劉洋碩

公益組織與相關(guān)部委之間缺乏制度性聯(lián)系渠道，是游說活動(dòng)活躍的重要原因之一

“想表達(dá)想法，就得不停吶喊?！?月底，信孚教育集團(tuán)董事長(zhǎng)信力建，通過向一位全國(guó)人大代表提供議案的方式，用行動(dòng)表達(dá)了自己的“吶喊”。

信力建的建議之一是，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)由中央統(tǒng)一轉(zhuǎn)移支付，覆蓋所有的中小學(xué)教育機(jī)構(gòu)，其中民辦中小學(xué)也應(yīng)享受相應(yīng)的學(xué)雜費(fèi)補(bǔ)貼。在過去的10年，信力建在廣東開辦的30多所學(xué)校，已經(jīng)陸續(xù)倒閉了三分之一。

眼下，信力建們正試圖通過人大代表和政協(xié)委員，在“兩會(huì)”中反映自身的利益訴求，以改變當(dāng)前政府壟斷教育資源分配的單一格局。

民間游說集團(tuán)浮現(xiàn)

信力建最早聽到教育改革的風(fēng)聲，是在2008年春天。

這一年，四川、山西、湖南、湖北、內(nèi)蒙古等地，接連發(fā)生要求漲薪的教師罷課事件，這在以往并不多見。在新公民之友志愿者服務(wù)計(jì)劃的項(xiàng)目主管陳江華看來(lái)，這一系列事件無(wú)疑加速了教改的進(jìn)度。與醫(yī)改、房改一樣，教改也是中國(guó)關(guān)注度最高的民生議題之一。

隨后，2008年8月，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》(以下簡(jiǎn)稱《綱要》)正式列入政府工作計(jì)劃，由教育部牽頭負(fù)責(zé)。

這份勾勒了中國(guó)未來(lái)12年教改路線圖的綱領(lǐng)性文件，涵蓋11個(gè)重大專題、36個(gè)子課題。起草者之一的國(guó)家教育發(fā)展研究中心教育體制改革研究室副主任王烽說，《綱要》將從教育理念、教育體制、具體問題這三個(gè)層次實(shí)施教育改革。

2008年底，在得知教育部要制定《綱要》的消息后，信力建就開始行動(dòng)了。他草擬了義務(wù)教育由中央財(cái)政投資、放寬民間資本辦學(xué)門檻等10個(gè)建議。

信力建的這些建議，相當(dāng)程度上代表了中國(guó)民辦教育企業(yè)家群體的利益訴求，即要求民辦學(xué)校與公立學(xué)校享有同等待遇。目前，中國(guó)擁有近萬(wàn)所民辦小學(xué)和中學(xué)，分別吸納了全國(guó)6%和3%的在校中小學(xué)生，其中相當(dāng)一部分為農(nóng)民工子弟學(xué)校，這些學(xué)校從硬件到師資，均遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于當(dāng)?shù)氐墓W(xué)校。

與信力建一樣，對(duì)《綱要》內(nèi)容同樣感興趣的，還有一批學(xué)者和公益人士。盡管民辦教育企業(yè)家和學(xué)者的關(guān)注點(diǎn)稍有不同，比如信力建的政策建議主要集中在民辦教育的議題上，而學(xué)者更關(guān)注教育體制改革的制度性內(nèi)容。

但是，在教育公平問題上，民間教育企業(yè)家和學(xué)者存在共識(shí)。他們均認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)下放部分教育權(quán)力，不能既當(dāng)管理者，又做監(jiān)督員。陳江華在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)，將中國(guó)教育最大的問題，歸咎于教育權(quán)力的政府壟斷。

2009年1月，教育部就《綱要》起草征集社會(huì)意見。不到一個(gè)月時(shí)間，教育部收到了100多萬(wàn)條意見。有別于這些分散的聲音，民辦教育企業(yè)家、學(xué)者和公益人士結(jié)合成了一個(gè)松散的聯(lián)盟，開始以游說集團(tuán)的面目，浮出水面。

其實(shí)，民辦教育企業(yè)家和公益組織在近年早已聯(lián)系密切。在信力建起草建議書的同時(shí)，他的朋友、北京理工大學(xué)教授楊東平受一些中央部委委托，正在就《綱要》制定征求民間意見。

對(duì)信力建來(lái)說，這個(gè)消息無(wú)疑等于多了一種利益表達(dá)的渠道。身為教授的楊東平，同時(shí)還兼任其他身份——楊不僅是中組部、教育部的專家組成員，同時(shí)也是國(guó)內(nèi)最早的公益組織自然之友、北京西部陽(yáng)光農(nóng)村發(fā)展基金會(huì)、21世紀(jì)教育研究院等公益組織的倡導(dǎo)者之一。

“兩會(huì)”召開前一周，信力建就將有關(guān)民辦教育的建議傳給楊東平，最后由楊東平匯總其他方面的意見，交給前述中央部委的領(lǐng)導(dǎo)。

隱秘的游說活動(dòng)

截至2009年3月份，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》仍然是一長(zhǎng)串等待答案的提綱。2009年1月7日，教育部就研究制定《綱要》進(jìn)程情況舉行2009年第一次例行新聞發(fā)布會(huì)，其新聞發(fā)言人續(xù)梅預(yù)計(jì)，完整的草案要到年中才能出臺(tái)。

此間，正是游說集團(tuán)院外活動(dòng)的黃金時(shí)期。

與信力建一樣，北京西部陽(yáng)光農(nóng)村發(fā)展基金會(huì)秘書長(zhǎng)梁曉燕也擔(dān)心，她的建議會(huì)與其他民間組織的建議一樣，淹沒在100萬(wàn)條浩如煙海的建議中，變得毫不起眼。

2009年2月，梁曉燕草擬了一份關(guān)于要求暫緩?fù)茝V農(nóng)村寄宿制學(xué)校的提案，通過一個(gè)朋友直接遞給了教育部的一位領(lǐng)導(dǎo)。“我更希望通過一些私人關(guān)系，直接向有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)反映問題?！绷赫J(rèn)為，私下投書更有效。

教育公益組織與教育部之間缺乏制度性聯(lián)系渠道，是游說活動(dòng)活躍的重要原因之一。受制于這一體制現(xiàn)實(shí)，民辦教育企業(yè)家、學(xué)者和公益人士抱團(tuán)取暖，也在情理之中。與公開投書等方式相比，游說集團(tuán)更愿意另辟蹊徑，對(duì)決策者施加更為直接的影響。

信力建、楊東平等人游說的方式，不外乎以下幾種：一是直接找相關(guān)部委的領(lǐng)導(dǎo)；二是組織論壇、會(huì)議，邀請(qǐng)包括政府智囊在內(nèi)的人士參加；三是向人大代表、政協(xié)委員提供議案和提案；四是通過新聞媒體制造輿論。

“直接找領(lǐng)導(dǎo)是最有效的辦法?！睏顤|平對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說，但這一方法，“不宜頻繁使用”。

另一個(gè)重要的游說手段，是直接找人大代表和政協(xié)委員，將自己的建議變?yōu)槿舜笞h案和政協(xié)提案。

早在幾年前，信力建開始參與關(guān)于教育問題的討論。2002年，21世紀(jì)教育研究院成立，信力建成為研究院理事之一。“每次開研討會(huì)都自己買飛機(jī)票參加?！毙帕ㄒ惨虼私Y(jié)識(shí)了一些人大代表和政協(xié)委員。他關(guān)于義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的一份建議，就直接遞送給了一位民主黨派負(fù)責(zé)人，該負(fù)責(zé)人的身份，是十一屆全國(guó)人大代表。

不過，無(wú)論是楊東平，還是信力建，都盡量回避提及那些接受他們議案和提案的人大代表和政協(xié)委員。“如果公布這些代表和委員的名字，我們的工作就不好做了。”信力建只肯透露，這些代表和委員，大部分來(lái)自教育界。

楊東平和信力建的謹(jǐn)慎表明，兩會(huì)代表和政協(xié)委員作為不同聲音的利益代言人，結(jié)構(gòu)是如此脆弱。而在梁曉燕看來(lái)，這一渠道不僅脆弱，其實(shí)也并不可靠。

梁曉燕說，由于每年人大和政協(xié)接受的議案和提案高達(dá)數(shù)百件，能夠進(jìn)入大會(huì)討論的非常少。她暗示，信力建的建議，在送出之后很可能從此了無(wú)下文。

此前，“游說”人大代表并非沒有成功的先例。2006年，在民間力量的連續(xù)3年的推動(dòng)下，十屆全國(guó)人大一次會(huì)議上，376名代表聯(lián)合提交了關(guān)于加快修改《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》的議案，成為當(dāng)年會(huì)議聯(lián)名人數(shù)最多的議案，并最終促成《教育法》的修改。

陽(yáng)光化的公開游說

但在現(xiàn)實(shí)中，與直接與相關(guān)部委溝通和游說人大委員等直接渠道相比，間接的渠道顯然更為普遍和可行。游說集團(tuán)為外界所能直接觀察到的游說方式，往往是舉辦各種論壇和專題性會(huì)議。

2009年元旦，信力建與一位媒體界的朋友一起開始著手籌備為《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》建言獻(xiàn)策的“第三屆信孚公益論壇”。這已是兩人的第三次合作：由信力建倡導(dǎo)主題、提供資金支持；朋友依靠平時(shí)的人脈關(guān)系邀請(qǐng)各方面的學(xué)者，負(fù)責(zé)具體的操作。

2009年1月20日，建言獻(xiàn)策討論會(huì)在中國(guó)青年政治學(xué)院舉行。這一天，特地從廣州乘飛機(jī)趕來(lái)北京的信力建早早地就出現(xiàn)在了會(huì)場(chǎng)。會(huì)議中作為主辦方的信力建發(fā)表了對(duì)于民辦教育的看法，再次表達(dá)了自己的訴求。

在這次會(huì)議上，除了可以看見楊東平等學(xué)者和公益人士活躍全場(chǎng)外，還可以不時(shí)看見李成貴和王渝生等全國(guó)政協(xié)委員、以及中央教育研究所、國(guó)家教育發(fā)展研究中心等官方智囊機(jī)構(gòu)的研究人員身影，其中不乏制定《綱要》草案的參與者。

盡管出席者大都即席發(fā)言，會(huì)議并未設(shè)置更為細(xì)化的議事日程，但在會(huì)議主持人楊東平看來(lái)，這已經(jīng)達(dá)到了游說的初步目的。

楊東平說，“制定《綱要》，不能再像過去那樣，由政府部門及教育研究的內(nèi)部人員‘一言堂，而事后公眾只能毫無(wú)發(fā)言權(quán)地被牽著走。”事實(shí)上，信力建等人邀請(qǐng)政府、學(xué)界和民辦教育界等多方人士參與座談，也意在彼此交流，打破官方過去一言九鼎的格局。

除了論壇和會(huì)議，媒體公開報(bào)道被楊東平、信力建和梁曉燕們視為影響面最廣、也最陽(yáng)光的游說方式。

按照梁曉燕的說法，她所在的北京西部陽(yáng)光農(nóng)村發(fā)展基金會(huì)的一個(gè)重要職責(zé)是，按特定議題收集材料、調(diào)研，形成報(bào)告，然后通過與媒體聯(lián)系，形成公開報(bào)道，使議題成為公共話題，進(jìn)而形成公共輿論，進(jìn)而對(duì)公共決策施加影響。

對(duì)于公共輿論的力量，楊東平有切身感受。

2009年3月1日，21世紀(jì)教育研究院在《中國(guó)教育藍(lán)皮書2009》發(fā)布會(huì)中，首次公布了針對(duì)對(duì)6省市8所高中學(xué)生的“中國(guó)城市高中生的家庭背景調(diào)查”，結(jié)果顯示，政府管理者、企業(yè)管理者與專業(yè)技術(shù)人員等傳統(tǒng)和新興的優(yōu)勢(shì)階層獲得了最多重點(diǎn)高中的機(jī)會(huì)，而社會(huì)弱勢(shì)階層享受優(yōu)質(zhì)教育資源的機(jī)會(huì)則逐漸減少，尤以工人、農(nóng)民的子女下降最為顯著。該消息經(jīng)過數(shù)家國(guó)內(nèi)門戶網(wǎng)站和各地都市報(bào)轉(zhuǎn)載后，教育公平問題，再次成為輿論熱點(diǎn)。

游說效果待考

對(duì)于游說的效果，信力建心里沒有底。

一些更為悲觀的想法則認(rèn)為，即將起草的《綱要》難以從根本上革除中國(guó)教育的弊病。

“自己如何給自己開刀？”新公民之友志愿者服務(wù)計(jì)劃的項(xiàng)目主管陳江華則認(rèn)為，目前需要改革的是教育部，然而牽頭組織《綱要》的又恰恰是教育部。

教育部也有一肚子苦水要倒，首當(dāng)其沖的是教育經(jīng)費(fèi)問題。

早在1993年，《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》明確提出，逐步提高國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例，到2000年達(dá)到4%。但時(shí)至2009年，這一比例僅剛剛超過3%。

在信力建組織的前述座談會(huì)上，教育部教育體制改革研究中心副主任王烽直言不諱地指出，教育改革之所以不順暢，與政府的公共財(cái)政分配大有關(guān)系。