。危機(jī)越是普遍或者致命，有效的危機(jī)應(yīng)對(duì)就顯得關(guān)鍵。危急中做出的決策非常重要而且大多數(shù)不可逆轉(zhuǎn)?！盵4]指揮和決策系統(tǒng)不僅是危機(jī)應(yīng)對(duì)戰(zhàn)略的制定者，而且是危機(jī)管理的決策者和指揮者，它的主要任務(wù)是制定危機(jī)防范、治理的原則和目標(biāo)，選擇應(yīng)對(duì)方案，調(diào)度人員，分配資金和應(yīng)急資源。

多年來(lái)我國(guó)并沒(méi)有獨(dú)立和常設(shè)的危機(jī)管理協(xié)調(diào)機(jī)制，通常的做法是每次災(zāi)害發(fā)生后，便臨時(shí)成立一個(gè)指揮機(jī)構(gòu)應(yīng)付危機(jī)。這種做法至少有三個(gè)缺點(diǎn)，其一，不具有連續(xù)性，危機(jī)處理中的經(jīng)驗(yàn)不能夠有效保留。其二，危機(jī)處理需要政府各個(gè)機(jī)構(gòu)的合作，臨時(shí)指揮機(jī)構(gòu)每次都要與相關(guān)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，花費(fèi)大量精力和時(shí)間，速度與效率難以保證。其三，沒(méi)有一個(gè)有效周全的應(yīng)對(duì)計(jì)劃，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件往往限于被動(dòng)。我國(guó)可以借鑒一些發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，將分散于各部門具有危機(jī)管理功能的政府機(jī)構(gòu)合并，建立一個(gè)綜合性的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)。賦予該機(jī)構(gòu)如下職責(zé)：定期召集有關(guān)專家就某一領(lǐng)域內(nèi)當(dāng)年或者更長(zhǎng)時(shí)間中可能產(chǎn)生的危機(jī)事件進(jìn)行預(yù)警分析，同時(shí)建立年度重大危機(jī)事件會(huì)商制度，向國(guó)家最高決策機(jī)構(gòu)提供相應(yīng)的對(duì)策和建議。一旦發(fā)生危機(jī)事件，該機(jī)構(gòu)隨即轉(zhuǎn)為處理緊急事件的指揮和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，權(quán)威地分配各種資源，在危機(jī)管理中發(fā)揮核心作用 [5] 。

2.建立信息披露機(jī)制。

在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件過(guò)程中，政府是所有最新消息的集聚地以及方案的研究地，是公共信息最大的擁有者和控制者，因此政府在信息的披露與公開方面處于核心地位，這樣就使得政府肩負(fù)了披露信息的責(zé)任和義務(wù)。

在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中，首先要明確政府披露應(yīng)急信息的主體地位。因?yàn)檎峭话l(fā)事件中消除社會(huì)不安定因素的正確導(dǎo)向，如果政府在突發(fā)事件初期就迅速公布相關(guān)信息以及應(yīng)對(duì)方案，不但能夠表明政府處理突發(fā)事件的決心與信心，贏得人們的信任，而且可以平息公眾的情緒與猜測(cè)，防止事件影響擴(kuò)大化。此外，信息公開也是突發(fā)事件中防止政府濫用權(quán)力的重要途徑。在信息社會(huì)里，信息公開可以起到政治“防腐劑”的作用。政府壟斷的信息越多，就越容易產(chǎn)生權(quán)力尋租的空間。權(quán)錢交易、官商勾結(jié)等腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)，與信息不公開有很大關(guān)系。

其次，還應(yīng)規(guī)定信息披露的原則和時(shí)限。強(qiáng)調(diào)信息公開，并不意味著公開涉及突發(fā)事件的所有信息。所公開的信息必須是不侵害公民個(gè)人的權(quán)益特別是隱私權(quán)和企業(yè)的商業(yè)秘密，不能對(duì)國(guó)家安全以及社會(huì)利益或公共利益造成損害。信息披露必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定的時(shí)限，及時(shí)發(fā)布應(yīng)急信息。只有這樣，才能提高行政效率，把突發(fā)事件造成的損失降到最低程度。

除了信息公開，在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中還要充分關(guān)注新媒體的影響和作用。當(dāng)今，網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)等新興媒體的出現(xiàn)，使信息的傳播更快捷，也更難掌控。尤其是手機(jī)，每個(gè)人既是發(fā)布者，也是受眾。一有風(fēng)吹草動(dòng)就會(huì)一傳十，十傳百。2003年春季非典肆虐時(shí)，在政府部門尚未發(fā)布疫情的時(shí)候，手機(jī)上有關(guān)非典的種種傳言短信已經(jīng)是鋪天蓋地，結(jié)果在市民中造成恐慌。要善于利用新媒體疏導(dǎo)積怨，澄清誤解，促進(jìn)理解，使事件盡快向明朗、好轉(zhuǎn)的方向發(fā)展，使危機(jī)的負(fù)面影響降到最低。

3.建立危機(jī)救治全球合作機(jī)制。

隨著全球化的進(jìn)一步深化，許多突發(fā)事件的起因和結(jié)果都是國(guó)際性的?！霸趯?duì)危機(jī)的處理上，盡管世界各國(guó)存在著地域上或意識(shí)形態(tài)上的差異，但反映是相似的。”[6]顯然，一個(gè)國(guó)家要有效地應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，必須加強(qiáng)國(guó)際合作。

首先，要加強(qiáng)與聯(lián)合國(guó)及其專門機(jī)構(gòu)的合作。聯(lián)合國(guó)自成立以來(lái)一直致力于各種各樣的災(zāi)難和危機(jī)的防范和救助。世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國(guó)人道事務(wù)協(xié)調(diào)辦公室、聯(lián)合國(guó)難民署、世界糧食計(jì)劃署、聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)等機(jī)構(gòu)都直接從事對(duì)災(zāi)難和危機(jī)的管理。2003年春季非典肆虐使中國(guó)上了一堂生動(dòng)的全球化新課。中國(guó)政府通過(guò)與世界衛(wèi)生組織合作，取得了國(guó)際社會(huì)的理解和支持，最終取得了抗擊非典的重大勝利。

其次，要加強(qiáng)與世界其他國(guó)家和地區(qū)的合作。許多突發(fā)事件的結(jié)果和影響往往輻射到多個(gè)國(guó)家，危機(jī)的治理必須借助相關(guān)國(guó)家的支持和幫助。中國(guó)通過(guò)非典事件深化了對(duì)全球合作的認(rèn)識(shí)。當(dāng)2005年中國(guó)以及世界一些國(guó)家出現(xiàn)禽流感的時(shí)候，中國(guó)已經(jīng)能夠從容應(yīng)對(duì)了。尤其在與國(guó)際社會(huì)合作方面，進(jìn)展非常順利。通過(guò)開展廣泛的國(guó)際合作，有效地抑制禽流感。中國(guó)和美國(guó)等很多國(guó)家都建立了應(yīng)對(duì)禽流感的合作機(jī)制，互通疫情信息，加強(qiáng)技術(shù)支援。

再次，充分發(fā)揮各種非政府組織的作用。目前，非政府組織可以對(duì)政府和政府間國(guó)際組織的行為進(jìn)行監(jiān)督，參與執(zhí)行國(guó)際組織的項(xiàng)目，協(xié)助政府間國(guó)際組織提供特定的產(chǎn)品與服務(wù)，能夠?qū)σ恍┲卮蟮臎Q策過(guò)程施加影響，成為全球治理體制演變進(jìn)程中不容忽視的重要因素。因此，在重大突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，非政府組織可以起到積極的作用。另外，像國(guó)際紅十字會(huì)等國(guó)際非政府組織，都會(huì)利用自己在世界各地的組織和網(wǎng)絡(luò)募集資金、醫(yī)藥、物質(zhì)和志愿者，向突發(fā)事件發(fā)生地提供援助。

（三）加強(qiáng)立法，強(qiáng)化依法辦事

應(yīng)對(duì)突發(fā)事件僅僅靠經(jīng)驗(yàn)和局部防范是不夠的，除了建立豐富的數(shù)據(jù)庫(kù)和資料信息系統(tǒng)，還要加強(qiáng)立法，完善法制建設(shè)。使應(yīng)對(duì)突發(fā)事件從局部地、被動(dòng)地、盲目地應(yīng)付，變?yōu)橄到y(tǒng)地、主動(dòng)地、明確地分工協(xié)作，制定和完善相關(guān)的法律法規(guī)，真正做到有法可依、有法必依，權(quán)責(zé)明確。2007年，新中國(guó)第一部應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件的綜合性基本法律——《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》正式施行，讓突發(fā)事件的應(yīng)急工作更加規(guī)范、更加有力。當(dāng)前我們最需要做的是，通過(guò)建立一整套完備的危機(jī)管理法律法規(guī)體系，明確規(guī)定政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中的權(quán)力和職責(zé)，確定依法應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的原則，維護(hù)政府的公信力、權(quán)威性和合法性。規(guī)定危機(jī)管理部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能地位、權(quán)力義務(wù)以及經(jīng)費(fèi)來(lái)源，規(guī)定突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案制度、應(yīng)急報(bào)告制度、信息披露制度、應(yīng)急預(yù)案啟動(dòng)制度等各種制度。與此同時(shí)，隨著突發(fā)事件情況的不斷變化，適時(shí)廢、改、立相關(guān)的法律法規(guī)，使相關(guān)的法律體系更為完善。

（四）完善問(wèn)責(zé)制

中國(guó)官員問(wèn)責(zé)制始于2003年非典期間。非典過(guò)后，從中央到地方開始加快推進(jìn)問(wèn)責(zé)制的制度化。特別在北京奧運(yùn)會(huì)后，連續(xù)發(fā)生了山西臨汾潰壩事故、三鹿奶粉事件、黑龍江鶴崗火災(zāi)、河南登封礦難、深圳歌舞廳火災(zāi)等一系列重大事故，激起新一輪“問(wèn)責(zé)風(fēng)暴”，從山西省長(zhǎng)孟學(xué)農(nóng)、副省長(zhǎng)張建民，到臨汾市委書記、市長(zhǎng)，再到襄汾縣委書記、縣長(zhǎng)、最后到陶寺鄉(xiāng)黨委書記、鄉(xiāng)長(zhǎng)，都丟掉了烏紗帽。在輿論壓力下，國(guó)家質(zhì)檢總局局長(zhǎng)李長(zhǎng)江、石家莊市委書記吳顯國(guó)也因三鹿奶粉事件而被免職，加上此前被免職的石家莊市長(zhǎng)冀純堂，三鹿奶粉事件讓幾個(gè)“一把手”都受到懲處。這顯示了問(wèn)責(zé)制在中國(guó)政治生活中的作用以及在民眾心目中的份量，也充分表現(xiàn)了黨要嚴(yán)肅法紀(jì)、鐵腕治吏的決心，讓各級(jí)官員有坐在“火山口”上的感覺。

問(wèn)責(zé)制的核心在于要求政府和官員必須對(duì)其行為負(fù)責(zé)。問(wèn)責(zé)制自啟動(dòng)以來(lái)，已經(jīng)取得了有目共睹的成效，然而，從政治文明建設(shè)、政治體制改革等角度加以衡量，問(wèn)責(zé)制仍有待進(jìn)一步建設(shè)和完善。

第一，問(wèn)責(zé)制的構(gòu)建應(yīng)以行政職權(quán)職責(zé)的明晰為前提，并與行政職能的合理配置同步進(jìn)行。行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間、不同行政機(jī)關(guān)之間職能交叉嚴(yán)重，權(quán)力劃分模糊，由于職權(quán)不清，難以確定責(zé)任人，最終的處理極有可能是問(wèn)責(zé)制歸之無(wú)效和不公平。

第二，法律體系亟待完善。目前存在一個(gè)問(wèn)題，即問(wèn)責(zé)制適用的法規(guī)、條例比較多，散見于各種政策文件中。這其中，既有黨的條例，也有政府的法規(guī)；既有中央部門出臺(tái)的，也有不少是地方政府制訂的。這些規(guī)定在問(wèn)責(zé)的范圍、懲處的尺度等方面都不盡相同。所以，制定全國(guó)統(tǒng)一的法律，顯得極有必要。完善問(wèn)責(zé)制的相關(guān)法律，以法律的形式明確責(zé)任劃分，不但要解決政府部門之間職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)和政出多門的問(wèn)題，制度化、規(guī)范化地界定公務(wù)員的權(quán)力和責(zé)任，還要完善政府的行政訴訟責(zé)任和侵權(quán)賠償責(zé)任，同時(shí)要科學(xué)規(guī)范問(wèn)責(zé)主體的責(zé)任，特別要用法律保障公民、媒體等異體監(jiān)督主體的權(quán)利。

第三，問(wèn)責(zé)監(jiān)督和落實(shí)機(jī)制亟需健全。我國(guó)雖已建立起內(nèi)外結(jié)合、多途徑多渠道的監(jiān)督體系，但這一體系尚未形成十分有效的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，難以充分發(fā)揮整體的監(jiān)督合力。當(dāng)前，我國(guó)的問(wèn)責(zé)制仍然停留在“行政問(wèn)責(zé)”（即“同體問(wèn)責(zé)”），而國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、新聞媒體和社會(huì)公眾的問(wèn)責(zé)（即“異體問(wèn)責(zé)”）還很不夠。要明確人大監(jiān)督問(wèn)責(zé)的具體制度、程序，充分行使質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)、罷免權(quán)和撤職權(quán)，進(jìn)一步建立和完善不信任投票制、彈劾制以及主要責(zé)任人引咎辭職制等，增強(qiáng)人大監(jiān)督的問(wèn)責(zé)手段和力度。輿論監(jiān)督特別是以互聯(lián)網(wǎng)等新興媒體為代表的社會(huì)輿論，對(duì)某些濫用權(quán)力、不正之風(fēng)等現(xiàn)象起到了強(qiáng)有力的監(jiān)督作用。加強(qiáng)輿論監(jiān)督問(wèn)責(zé)，首先要給媒體在憲法和法律范圍內(nèi)自由活動(dòng)的權(quán)利；其次，要建立和健全信息公開制度，為輿論監(jiān)督提供良好的制度保障。對(duì)于公民問(wèn)責(zé)，要塑造積極的問(wèn)責(zé)文化，養(yǎng)成公民的積極參與意識(shí)；要保障公民的知情權(quán)、舉報(bào)權(quán)、陳述權(quán)等；創(chuàng)新公民問(wèn)責(zé)的方法和渠道；完善非政府組織，引導(dǎo)公民以非政府組織為載體來(lái)參與問(wèn)責(zé)。

第四，黨委決策也應(yīng)依法納入行政問(wèn)責(zé)。在實(shí)際工作中，重大問(wèn)題的決策通常由黨委常委會(huì)研究、黨委書記“拍板”決定，但出了問(wèn)題卻追究行政首長(zhǎng)的責(zé)任，而黨委書記卻不用負(fù)責(zé)，從而有失公允。應(yīng)當(dāng)實(shí)行黨委問(wèn)責(zé)制或者書記問(wèn)責(zé)制，將黨的機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人納入行政問(wèn)責(zé)的范圍。在我國(guó)行政管理過(guò)程中，許多重大事項(xiàng)的決策權(quán)集中在地方黨委，因此，黨的機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人在行政決策過(guò)程中就是特殊的問(wèn)責(zé)客體。而根據(jù)我國(guó)《公務(wù)員法》的相關(guān)規(guī)定，中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)的工作人員都是公務(wù)員；《公務(wù)員法》和有關(guān)法律對(duì)公務(wù)員法律責(zé)任的規(guī)定，也同樣適用于各級(jí)黨的機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)與工作人員[7]。有職有責(zé)、任職負(fù)責(zé)、失職問(wèn)責(zé)，必須成為中國(guó)政壇的一種常態(tài)。這種以“權(quán)責(zé)對(duì)等”為基本原則的問(wèn)責(zé)制，將成為中國(guó)政治健康、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力保證。

（五）高度關(guān)注并妥善處理群體性突發(fā)事件

近年來(lái)，群體性事件越來(lái)越頻繁地發(fā)生，對(duì)抗程度也有不斷激烈的趨勢(shì)，客觀上對(duì)社會(huì)造成了不同程度的負(fù)面影響，已經(jīng)成為影響社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)很重要的因素。絕大多數(shù)群體性事件都是群眾感到切身合法權(quán)益受到影響和侵犯而引起的。一般地說(shuō)，利益表達(dá)型的抗?fàn)幒蜎_突，是比較理性的，其目標(biāo)單純，就是為了實(shí)現(xiàn)某種利益要求，而沒(méi)有其他更多的政治和意識(shí)形態(tài)因素夾雜在里面。這類突發(fā)事件一般只是為了解決某些實(shí)際而具體的問(wèn)題，它們一般都是人民內(nèi)部矛盾，或者由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)，或因人民內(nèi)部矛盾處理不當(dāng)而積累、激發(fā)的[8]。參與群體性事件的主體主要是企業(yè)職工群體、城鎮(zhèn)普通居民或農(nóng)民。此外還有一些弱勢(shì)群體、無(wú)主管部門群體、少數(shù)民族群體、宗教信仰群體或?qū)W生群體等。國(guó)家信訪局局長(zhǎng)周占順2003年接受新華社《半月談》雜志采訪時(shí)，指出了信訪事件中的4個(gè)80%：80%以上反映的是改革和發(fā)展過(guò)程中的問(wèn)題；80%以上有道理或有一定實(shí)際困難和問(wèn)題應(yīng)予解決；80%以上是可以通過(guò)各級(jí)黨委、政府的努力加以解決的；80%以上是基層應(yīng)該解決也可以解決的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，只有把民生問(wèn)題真正解決好，才能杜絕群體性事件的發(fā)生，最根本的是黨和政府要著力保障和改善民生，擴(kuò)大公共服務(wù)，完善社會(huì)管理，促進(jìn)社會(huì)公平正義，建設(shè)一個(gè)全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居的和諧社會(huì)。

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責(zé)任編輯 莫仲寧

An Analysis of Response to Emergencies in China and Its Countermeasures

JIANG Wei-ping

(The Party School of the Central Committee of the CPCBeijing100091)

Abstract: The occurrence of emergencies has a very profound international and domestic political, economic, social and natural causes. Some problems exist inresponse to emergencies in China, which are the notification of emergency information is not prompt and full, even the information is concealed, and the participation of social forces is insufficient. To enhance the ability to handle emergencies, the CPC should make unremitting efforts in enhancing the ability of the members of the CPC, improving China's emergency mechanism, strengthening the legislation, improving the administrative accountability system and properly handling mass emergencies.

Key words: emergencies; emergency mechanism; the accountability system