梁紹新

提要本文在分析行政事業(yè)單位實施內(nèi)部控制制度必要性的基礎(chǔ)上，通過討論內(nèi)部控制及風(fēng)險防范面臨的問題，提出行政事業(yè)單位內(nèi)部財務(wù)控制制度體系的原則和具體舉措。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；制度

中圖分類號：F23文獻標(biāo)識碼：A

一、引言

內(nèi)部控制作為行政事業(yè)單位管理的一個有機組成部分，是科學(xué)與技術(shù)迅猛發(fā)展以及管理理論與管理水平不斷提高的產(chǎn)物。在西方發(fā)達國家，內(nèi)部控制的理論研究和制度建設(shè)受到理論界和企業(yè)界的重視，而我國在這方面卻有所欠缺，許多單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)薄弱，還存在許多問題。我國《會計法》第二十七條規(guī)定“各單位應(yīng)當(dāng)建立、健全本單位內(nèi)部會計監(jiān)督制度”。而建立健全行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制是貫徹執(zhí)行國家財經(jīng)法規(guī)，保護國有資產(chǎn)安全完整，防止舞弊行為發(fā)生的重要手段，也是強化行政事業(yè)單位內(nèi)部管理，確?？蒲心繕?biāo)有效實現(xiàn)的重要措施。本文的討論將圍繞行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制問題展開。

二、實施內(nèi)部控制制度的必要性

1、實行內(nèi)部財務(wù)控制是加強會計核算，提高會計信息質(zhì)量的必然要求。在建立社會主義市場經(jīng)濟體制的過程當(dāng)中，受利益的驅(qū)使，出現(xiàn)了各種各樣的違規(guī)現(xiàn)象，一些單位和部門會計信息失真，特別是政府部門，由于透明度差，各種制度不健全，會計信息失真的現(xiàn)象尤為嚴(yán)重。近年來，各種各樣的貪污腐敗案件不斷出現(xiàn)，一大批官員紛紛落馬，其主要原因就是個人的素質(zhì)問題，但我們也應(yīng)當(dāng)對我國當(dāng)前的一些制度措施方面的問題作出應(yīng)有的檢討才對。政府部門由于缺乏像企業(yè)那樣的市場競爭壓力，所以在制度不健全的情況下，出現(xiàn)權(quán)力的空缺是必然的，這就為一些不法之徒提供了方便之門。

2、實行內(nèi)部財務(wù)控制是建立公共財政體系的必然要求。按照建立公共財政的要求，部門預(yù)算、政府采購、集中收付以及國庫單一賬戶制度等多項改革措施相繼出臺，其最終是要建立一種簡潔明快的公共財政運作制度。在這樣的一種架構(gòu)之下，單位或者部門內(nèi)部的財務(wù)管理工作再也不能像計劃經(jīng)濟體制下那樣依靠單調(diào)的行政命令和職工個人的自覺性來維護，而是需要嚴(yán)密而又科學(xué)的管理手段，包括全面預(yù)算、責(zé)任預(yù)算、績效評價。

3、實施內(nèi)部財務(wù)控制制度是行政事業(yè)單位內(nèi)部發(fā)展的必然要求。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，市場規(guī)模的不斷擴大，國民經(jīng)濟規(guī)模的高速增長，政府部門包括各種事業(yè)單位的規(guī)模和結(jié)構(gòu)都在發(fā)生著巨大的變化，政府部門內(nèi)部的職責(zé)向多元化轉(zhuǎn)變，其規(guī)模也在逐步擴大。在這樣一種快速發(fā)展的情況下，如何加強單位內(nèi)部控制管理，尤其是財務(wù)控制制度建設(shè)，為各項事業(yè)的發(fā)展提供一個比較堅實的保障體系，或者叫做防火墻，就顯得非常有意義。

三、內(nèi)部控制及風(fēng)險防范面臨的問題

1、控制環(huán)境難盡人意。從外部環(huán)境來看，一是國家機構(gòu)改革后，政府管理上缺位。由于國資委的成立，沒有及時明確行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的歸屬和管理方式，各單位按照各自方式管理經(jīng)營其資產(chǎn)，這部分資產(chǎn)處于“監(jiān)管真空”。正是這種國家投資、無人負責(zé)的體制，導(dǎo)致行政事業(yè)單位資產(chǎn)普遍存在利用效率低、浪費與流失嚴(yán)重的狀況；二是隨著各項改革和城市化進程的推進，管理層對內(nèi)部控制的重要性認識不足。隨著企事業(yè)單位改制工作的推進，事業(yè)單位將面臨諸如財務(wù)狀況的總體失衡風(fēng)險、國有控股企業(yè)的連帶責(zé)任風(fēng)險等。由于城市化進程的加快，財政資金的大量投入，國有資產(chǎn)的迅速累加，無疑增加了財政資金在運作過程中的財務(wù)風(fēng)險；三是沒有“非稅收入”的單位在專項經(jīng)費上做文章。審計中發(fā)現(xiàn)，財政部門安排給行政事業(yè)單位的專項經(jīng)費被擠占挪用現(xiàn)象十分普遍，專項經(jīng)費難以發(fā)揮應(yīng)有的資金效益。從內(nèi)部環(huán)境來看，因外部環(huán)境變化導(dǎo)致重大風(fēng)險的責(zé)任在于決策者對風(fēng)險控制與防范的認識不足。而當(dāng)內(nèi)部環(huán)境惡化時，則造成內(nèi)部控制失控。內(nèi)部環(huán)境包括：①高層領(lǐng)導(dǎo)人對內(nèi)部控制的態(tài)度，包括領(lǐng)導(dǎo)人的管理風(fēng)格、管理哲學(xué)及風(fēng)險意識等。②管理層各級管理者的職業(yè)素質(zhì)，包括知識與技能、職業(yè)操守與道德品行等。③組織結(jié)構(gòu)中經(jīng)濟責(zé)任人的責(zé)、權(quán)、利明晰程度。④內(nèi)部審計部門的獨立性及受重視程度。⑤公開的人事政策和透明的辦事程序。⑥單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的完善程度及執(zhí)行效果。

2、缺乏嚴(yán)密的內(nèi)部財務(wù)控制體系。隨著控制環(huán)境日趨復(fù)雜和多樣化，內(nèi)控制度建設(shè)嚴(yán)重滯后。行政事業(yè)單位作為財政撥款單位，其財務(wù)是消耗性的純支出型財務(wù)。財務(wù)管理的大收支模式，要求對支出實施嚴(yán)格控制。由于我國目前僅有《預(yù)算法》對財務(wù)支出進行了原則性的規(guī)定，其他適應(yīng)新體制的相應(yīng)制度尚未建立，造成財務(wù)支出有章難循、無章可依、缺乏有效的制度規(guī)范的局面。在管理體制上，單位財務(wù)支出管理方法落后，經(jīng)費不足與損耗浪費并存，預(yù)算控制缺乏剛性，從而給財政資金運作帶來潛在預(yù)算失控的風(fēng)險。

3、預(yù)算控制比較薄弱。隨著部門預(yù)算改革的推進，預(yù)算控制得到了一定程度加強，但仍較薄弱。主要表現(xiàn)為：一是預(yù)算編制還比較粗糙。目前，部門預(yù)算的編制一般仍根據(jù)當(dāng)年財政狀況、上年收支實績、預(yù)算單位自身的特點和業(yè)務(wù)進行核定，大部分都還沒有細化到具體項目，預(yù)算支出達不到逐筆進行核定的要求。二是預(yù)算剛性不夠。預(yù)算的計劃性、科學(xué)性不強，預(yù)算調(diào)整追加較為頻繁，資金使用缺乏預(yù)見性，削弱了預(yù)算的約束控制力。

4、人員配備、崗位分工不合規(guī)定。按《會計法》規(guī)定，從事會計工作的人員，必須取得會計從業(yè)資格證書，擔(dān)任單位會計機構(gòu)負責(zé)人會計主管人員的，除取得會計從業(yè)資格證書外，還應(yīng)當(dāng)具備會計師以上專業(yè)技術(shù)職務(wù)資格或者從事會計工作三年以上經(jīng)歷。但是個別行政事業(yè)單位的會計人員或其會計主管人員連會計從業(yè)資格證書都沒有取得。如，一些規(guī)模較小的單位往往因為業(yè)務(wù)簡單或人員少，會計工作往往由其他部門的人員臨時兼任，沒有經(jīng)過專業(yè)教育和培訓(xùn)。會計人員業(yè)務(wù)素質(zhì)較低，缺乏對違法違紀(jì)行為的辨別和拒絕能力，在執(zhí)行會計制度、法規(guī)的過程中很容易出現(xiàn)偏差和錯誤，從而造成不應(yīng)有的損失。

四、行政事業(yè)單位內(nèi)部財務(wù)控制制度體系的原則

1、合法性原則。行政事業(yè)單位在建立內(nèi)部控制制度時，必須遵循國家有關(guān)的法律、法規(guī)，并把國家有關(guān)的法律法規(guī)落實到內(nèi)部財務(wù)控制制度中去。這是建立內(nèi)部控制制度體系的基礎(chǔ)。

2、有效性原則。內(nèi)部財務(wù)控制應(yīng)當(dāng)約束單位內(nèi)部涉及財務(wù)工作的所有人員，任何人都不得擁有超越內(nèi)部財務(wù)控制的權(quán)力。

3、全面性原則。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)涵蓋單位內(nèi)部涉及財務(wù)工作的各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)及相關(guān)崗位，并針對業(yè)務(wù)處理過程中的關(guān)鍵控制點，落實到?jīng)Q策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等各個環(huán)節(jié)。

4、不相容職務(wù)相分離原則。內(nèi)部財務(wù)控制應(yīng)當(dāng)保證單位內(nèi)部實際財務(wù)工作的機構(gòu)、崗位的合理設(shè)置及其職責(zé)權(quán)限的合理劃分，堅持不相容職務(wù)相互分離，確保不同機構(gòu)和崗位之間權(quán)責(zé)分明、相互制約、相互監(jiān)督。

5、成本效益原則。內(nèi)部財務(wù)控制應(yīng)當(dāng)遵循成本效益原則，以合理的控制成本達到最佳的控制效果。成本效益原則要求各單位在內(nèi)部財務(wù)控制中必須運用科學(xué)合理的方法，以較小的控制成本和管理成本獲得較好的經(jīng)濟效益，保證實施內(nèi)部財務(wù)控制所花費的代價低于因此而獲得的效益。

6、適時性原則。每個單位的外部環(huán)境都在不斷發(fā)生變化。環(huán)境的變化是不以單位的意志為轉(zhuǎn)移的，所以每個單位的內(nèi)部會計控制制度建設(shè)都應(yīng)隨著外部環(huán)境的變化、單位業(yè)務(wù)職能的調(diào)整和管理要求的提高，不斷修訂和完善。

五、完善財務(wù)內(nèi)控體系的對策

1、完善會計工作組織體系，做好內(nèi)部會計管理基礎(chǔ)工作。建立完善的會計工作組織體系，明確各人對財務(wù)工作的職責(zé)，各級會計機構(gòu)和人員的職責(zé)權(quán)限。嚴(yán)格會計核算制度，確保會計資料、會計報告的及時性和準(zhǔn)確性。同時，加大人員的培訓(xùn)力度，提高財會人員的整體素質(zhì)，是做好行政事業(yè)單位財務(wù)工作的基礎(chǔ)和保障。

2、堅持授權(quán)批準(zhǔn)控制與不相容職務(wù)相互分離。行政事業(yè)單位內(nèi)部各部門、各崗位應(yīng)當(dāng)進行明確的職責(zé)分工，建立嚴(yán)謹?shù)膷徫回?zé)任制，從而形成各司其職，協(xié)調(diào)配合的良好工作秩序。涉及單位經(jīng)濟業(yè)務(wù)事項的處理必須經(jīng)過授權(quán)和批準(zhǔn)，在規(guī)定的范圍、權(quán)限、程序和責(zé)任內(nèi)進行。在通常情況下，任何經(jīng)濟業(yè)務(wù)可以劃分為五個步驟，即授權(quán)、主辦、批準(zhǔn)、執(zhí)行和記錄。任何職員或部門都不能在未經(jīng)其他職員或部門核準(zhǔn)、復(fù)核或記錄的情況下進行一項業(yè)務(wù)，從而減少差錯或舞弊的發(fā)生。

3、健全內(nèi)部審計機構(gòu)，加強隊伍建設(shè)。建立健全內(nèi)部審計機構(gòu)，培養(yǎng)一支業(yè)務(wù)精湛、作風(fēng)過硬的內(nèi)審隊伍，是構(gòu)建科研單位財務(wù)內(nèi)部控制機制的組織人才保障。而有效實施內(nèi)部審計是單位財務(wù)內(nèi)部控制的重要手段，要對內(nèi)控制度執(zhí)行情況進行定期檢查，監(jiān)督單位內(nèi)部各項規(guī)定的執(zhí)行情況，要了解執(zhí)行中存在的問題，并及時進行反饋完善。

（作者單位：東莞市松山湖科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理委員會）

參考文獻：

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