何 斌

摘要：本文以前洲鎮(zhèn)為例，通過(guò)分析小城鎮(zhèn)土地利用、空間布局分散的原因，結(jié)合成功案例，提出小城鎮(zhèn)城鄉(xiāng)集約利用土地，整合空間的可能途徑與思路。

關(guān)鍵詞：前洲鎮(zhèn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地集約利用

前洲鎮(zhèn)是無(wú)錫市惠山區(qū)管轄的重點(diǎn)中心鎮(zhèn)，位于無(wú)錫市西北部，全鎮(zhèn)域面積為36，54km2，離無(wú)錫市區(qū)17公里。自改革開(kāi)放以來(lái)，前洲鎮(zhèn)以印染業(yè)等為主導(dǎo)的第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，成為錫西北的工業(yè)重鎮(zhèn)。前洲鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)各村自發(fā)和獨(dú)立發(fā)展，土地利用呈現(xiàn)出用地分散，無(wú)序拓展的特征，導(dǎo)致了土地資源浪費(fèi)、耕地流失、工業(yè)污染難以控制、生活垃圾難以治理等一系列突出問(wèn)題。

一、前洲土地利用分散的原因分析

1，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以村為單位，布局分散。前洲鎮(zhèn)憑借工業(yè)化的動(dòng)力加快了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展尚屬初級(jí)階段。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分散布局帶來(lái)的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)、城鎮(zhèn)化滯后、土地浪費(fèi)和環(huán)境污染問(wèn)題日趨嚴(yán)重。上世紀(jì)90年代中期，就有學(xué)者提出：資金分散、政企不分、土地所有權(quán)固定化是阻礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中的根本原因{周一星，1995)。

2，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同、功能區(qū)分不明顯。城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)類(lèi)同、功能區(qū)分不明顯，使得鎮(zhèn)區(qū)對(duì)各村的龍頭輻射、牽動(dòng)和支持吸收向心功能難以形成和發(fā)揮。目前前洲的工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較單一，鎮(zhèn)、村都以印染、印染機(jī)械為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，城鄉(xiāng)之間沒(méi)有形成明確產(chǎn)業(yè)分工。鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)功能布局混雜，沒(méi)有形成相對(duì)獨(dú)立的功能分區(qū)，這種“小而全”的功能布局，不利于城鎮(zhèn)的土地綜合利用和資源的合理配置。

3分散的空間發(fā)展模式。從前洲鎮(zhèn)城鎮(zhèn)空間演變來(lái)看，前洲各村分散發(fā)展的態(tài)勢(shì)明顯。前洲鎮(zhèn)區(qū)是隨著三個(gè)相鄰村莊的發(fā)展壯大，逐漸蔓延在一起而形成的。滯后的鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)、相對(duì)落后的城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和欠完善的城鎮(zhèn)功能。似乎也成了前洲鎮(zhèn)區(qū)向外輻射和向內(nèi)聚集的一道屏障，極大地阻礙了鎮(zhèn)區(qū)中心的壯大和集聚功能的發(fā)揮。

4，規(guī)劃不力。城鎮(zhèn)規(guī)劃不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求。規(guī)劃數(shù)量少、執(zhí)行差。九十年代初農(nóng)村快速工業(yè)化階段后，城鎮(zhèn)空間發(fā)展進(jìn)入加速期，城鄉(xiāng)建設(shè)一度出現(xiàn)無(wú)序狀態(tài)。針對(duì)這樣的問(wèn)題，前洲鎮(zhèn)于1994年組織編制了總體規(guī)劃，但是在改革后的二十年里，也就只有這一次，缺乏隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、功能的轉(zhuǎn)換而進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

5，土地所有權(quán)地二元結(jié)構(gòu)。行政區(qū)劃條件下土地所有權(quán)屬的分割造成了“村級(jí)村有。鎮(zhèn)級(jí)鎮(zhèn)有”的分散格局，這種行政區(qū)劃分割難以打破，使得企業(yè)散布于各村鎮(zhèn)，難以形成集聚效應(yīng)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高地區(qū)，由于村鎮(zhèn)內(nèi)部土地要素有限，不能滿(mǎn)足本村鎮(zhèn)企業(yè)擴(kuò)張需求，加之難以進(jìn)行村鎮(zhèn)之間的土地調(diào)配，導(dǎo)致企業(yè)發(fā)展受阻。這樣，在原有的二元土地制度以及土地動(dòng)態(tài)平衡的約束條件下，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)乃至村級(jí)單元行政權(quán)力的不斷獲得，土地分割更加細(xì)碎化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集聚的土地障礙更難以打破。

6，各村之間存在利益沖突。土地所有權(quán)分割，與土地掛鉤的福利制度，使行政區(qū)劃條件下各行政村之間，村鎮(zhèn)之間存在著利益矛盾。換句話(huà)說(shuō)，個(gè)體之間?？傮w局部之間還有較大的利益；十突，這是集約利用土地阻力的根源。前洲南北片區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，土地價(jià)值的差異也加大了這種阻力。

二、可以借鑒的案倒

1，“孫耿模式”。上世紀(jì)90年代初期，孫耿地區(qū)所采取的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集聚方式與土地制度創(chuàng)新活動(dòng)為我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集聚問(wèn)題提供了重要指導(dǎo)。引起了人們的廣泛關(guān)注。

孫耿鎮(zhèn)鎮(zhèn)隸屬于山東省濟(jì)南市濟(jì)陽(yáng)縣，1992年，為了解決由于農(nóng)村土地集體所有限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集聚發(fā)展的問(wèn)題，按照專(zhuān)家的指導(dǎo)，采取了”鄰村換地，集零為整”的辦法后，設(shè)立了開(kāi)發(fā)小區(qū)。此后，孫耿鎮(zhèn)超常規(guī)發(fā)展，一躍成為全縣經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)。有學(xué)者將其開(kāi)發(fā)方式總結(jié)為“鄰村換地，集零為整”8個(gè)字，認(rèn)為孫耿案例為廣大分散的、具有設(shè)區(qū)屬性特征的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)找到一種通過(guò)低成本方式實(shí)現(xiàn)集聚發(fā)展的路子，可以有效解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展中非農(nóng)化與城鎮(zhèn)化脫節(jié)的問(wèn)題，并稱(chēng)之為”孫耿模式”(曹廣忠、周一星，1997)。

雖然孫耿鎮(zhèn)后期的發(fā)展出現(xiàn)出人意料的衰退，但正如有的學(xué)者所歸納的“鄰村換地、集零為整”8個(gè)宇所述，“孫耿模式”反映的是一種成功的集地方式，是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集聚、小城鎮(zhèn)發(fā)展中土地供需矛盾的一種土地制度創(chuàng)新。

2，夏西村股份制。改革開(kāi)放之初，南海平洲區(qū)夏西村涌現(xiàn)出一批以小型鑄造業(yè)為主的工業(yè)企業(yè)。上世紀(jì)90年代初，各村民小組紛紛辦起了工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，吸引了不少外地客商到夏西投資辦廠(chǎng)。但由于這些村小組辦的工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)模小、檔次低，加上管理粗放，造成發(fā)展無(wú)序，并不能吸引大型廠(chǎng)企到夏西落戶(hù)。1994年初，夏西村由經(jīng)聯(lián)社和屬下5個(gè)經(jīng)濟(jì)合作社以823畝土地為股本，組織成立了夏西經(jīng)濟(jì)發(fā)展股份公司。在該股份公司的股份構(gòu)成上，夏西經(jīng)聯(lián)社按每畝2萬(wàn)元的價(jià)格購(gòu)買(mǎi)30％的股權(quán)，其余5個(gè)經(jīng)濟(jì)合作社則以上調(diào)的土地折價(jià)(每畝2萬(wàn)元)八股。經(jīng)該公司董事會(huì)討論，并經(jīng)召開(kāi)股東代表大會(huì)決定，形成了一個(gè)由股份公司調(diào)劑土地，集中開(kāi)發(fā)，按股分紅的發(fā)展策略。成立股份公司之后，將土地的使用權(quán)、開(kāi)發(fā)權(quán)權(quán)限集中在村委會(huì)，由股份公司統(tǒng)籌安排。集約使用。這一舉措既實(shí)現(xiàn)了連片開(kāi)發(fā)，充分利用土地資源的目的，又協(xié)調(diào)了村、組發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了村、組、廠(chǎng)三方共贏的目的。

由于該村擁有調(diào)劑土地，統(tǒng)籌使用的政策優(yōu)勢(shì)，近年夏西招商引資工作開(kāi)創(chuàng)了新局面，村、組集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷躍上新臺(tái)階。該村集體經(jīng)濟(jì)之所以能夠保持快速發(fā)展，關(guān)鍵是把土地資源變?yōu)橘Y本，通過(guò)成立股份公司，走出了一條集約開(kāi)發(fā)土地帶動(dòng)工業(yè)化發(fā)展之路。

集地的成功并不等于小城鎮(zhèn)建設(shè)的成功?！肮I(yè)園區(qū)建設(shè)——企業(yè)集聚——小城鎮(zhèn)發(fā)展”的發(fā)展思路與模式，要求工業(yè)園區(qū)的創(chuàng)辦符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，特別是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平。只有在本地非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展到了一定階段，在強(qiáng)有力的企業(yè)和地方產(chǎn)業(yè)的土地需求作用推動(dòng)下，進(jìn)行的土地開(kāi)發(fā)及工業(yè)園區(qū)建設(shè)才會(huì)有效推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集聚，形成規(guī)模效益及集聚效益，最終實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)的持續(xù)發(fā)展。

三、解決方法和手段

1，科學(xué)合理的規(guī)劃。推進(jìn)城市化進(jìn)程，科學(xué)規(guī)劃是依據(jù)?？茖W(xué)規(guī)劃，清晰界定城鎮(zhèn)規(guī)模和建設(shè)區(qū)范圍。明確功能分區(qū)。合理引導(dǎo)，逐步將鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)現(xiàn)有農(nóng)村居民和非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)范疇，同時(shí)通過(guò)拆村并點(diǎn)，減少城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)外分散的自然村落數(shù)量。完善城鎮(zhèn)功能布局，促進(jìn)城鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)和住宅區(qū)的相對(duì)集中、連片發(fā)展。

前洲的鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)在過(guò)去快速發(fā)展的時(shí)期，城鄉(xiāng)建設(shè)一度出現(xiàn)無(wú)序狀態(tài)，為今后的發(fā)展埋下了一些隱患。糾正舊錯(cuò)誤，指導(dǎo)新建設(shè)的新規(guī)劃，成了目前迫切的需要。

2，強(qiáng)化中心的功能，促進(jìn)單核心城鎮(zhèn)的形成。針對(duì)前洲的發(fā)展?fàn)顩r，改變分散的局面，集約利用土地勢(shì)在必行。分散發(fā)展模式已不適應(yīng)目前前洲的發(fā)展?fàn)顩r，應(yīng)整合用地強(qiáng)化中心的功能，促進(jìn)單核心城鎮(zhèn)的形成。

短期成本來(lái)看，各村各自工業(yè)化就地吸收勞動(dòng)力的實(shí)施成本比較低，它以前有效地解決了農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展i但從

長(zhǎng)期成本看這種方式帶來(lái)耕地大量流失，生態(tài)環(huán)境破壞。因此，前洲應(yīng)該通過(guò)現(xiàn)有鎮(zhèn)區(qū)規(guī)模的擴(kuò)張、功能的完善，充分發(fā)揮聚集效應(yīng)，規(guī)模收益以及擴(kuò)散效應(yīng)，吸引大量農(nóng)民脫離農(nóng)村，進(jìn)入鑲區(qū)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民向市場(chǎng)主體——居民轉(zhuǎn)變，促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

促進(jìn)單核心城鎮(zhèn)的形成可以從兩個(gè)方面著手：一方面對(duì)鎮(zhèn)區(qū)采取”中心改造”與“外圍開(kāi)發(fā)”相結(jié)合的方法進(jìn)行鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)，提高鎮(zhèn)區(qū)的集聚活力和吸引能力；另一方面限制農(nóng)村工業(yè)發(fā)展，堅(jiān)持片區(qū)工業(yè)和大農(nóng)業(yè)的方針，防止“村村點(diǎn)火，處處冒煙”的現(xiàn)象。

3，整合土地，合理建設(shè)工業(yè)園區(qū)，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的集聚。工業(yè)園區(qū)的設(shè)立，可以引導(dǎo)新興的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中分布，吸引現(xiàn)存的企業(yè)集聚。地方政府通過(guò)建設(shè)工業(yè)園區(qū)，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集聚，并推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)的持續(xù)發(fā)展是各地區(qū)普遍采取的一種做法。前洲可以借鑒孫耿、夏西的經(jīng)驗(yàn)，打破目前工業(yè)用地分散的局面，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集聚。誠(chéng)然，開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)必須建立在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上。開(kāi)發(fā)區(qū)過(guò)多過(guò)濫、是資源浪費(fèi)的，工業(yè)園區(qū)的設(shè)立應(yīng)充分考慮現(xiàn)有的用地結(jié)構(gòu)和形態(tài)，綜合考慮到城鎮(zhèn)的發(fā)展方向和現(xiàn)有工業(yè)用地的整合。

4，體制的改革

(1)打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。我國(guó)社會(huì)的二元結(jié)構(gòu)特別明顯。在客觀(guān)上使中國(guó)并沒(méi)有隨著工業(yè)化帶動(dòng)農(nóng)村的城市化，也沒(méi)有大量轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力。相反，在追求重工業(yè)優(yōu)先的國(guó)家工業(yè)化的政策的指導(dǎo)下，為了實(shí)現(xiàn)最大的限度從農(nóng)民手中獲得低價(jià)農(nóng)產(chǎn)品，維持限定的城市人口低工資和低消費(fèi)，以得到更多的剩余來(lái)獲得工業(yè)化積累，國(guó)家頒布了一系列的政策、法規(guī)，通過(guò)戶(hù)口制度、糧油供應(yīng)制度、勞動(dòng)用工制度和社會(huì)保障制度等，把城市人口與農(nóng)村人口分割開(kāi)來(lái)，形成了城鄉(xiāng)對(duì)立的二元結(jié)構(gòu)。

我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的二元結(jié)構(gòu)戶(hù)籍制度已嚴(yán)重影響小城鎮(zhèn)的發(fā)展。對(duì)立的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不僅為城市化過(guò)程中人口的集聚帶來(lái)了極大的障礙，而且為城市土地的集約利用帶來(lái)了極大的阻力。因此，通過(guò)制訂有效的集聚政策和激勵(lì)機(jī)制，推進(jìn)人口快速集聚體制的戶(hù)籍制度改革已勢(shì)在必行。

(2)土地制度的改革。改革現(xiàn)行農(nóng)村土地制度是小城鎮(zhèn)建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。要允許農(nóng)村集體土地作股參與城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)，鼓勵(lì)農(nóng)民把在農(nóng)田水利基本建設(shè)中巳經(jīng)創(chuàng)造出來(lái)的“以地?fù)Q地、以地滾地”，或者“股田制”的辦法，用到城鎮(zhèn)建設(shè)中去，這種調(diào)整存量資產(chǎn)、加速地方工業(yè)化的制度變遷，才能平衡各方利益，順利地推進(jìn)城鄉(xiāng)用地的統(tǒng)籌和整合。

(3)完善社會(huì)保障體系。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)保障體系極不完善，明顯地不利于農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。因此，應(yīng)當(dāng)完善農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制，建立最低生活保障體系、商業(yè)保險(xiǎn)和社會(huì)保險(xiǎn)體系等，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力向鎮(zhèn)區(qū)集中。假如能建立一個(gè)全鎮(zhèn)統(tǒng)一的福利體制，或者新建立的福利制度能維持各村原來(lái)的平衡，統(tǒng)籌、集約土地問(wèn)題就可能迎刃而解。