摘要：寧夏青銅峽灌區(qū)是灌溉面積25.33萬hm²以上的大型灌區(qū)，隨著農(nóng)民用水協(xié)會模式的發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設(shè)的推進，計劃經(jīng)濟體制下的灌水用水管理模式有所改進，但仍未能徹底擺脫市、縣、鄉(xiāng)、村四級管理的體制，針對協(xié)會建設(shè)與運行中存在的問題進行了分析并提出對策和建議，并就符合我國現(xiàn)階段的農(nóng)民用水協(xié)會發(fā)展模式進行探析。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民用水協(xié)會；建設(shè)；運行；問題

中圖分類號：274.1

文獻標志碼：A

1 農(nóng)民用水協(xié)會建設(shè)與運行的現(xiàn)狀

寧夏青銅峽灌區(qū)已在銀川、青銅峽、賀蘭等市縣和農(nóng)墾系統(tǒng)開展了為期2年的農(nóng)民用水協(xié)會試點工作，目前，組建農(nóng)民用水協(xié)會66個，涉及行政村126個，協(xié)會機構(gòu)人員377人，有26 584戶農(nóng)戶自愿參與，包括農(nóng)業(yè)人口105 601人。控制灌溉面積24 282hm²，占青銅峽灌區(qū)面積的9.6％。協(xié)會成立以來，農(nóng)民用水協(xié)會根據(jù)轄區(qū)內(nèi)的作物種植結(jié)構(gòu)、水利工程狀況及作物灌溉定額和水管部門簽訂供水合同，超額用水按照國家規(guī)定繳納超額用水費用，清理了以往用水管理中的不合理收費，加強了用水監(jiān)督和管理，從根源上解決了在配水和收費中存在的突出問題，建立了公平、公開和公正的用水秩序，在促進節(jié)水、減輕農(nóng)民負擔方面取得了顯著的成效，得到了廣大農(nóng)民用水戶的普遍歡迎。

農(nóng)民用水協(xié)會負責建立和完善接水點(與水管單位的接水點)以下的量水、測水設(shè)施，通過和會員簽訂的明白卡向轄區(qū)內(nèi)的用水戶供水，實現(xiàn)了科學(xué)配水、量水和供水。農(nóng)民用水協(xié)會充分征收農(nóng)民用水戶的意見，集中民意，讓農(nóng)民獻計獻策，實行專人管水，嚴禁放人情水、關(guān)系水，合理調(diào)度，按666.7m²配水，實現(xiàn)上下兼顧，均衡收益。在用水管理上做到公開水量、水價和水費，接受地方政府、水管單位和用水戶的監(jiān)督，提高了水的利用率，斗、農(nóng)渠的建設(shè)與管理也落到了實處。

為進一步理順小型農(nóng)村水利工程管理體制，鞏固“供水到戶”的推行成果，青銅峽灌區(qū)對末級渠系水價進行了成本的核算，將末級渠系水價進行了調(diào)整，實行末級渠系供水收費與供水單位水費一并計收，完善了水價體系，初步解決了配水管理和工程維護無經(jīng)費來源問題。

2 農(nóng)民用水協(xié)會建設(shè)與運行中存在的問題

2.1 農(nóng)民用水協(xié)會與主要管理部門主體錯位

2.1.1 農(nóng)民用水協(xié)會和水利管理部門 “開口收費、指導(dǎo)灌溉”是農(nóng)民用水協(xié)會和水利管理部門關(guān)系的簡單概括，即水利管理部們有獲取農(nóng)民用水協(xié)會收繳的用水戶水費的權(quán)力，而水利管理部門工作人員有適時指導(dǎo)農(nóng)民用水戶農(nóng)田灌溉的義務(wù)。在實際的工作當中，水利管理部門往往忽視自己的義務(wù)而強調(diào)自己的權(quán)利，對于用水協(xié)會及用水戶提出的問題不能及時解決，從而引發(fā)矛盾。比如農(nóng)民用水協(xié)會計劃內(nèi)用水配額的確定，用水戶普遍認為水利管理部門的計劃內(nèi)供水遠遠不能滿足他們的需求，而水利管理部門的解釋是，自治區(qū)內(nèi)各個地方的計劃內(nèi)用水不是統(tǒng)一的，主要有3個因素決定：①前3年平價水的平均定額。②黃河的配水量。③水利廳試驗站測水量水。根據(jù)以上因素分析，目前自治區(qū)平均平價水量定額旱地650m³/666.7m²、水地1 900m³/666.7m²的標準是完全可以滿足灌溉需求的，之所以他們感覺到水量不足，主要是因為大多數(shù)用水戶習(xí)慣于漫水灌溉，沒有形成節(jié)水意識。對于以上矛盾的引發(fā)，研究認為，水利管理部門工作人員應(yīng)該加大自身對于指導(dǎo)農(nóng)民用水戶農(nóng)田灌溉的服務(wù)。

2.1.2 農(nóng)民用水協(xié)會和地方基層政府 地方基層政府(鄉(xiāng)政府水管站)是我國基層用水灌水的行政管理部門，主要用于指導(dǎo)用水戶用水、協(xié)調(diào)農(nóng)民用水戶(農(nóng)民用水協(xié)會)和水利業(yè)務(wù)管理部門之間的關(guān)系。

世界銀行貸款項目下的農(nóng)民用水協(xié)會提倡農(nóng)民參與式管理，并明確規(guī)定：協(xié)會的負責人由協(xié)會會員(農(nóng)民)民主選舉產(chǎn)生，協(xié)會的主席必須是農(nóng)民用水戶。但根據(jù)我們的調(diào)查，世界銀行貸款項目下的農(nóng)民用水協(xié)會成立以前，水利廳建設(shè)下的農(nóng)民用水協(xié)會模式存在著多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站站長(主管水利的副鄉(xiāng)、鎮(zhèn)長)擔任整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民用水協(xié)會的總會長的現(xiàn)象，即“鄉(xiāng)級農(nóng)民用水協(xié)會、村級農(nóng)民用水協(xié)會、一把鍬淌水”模式為主的管理體制。由此看來，我國與自治區(qū)現(xiàn)行的水利管理模式和世界銀行模式下的農(nóng)民用水協(xié)會模式理念存在一定差距，這主要是由于我國與自治區(qū)農(nóng)民參與意識不夠積極造成的。

2.1.3 農(nóng)民用水協(xié)會和村委會 農(nóng)民用水協(xié)會是一個新生的事物，在當前用水戶參與式灌溉不足的情況下，組織用水戶出工務(wù)工有一定難度，這時候往往需要以村委會的名義讓用水戶出工務(wù)工，在這種情況下，存在農(nóng)民用水協(xié)會渠道維修需要村委會組織農(nóng)民出工，從而出現(xiàn)灌溉用水管理主體的錯位。

2.2 “按666.7m²計量、按666.7m²收費”、“按方計量、按666.7m²收費”和“按方計量、按方收費”的矛盾

在青銅峽灌區(qū)，除了鎮(zhèn)北堡林草揚水農(nóng)民用水協(xié)會等個別有條件的協(xié)會實行的是“按方計量、按方收費”外，其他協(xié)會基本仍舊依照“按666.7m²計量、按666.7m²收費”的收費方式，這和世界銀行理念下農(nóng)民用水協(xié)會模式的“按方計量、按方收費”存在差距，造成這種情況的主要原因是農(nóng)民用水協(xié)會無法獨立測水量水，即使個別有條件的協(xié)會和水管部門一塊測水量水，也和世界銀行要求的用水協(xié)會獨立測水量水的理念存在差別。

在世界銀行農(nóng)民用水協(xié)會理念的要求下，推行“按方計量、按方收費”的水費收取方式似乎是最合理的選擇，但在現(xiàn)有的條件下，應(yīng)該精確核對農(nóng)民用水戶的真實土地面積，但核對農(nóng)村土地的面積卻是一項非常復(fù)雜的工程。

對于重新丈量農(nóng)村土地問題，調(diào)查研究認為，農(nóng)村土地面積存在5套數(shù)據(jù)，即：①村委會給鄉(xiāng)上、鄉(xiāng)上給縣上上報的土地面積。②“三提五統(tǒng)”的面積。2005年以前，農(nóng)民為了少繳農(nóng)業(yè)稅等，他們上報的三提五統(tǒng)的面積遠遠小于第1套數(shù)據(jù)的面積。③糧食直補面積。2005年以后，我國全面取消農(nóng)業(yè)稅，并給與農(nóng)民糧食直補，廣大農(nóng)民為了獲取國家糧食補貼，上報的數(shù)據(jù)又遠遠大于第5套數(shù)據(jù)，據(jù)初步統(tǒng)計，糧食直補面積約大于水管面積10％～15％。④協(xié)會給水管部門上報的土地面積。在我國灌溉系統(tǒng)，為了提倡節(jié)約用水，全面推行節(jié)約型社會，適時適當?shù)赝瞥隽斯喔扔媱潈?nèi)用水和計劃外用水的概念。如果用水戶灌溉用水超過計劃內(nèi)用水(農(nóng)民俗稱平價水或低價水)的灌溉定額，就要使用計劃外用水(俗稱高價水)，協(xié)會為了讓本協(xié)會的用水戶使用更多的計劃內(nèi)用水，就適當?shù)亟o水利管理部門多報一些耕地的面積。⑤協(xié)會收取用水戶水費的耕地面積。當協(xié)會實際收取用水戶水費的時候，用水戶的土地面積會適當?shù)匚s，目的是為了減少自己水費的數(shù)額。如果對農(nóng)村土地進行徹底的丈量，非農(nóng)民用水協(xié)會這樣一個非盈利的民間團體所能做到的，它必須在涉及上述相關(guān)部門的支持下才能做到。

2.3 農(nóng)民“參與式灌溉”管理不夠的癥結(jié)

農(nóng)民參與和灌區(qū)民主管理與推行被動接受的多，主動接受不夠，如基層培訓(xùn)主動申請較少。主要原因：一些原來在代收水費中有一定利益的單位對失去水費收益有一定的抵觸情緒，而這些部門在我國現(xiàn)行體制下具備一定的權(quán)力，阻礙了農(nóng)民用水協(xié)會的正常運行；灌溉工程配套程度較低，用水戶協(xié)會沒有能力承擔，用水戶把灌溉工程的修建和改造工程的希望仍然寄托在相關(guān)政府部門身上，降低了協(xié)會在灌溉過程中的作用的發(fā)揮；大多數(shù)協(xié)會活動經(jīng)費不足，水利管理部門返還水費連發(fā)放管理人員務(wù)工補貼都有困難，更難談得上維修改造工程的能力。灌溉用水戶參與程度較低影響協(xié)會的公正性和可操作性，目前大多數(shù)協(xié)會主席和執(zhí)委由村干部擔任，有節(jié)約用水、增強管理的優(yōu)越性，但是影響了群眾的參與程度。

2.4 農(nóng)民用水協(xié)會項目區(qū)工程管護缺乏操作性強的配套政策

基礎(chǔ)設(shè)施越好，水損失就越小，否則就越大。集體經(jīng)濟年代下所修建的灌溉工程配套不夠，有的老化破損嚴重，新改造所需經(jīng)費量大，農(nóng)民承擔不起，直接影響協(xié)會的組建和發(fā)展。如有的灌區(qū)上萬hm²才有一個量水設(shè)施，使按量供水按方收費無法真正實施；有的渠道老化破損導(dǎo)致事故，決口淹沒莊稼的農(nóng)戶不交水費或要求賠償，致使協(xié)會處于為難境地。

2.5 農(nóng)民用水協(xié)會經(jīng)費不足，水費收繳難

水費收取難，以前國家征收“三提五統(tǒng)”，三角債較多，收取水費可以和用水戶抵消，現(xiàn)在國家把農(nóng)業(yè)稅等免掉了，水費收取又成為“老大難”。在這種情況下，協(xié)會在水利管理部門正常水費都難以繳納的情況下，自身運行維護經(jīng)費的到位便成為需要直面的問題。

協(xié)會經(jīng)費主要源于返還經(jīng)費，控制面積較大的協(xié)會返還的經(jīng)費可以維持協(xié)會的正常運轉(zhuǎn)，返還面積較小的協(xié)會由于經(jīng)費較少難于維持協(xié)會的正常運轉(zhuǎn)。建議新組建協(xié)會的控制面積、規(guī)模應(yīng)該在200hm²左右。

預(yù)交水費由協(xié)會墊付，民間的高利息貸款在協(xié)會“法人”資格沒有足額經(jīng)費的情況下，難以開展工作。如銀川市興慶區(qū)通貴鄉(xiāng)1干渠協(xié)會每年背負利息1.7萬元左右，通過“一事一議”的方式分攤到用水戶頭上，造成水費較高，水費收取困難。建議與水利部門協(xié)商，向協(xié)會預(yù)繳水費比例減少。

對于水費收取的方式，有人提出對于不按時繳納水費的這些用水戶，是否可以利用他們的糧食直補來抵消水費，即通過農(nóng)民用水協(xié)會代表大會“一事一議”的程序，然后直接從糧食直補中扣除水費。這種收取水費的措施和國家積極支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、糧食生產(chǎn)的政策是相違背的?？梢圆扇　笆杖∷M”、“糧食直補”和“掛鉤”的辦法來解決，即協(xié)會和縣財政局、鄉(xiāng)財政所等部門聯(lián)系，如果用水戶不能按時繳納水費，那么他們的糧食直補就不能從財政所取出。農(nóng)民在繳納水費以后，拿著自己繳納水費的票據(jù)到鄉(xiāng)財政所領(lǐng)取各自的糧食直補金額。

3 農(nóng)民用水協(xié)會建設(shè)和運行中存在的問題與對策

3.1 正確處理好農(nóng)民用水協(xié)會與主管部門的關(guān)系

地方水利管理部門與農(nóng)民用水戶協(xié)會都是為廣大用水戶服務(wù)的性質(zhì)相同的經(jīng)濟實體，是具有同等法律地位的獨立法人，均受法律保護并承擔各自的法律責任和義務(wù)。雙方的職能雖然各有區(qū)別，但利益是一致的、統(tǒng)一的，在業(yè)務(wù)上雙方是相互依存、相互促進、共同發(fā)展的伙伴關(guān)系。農(nóng)民用水戶協(xié)會是自主經(jīng)營的群眾組織，主要在自己所管轄的范圍內(nèi)從事水事活動，不但要接受地方基層政府、村委會的監(jiān)督，更要按照地方水利管理部門的統(tǒng)一規(guī)劃和安排經(jīng)營工作，必須接受專管機構(gòu)的技術(shù)指導(dǎo)和業(yè)務(wù)監(jiān)督。地方水利管理部門要站在促進灌區(qū)可持續(xù)發(fā)展和“服務(wù)三農(nóng)”的高度，在監(jiān)督協(xié)會規(guī)范的同時，更要盡力為協(xié)會創(chuàng)造有利條件，幫助其完善基礎(chǔ)設(shè)施，加強業(yè)務(wù)指導(dǎo)，搞好技術(shù)培訓(xùn)，提高其科學(xué)管理的水平和能力。

3.2 加強對協(xié)會技術(shù)人員和協(xié)會會員的培訓(xùn)

農(nóng)民用水協(xié)會組建前，對于廣大的農(nóng)民群眾，要統(tǒng)一思想，統(tǒng)一認識，通過大力宣傳使農(nóng)戶了解農(nóng)民用水者協(xié)會，熟悉協(xié)會的組建和運行程序及規(guī)范制度，只有了解了用水協(xié)會是對農(nóng)戶大有裨益的，農(nóng)戶才會積極參與，從而也促進協(xié)會的良性發(fā)展。組建后，要加強對農(nóng)民用水戶協(xié)會中骨干力量的培訓(xùn)，提高其業(yè)務(wù)技能和綜合素質(zhì)，同時也要繼續(xù)加強對農(nóng)戶宣傳教育工作，組織協(xié)會成員進行節(jié)水灌溉、流量測定、田間工程維修與管護以及農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整等技術(shù)知識的培訓(xùn)，不斷提高廣大農(nóng)民的素質(zhì)。定期組織對協(xié)會會員、支渠長進行水利法規(guī)、政策、水利專業(yè)等相關(guān)知識的培訓(xùn)，提高管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，保證管好水、用好水。

3.3 多渠道地爭取和籌集用水協(xié)會建設(shè)和運行費用

要按照“誰受益、誰承擔、以工程養(yǎng)工程”的原則，多渠道籌集協(xié)會建設(shè)和運行費用。其做法為：①建議國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室進一步完善農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)政策，在每年的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金中列出專項資金用于協(xié)會建設(shè)和運行費用，尤其是項目的工程管護費用。②在縣市年度提取的土地出讓金中，列出一定數(shù)額資金專項用于工程管護經(jīng)費。③將項目工程拍賣、承包或租賃所得，納入工程管護資金。④從農(nóng)民“一事一議”資金中拿出一部分資金。⑤對因大的自然災(zāi)害造成的工程損毀，可按程序申報自然災(zāi)害損毀工程修復(fù)資金補助，積極爭取國家的支持，通過專項的形式進行和維護。⑥對于由農(nóng)民用水者協(xié)會管理的工程，必須保證水管部門返還水費資金的30％，專項用于所管工程的維管經(jīng)費，應(yīng)進一步擴大返還的比例和用于管護的比例。⑦對于通過承包、拍賣轉(zhuǎn)讓等方式管理的工程，由承包人、經(jīng)營者按照市場化原則和承包協(xié)議規(guī)定，從向使用人收取的費用中拿出一部分資金，用于工程的維修、維護。

3.4 灌區(qū)骨干工程和田間工程改造與配套建設(shè)應(yīng)同步

灌區(qū)田間工程及管理設(shè)施十分落后，有限的資金大部分投人到骨干工程上，如灌區(qū)支斗渠以下工程只能采取“按666.7m²收費”的辦法，除需增強農(nóng)民節(jié)水意識之外，還同田間水利工程配套不齊全、建設(shè)標準偏低、缺乏良好的量水設(shè)施等有密切關(guān)系，而農(nóng)民用水協(xié)會一下子拿出那么多錢改善工程設(shè)施十分困難。要求政府給予財政及政策的扶持，特別是有的支渠是民管、民辦的，斗渠以上管理費應(yīng)與協(xié)會分享，而不應(yīng)由水利管理部門獨享，這對工程基礎(chǔ)差、灌溉效益低、管理經(jīng)費嚴重不足的支渠更顯得迫切。

4 我國現(xiàn)階段農(nóng)民用水協(xié)會發(fā)展模式初探

農(nóng)民用水協(xié)會是一個新生的事物，也是用水戶自我管理、自我服務(wù)的農(nóng)村專業(yè)灌溉管理組織，具有法人資格，實行自主經(jīng)營、獨立核算、非營利的民間社團組織。簡單地說，農(nóng)民用水協(xié)會就是農(nóng)民自己的組織，由農(nóng)民自己管理，為自己服務(wù)?，F(xiàn)在農(nóng)村的水利管理主要存在以下方式：村集體管理、承包、拍賣、租賃(太子渠)、協(xié)會管理等，而最適用的方式是協(xié)會下的拍賣、租賃、承包等方式，雖然這些方式存在一些問題，如承包模式出現(xiàn)了承包人為回收資金提高水價問題。拍賣本身屬于競價承包，從開始實施就存在爭議等等。但我們必須承認，承包模式與我國農(nóng)村現(xiàn)階段的生產(chǎn)方式與生產(chǎn)力是比較適應(yīng)的，在改革初期還比較容易被農(nóng)民接受，也易于推廣，同時承包模式也確實容易解決支、斗渠管護主體“缺位”問題。

在橫向聯(lián)合發(fā)展方面，由于協(xié)會發(fā)展初期資金缺乏，農(nóng)民用水協(xié)會可以和農(nóng)業(yè)專業(yè)合作經(jīng)濟組織相結(jié)合，如在寧夏可以采用枸杞協(xié)會+用水戶協(xié)會+蔬菜協(xié)會+用水戶協(xié)會模式等等。橫向聯(lián)合模式的發(fā)展是我國農(nóng)民用水協(xié)會可持續(xù)發(fā)展的唯一出路，我國東部沿海地區(qū)用水戶協(xié)會和農(nóng)業(yè)合作組織的聯(lián)合發(fā)展便是最好的證明。而在寧夏，農(nóng)墾系統(tǒng)由于其特有的經(jīng)濟實體的特性，能夠用國家投資農(nóng)業(yè)發(fā)展的其他配套資金維護管理渠道、給協(xié)會管理人員發(fā)放工資和給予適當?shù)墓芾斫?jīng)費，顯出生機勃勃的生命力，也印證了農(nóng)民用水協(xié)會在建立初期需要和農(nóng)業(yè)專業(yè)合作經(jīng)濟組織聯(lián)合發(fā)展。

(責任編輯、校對 安春華)