郭　正

摘要：在食品安全備受關(guān)注的今天，食品安全的風(fēng)險管理顯得日益重要，特別是在WTO體系的國際貿(mào)易中，食品安全已成為影響食品貿(mào)易至關(guān)重要的因素，建立食品安全風(fēng)險管理體系已迫在眉睫。高效的食品安全風(fēng)險管理系統(tǒng)是當(dāng)代食品安全管理的重要環(huán)節(jié)，這是基于科學(xué)的風(fēng)險評估、基于政策的風(fēng)險管理和基于信息傳播的風(fēng)險交流三位一體的過程，而中國食品安全風(fēng)險管理系統(tǒng)還不成熟，還存在著許多問題。

關(guān)鍵詞：WTO；中國；食品安全；風(fēng)險管理體系

中圖分類號：F743文獻標(biāo)志碼：A文章編號:1673-291X(2009)06-0104-02

一、建立食品安全風(fēng)險管理體系的必要性

在中國，目前食品安全已成為社會發(fā)展的戰(zhàn)略議題，是和諧社會建設(shè)的主要任務(wù)。而在“蘇丹紅事件”、“阜陽毒奶粉事件”以及最近沸沸揚揚的“三聚氰胺問題奶粉事件”等一系列的食品安全事件出現(xiàn)的背后，暴露了中國食品安全的風(fēng)險管理體系中存在的許許多多的問題，這些問題不解決，不僅會對國內(nèi)民眾的健康有極大的不利影響，還會對中國的食品對外食品貿(mào)易產(chǎn)生重大的不利影響。

WTO國際貿(mào)易體系建立后，WTO有一系列的規(guī)則來保障食品貿(mào)易的安全，WTO各成員方也紛紛制定、完善國內(nèi)的食品安全法規(guī)以及各項相關(guān)制度。其中，歐盟于2003年建立了歐盟食品和飼料快速預(yù)警系統(tǒng)（RASFF）。同年，日本政府成立食品安全委員會，美國FDA也于2004年出臺了扣留進口食品的行政程序。而中國入關(guān)以后，在這方面的工作做的還遠遠不夠，要想融入新的國際貿(mào)易體系，就必須加強食品安全相關(guān)的立法工作，建立健全食品安全風(fēng)險管理體系。

二、食品安全風(fēng)險管理體系概述

高效的食品安全風(fēng)險管理系統(tǒng)是當(dāng)代食品安全管理的重要環(huán)節(jié)，這是基于科學(xué)的風(fēng)險評估、基于政策的風(fēng)險管理和基于信息傳播的風(fēng)險交流三位一體的過程。

食品安全風(fēng)險管理在WTO體制下又稱作“風(fēng)險分析”，“風(fēng)險分析”(risk analysis)最初由國際食品法典委員會提出，近十余年來用于WTO/SPS、食品安全及其他公共危機事件。

1.風(fēng)險評估：它是科學(xué)家對某一種食品存在的不安全因素進行評估的過程。比如，專家對三聚氰胺污染的乳制品進行評估，對兒童和成人攝入多少會造成多大程度的危害等問題作出回答。在食品安全的利益相關(guān)者——管理者、生產(chǎn)者、消費者之間，科技的地位和作用越來越突出，這特別體現(xiàn)在食品安全風(fēng)險評估的環(huán)節(jié)。食品安全風(fēng)險評估是以科學(xué)為基礎(chǔ)對食品可能存在的危害進行界定、特征描述、暴露量評估和描述的過程，其科學(xué)理論基礎(chǔ)是毒理學(xué)“劑量導(dǎo)致毒性”，即“劑量增加導(dǎo)致毒理效應(yīng)出現(xiàn)并且加強”的這一基本原理。

2.風(fēng)險管理：政府決策者根據(jù)風(fēng)險性評估結(jié)果制定相應(yīng)的對策和管理措施，作為立法或監(jiān)督部門的工作,這包括制定和實施國家法律、標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)監(jiān)管措施，其受各國的政治、經(jīng)濟發(fā)展水平和生活習(xí)慣的影響。

3.風(fēng)險交流：科學(xué)家（風(fēng)險評估者）與政府官員（風(fēng)險管理者）之間要有雙向的交流，同時，政府和專家還要在采取管理措施的同時向消費者、媒體等利益相關(guān)方進行交流。

三、中國食品安全管理的現(xiàn)狀分析

1.食品安全多頭監(jiān)管

在中國，食品安全是由衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢總局、工商總局、商務(wù)部共同管理，食品藥品監(jiān)督管理局作為政府管理部門在國家層面加以協(xié)調(diào)，科技部組織設(shè)立、管理相關(guān)科研項目。而從世界范圍看，WTO成員方的食品管理體系大多至少有多元管理機構(gòu)體系、單一管理機構(gòu)體系，以及統(tǒng)一管理機構(gòu)體系三種組織方式，其中，統(tǒng)一食品安全管理體系正在成為一些發(fā)達國家食品安全管理體系改革的目標(biāo)。相比較而言，中國的食品安全管理涉及部門太多，多頭監(jiān)管現(xiàn)像比較嚴(yán)重，某種程度上嚴(yán)重影響了食品安全管理的效率，而尚在審議過程中的食品安全法草案中食品安全多頭監(jiān)管的問題仍沒有得到解決，其執(zhí)法主體仍然涉及多個部門。

2.缺乏科學(xué)風(fēng)險評估工作

一直以來，中國食品安全監(jiān)管的對象僅限于已確知有毒有害的食品以及食品原料，食品召回也針對已經(jīng)或可能引發(fā)食品污染、食源性疾病以及對人體健康造成危險的食品。而對不斷涌現(xiàn)的新食品、食品原料的安全性，以及新涌現(xiàn)的生物、物理、化學(xué)因素、食品加工技術(shù)對食品安全的影響和危害，沒有開展科學(xué)風(fēng)險評估。

3.風(fēng)險評估與管理“一肩挑”

中國目前所開展的風(fēng)險評估主要在衛(wèi)生部下屬的食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)委員會中進行，由同一組專家既進行風(fēng)險評估、又進行風(fēng)險管理(如起草標(biāo)準(zhǔn))。這是由于專家資源不足而采取的權(quán)宜之計，不符合“風(fēng)險分析”中“評估”與“管理”相對獨立以確保其過程科學(xué)的原則。

4.科技人才嚴(yán)重匱乏

中國食品安全管理體系涵蓋中央、省級、地級食品藥品監(jiān)管部門，但作為食品生產(chǎn)的源頭和消費基地的縣級區(qū)劃亟須加強監(jiān)管能力建設(shè)。現(xiàn)在中國各相關(guān)機構(gòu)擁有最先進、完善的檢測儀器，但招收具有食品安全風(fēng)險評估意識和操作能力的研究生尚且不易，很難相信這些儀器能在合格的操作者手中得到充分使用——科技人才缺乏的問題，正是評估工作的“軟肋”。

以上存在的問題可以看出，中國的食品安全風(fēng)險管理體系與國際水平的“風(fēng)險分析”原則之間存在著較大的差距，在很多環(huán)節(jié)都需完善，但可喜的是，中國政府在入關(guān)后的幾年中，陸續(xù)出臺了一系列符合WTO要求的法律法規(guī)，其中也包括許多與食品安全、食品貿(mào)易相關(guān)的法律法規(guī)，這使得中國在立法上逐漸融入以WTO為主導(dǎo)的國際貿(mào)易法律體系，特別是近期在審議的《食品安全法（草案）》中，也規(guī)定了食品安全風(fēng)險評估制度，①這是中國食品安全風(fēng)險管理體系向國際接軌以后的重要開始。

四、對構(gòu)建中國食品安全風(fēng)險管理體系的設(shè)想

1.建立專門的食品安全風(fēng)險管理的國家級機構(gòu)

從美國和歐盟的食品安全風(fēng)險管理體系可以看出，當(dāng)今國際上共同的趨勢是設(shè)立一個部門負責(zé)風(fēng)險評估和風(fēng)險交流。而中國食品安全管理體系中的弊端決定了中國需要建立一個國家級的食品安全管理機構(gòu)，一改多頭監(jiān)管的混亂局面，無論是評估還是交流，都應(yīng)該由這個國家級機構(gòu)來負責(zé)，評估和交流作為這個機構(gòu)的兩個子機構(gòu)，各司其職。

對于風(fēng)險評估，中國人大常委會三審“國家食品安全法草案”中也增加了兩款關(guān)于風(fēng)險評估的規(guī)定，由此明確了“風(fēng)險評估”在行政管理和執(zhí)法中的法律基礎(chǔ)。但與國際水平相比，中國食品安全領(lǐng)域開展風(fēng)險評估尚處在需要大量實踐的階段，技術(shù)手段和專家資源都集中在國家級業(yè)務(wù)機構(gòu)中，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上建立國家級的評估機構(gòu)，可以最大限度地利用現(xiàn)有的資源，還可以避免不同地區(qū)各自的評估沖突、不同部門分階段評估導(dǎo)致方法不統(tǒng)一、結(jié)果不同等混亂局面。

對于風(fēng)險交流，食品安全信息需要國家有統(tǒng)一的渠道予以發(fā)布和解釋。食品安全信息是國家制定食品安全政策、法規(guī)的基礎(chǔ)，也是現(xiàn)代食品安全保障體系建設(shè)的重要內(nèi)容，是風(fēng)險管理有效實施的重要手段，關(guān)系到社會穩(wěn)定和食品行業(yè)的發(fā)展。在食品安全事件中，公眾主要依靠政府提供權(quán)威而專業(yè)的信息，中國有必要加強對媒體、對公眾提供針對事件特定內(nèi)容的信息服務(wù)，而最有效的方式就是通過政府的機構(gòu)開展這方面的工作。建立國家級的統(tǒng)一的風(fēng)險交流機構(gòu)，無疑會有利于這方面工作的開展。

建立這樣一個國家級的食品安全管理機構(gòu)，會更有效地處理種類食品安全事件，也使得中國的食品安全風(fēng)險管理體系更好地與國際接軌。

2.建立科學(xué)、統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)化體系

由于中國法律法規(guī)體系不完善，食品安全監(jiān)管體制不順，機制不健全，加之地方保護主義嚴(yán)重，以至于缺乏統(tǒng)一的新的食品安全標(biāo)準(zhǔn)和檢測標(biāo)準(zhǔn)，部門之間標(biāo)準(zhǔn)不一致，各自為政，甚至相悖，同時也由于標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，弱化了企業(yè)的市場適應(yīng)能力和競爭能力，影響了企業(yè)的發(fā)展；在國內(nèi)外市場經(jīng)濟活動中也常常出現(xiàn)糾紛和摩擦，“公說公有理，婆說婆有理”，法律責(zé)任難以界定，執(zhí)法力度嚴(yán)重萎縮。所以，隨著科學(xué)技術(shù)進步和社會經(jīng)濟的發(fā)展，建立科學(xué)、統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)和檢測標(biāo)準(zhǔn)體系，使其有法可依，有章可循就成為食品安全風(fēng)險管理和食品工業(yè)現(xiàn)代化、高科技化的當(dāng)務(wù)之急。

3.建立科學(xué)、統(tǒng)一的食品安全檢測體系

食品安全檢驗檢測是食品安全風(fēng)險管理的重要手段之一。它為食品安全風(fēng)險管理提供重要的技術(shù)支持和管理政策依據(jù)。目前，中國食品安全檢驗檢測體系的基礎(chǔ)框架雖然已經(jīng)初步形成，但是食品安全檢驗檢測機制、設(shè)施、技術(shù)力量和手段等還不夠完善，食品安全風(fēng)險檢驗檢測體系建設(shè)還需要不斷加強。當(dāng)前存在的突出問題是質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)等部門往往按照本部門頒布的有關(guān)規(guī)定進行檢測，檢測的結(jié)果比較獨立，部門與部門之間缺乏良好的共享和互認機制。檢測結(jié)果部門間差異較大，影響檢驗體系整體作用的發(fā)揮。由此可以看出，建立科學(xué)、統(tǒng)一的食品安全檢測體系強化技術(shù)監(jiān)管，是加強食品安全風(fēng)險管理必不可少的重要保證。

4.盡快啟動食品安全風(fēng)險評價體系建設(shè)

就風(fēng)險評估技術(shù)和有關(guān)數(shù)據(jù)資料與發(fā)達國家加強交流，及時獲取來自其他國家的危險性評價資料。同時，必須對一些具有中國特色的食品加工技術(shù)、影響因素開展前瞻性的食品安全風(fēng)險評價，為制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)提供科學(xué)依據(jù)，也為食品安全預(yù)警預(yù)報提供信息，以便對可能出現(xiàn)的食品安全事故作出及時有效的預(yù)報和處理，也為食品是否召回、召回級別提供依據(jù)。

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[責(zé)任編輯吳迪]