韋子平

摘 要：長期以來，我國政府，特別是地方政府在行政管理活動(dòng)中不計(jì)成本的現(xiàn)象比較突出，無論是在財(cái)政支出的范圍上還是結(jié)構(gòu)上，都存在不合理的現(xiàn)象，行政成本的意識較差。20世紀(jì)末期以來，西方國家普遍實(shí)行了以降低行政成本為目標(biāo)的行政改革，提高了行政效率，增強(qiáng)了社會對政府的認(rèn)同和支持。西方國家行政改革所取得的一系列成效加劇了中國政府參與國際競爭的壓力，同時(shí)促使我國更加關(guān)注政府的運(yùn)作成本。

關(guān)鍵詞：地方政府；公共行政；成本

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1605（2009）02-0073-06

地方政府是行政學(xué)、政治學(xué)和憲法學(xué)中的重要范疇，國內(nèi)外學(xué)者對地方政府概念的理解存在著很大差異。英美學(xué)者認(rèn)為，地方政府的本意即地方自治組織；日本學(xué)者一般用“地方公共團(tuán)體”表述地方政府；而我國一般用“地方國家機(jī)構(gòu)”或“地方政權(quán)機(jī)關(guān)”。依照憲法和習(xí)慣，我國地方政府指地方國家行政機(jī)關(guān)，系狹義語。本文所稱“地方政府”是從最廣義的范圍上使用的，是泛指除中央政府之外的各級區(qū)域性國家政權(quán)機(jī)關(guān)。

一、我國地方政府公共行政成本支出的主要問題

（一）行政層級偏多，行政成本攀升

現(xiàn)代世界各國均依照該國政權(quán)的行政級次設(shè)置相應(yīng)財(cái)政。每個(gè)級次的財(cái)政有其支出范圍和相對獨(dú)立的財(cái)政活動(dòng)。根據(jù)行政級次進(jìn)行支出分類，就形成了財(cái)政支出的行政結(jié)構(gòu)，也稱為行政層級結(jié)構(gòu)。我國政府行政層級設(shè)置狀況是：由中央、?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）、市（自治區(qū)州、地區(qū)行署）、縣（不設(shè)區(qū)的縣級市、自治區(qū)）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）等五級政權(quán)構(gòu)成，與之相適應(yīng)，財(cái)政支出由中央、省級、市級、縣級和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級五個(gè)級次組成。其中，省及省以下的財(cái)政支出統(tǒng)稱為地方財(cái)政支出。這樣，財(cái)政支出的行政結(jié)構(gòu)顯現(xiàn)出縱向配置財(cái)政資源的特征。

地方行政管理層級設(shè)置過多，必然要求對口設(shè)置機(jī)構(gòu)，政府機(jī)構(gòu)和官員數(shù)量也就相應(yīng)增多。當(dāng)前我國財(cái)政支出困境的突出表現(xiàn)是財(cái)政供養(yǎng)人口失控，規(guī)模龐大且增長迅猛，財(cái)政不堪重負(fù)，使財(cái)政支出運(yùn)行表現(xiàn)出“吃飯財(cái)政”的特征。政府規(guī)模通?？梢詮娜齻€(gè)方面考察——行政機(jī)構(gòu)規(guī)模、行政人員規(guī)模、行政費(fèi)用規(guī)模。以行政費(fèi)用規(guī)模來看，我國行政管理費(fèi)隨著政府管理社會事務(wù)的增加和社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷提升，特別是進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，行政管理費(fèi)增長更快，1991年我國行政管理費(fèi)支出為414.01億元，2000年達(dá)到2768.22億元，凈增2354.21億元，是1991年的6.7倍（見表1）。

從資料看，除北京、上海、江蘇等個(gè)別省市外，大部分省份行政管理費(fèi)和地方財(cái)政支出在逐年增加，行政管理費(fèi)所占比重也呈增長趨勢，其中四川省行政管理費(fèi)占地方財(cái)政支出的比重最高，2003年高達(dá)12.91%，而且繼續(xù)保持增長的態(tài)勢。有資料顯示，改革開放以來，我國各級地方政府財(cái)政支出占GDP的比重不斷下降的同時(shí)，其中的行政管理支出卻不斷上升。其增長速度大大高于財(cái)政支出的增長速度，增長率平均每年17.7%,與財(cái)政支出的平均增長率12.3%相比，高出5.4個(gè)百分點(diǎn)。在財(cái)政支出總額一定的情況下，行政管理費(fèi)所占比重的增加，必將擠占其他的支出項(xiàng)目，影響政府對其他領(lǐng)域的投資；而行政管理費(fèi)占GDP比重的上升表明，盡管人民創(chuàng)造的財(cái)富——國內(nèi)生產(chǎn)總值隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在不斷提高，但是維持政府機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的費(fèi)用增加得更快。

（二）職務(wù)消費(fèi)失范，政治資源浪費(fèi)

職務(wù)消費(fèi)，也稱公務(wù)消費(fèi)，指的是行政機(jī)關(guān)工作人員在履行公務(wù)過程中所發(fā)生的費(fèi)用，如交通費(fèi)、接待費(fèi)、差旅費(fèi)、考察費(fèi)等。職務(wù)消費(fèi)是保障公務(wù)活動(dòng)正常進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，是行政成本的重要組成部分。從職務(wù)消費(fèi)的角度來說，2004年我國職務(wù)消費(fèi)已經(jīng)占到了全部財(cái)政支出的38%以上，嚴(yán)重?cái)D占了財(cái)政資金，成為各級財(cái)政經(jīng)費(fèi)支出的一大負(fù)擔(dān)。在國外，職務(wù)消費(fèi)一般只占國家財(cái)政收入的3%至6%。改革開放20多年來，全國財(cái)政總收入從1978年的1132億元到2005年的3萬億元，增長了約28倍。而1978年我國政府機(jī)構(gòu)的行政管理費(fèi)用，還不到50億元，這與今天的7000億元相比，20多年時(shí)間，公務(wù)員的職務(wù)消費(fèi)增長了140多倍，所占全國財(cái)政總收入的比例從4%上升到38%以上。世界各國的行政管理支出、財(cái)政支出、GDP之間都有著密切的正相關(guān)關(guān)系。但反觀我國的情況，一方面是財(cái)政收入、財(cái)政支出占GDP比重的快速下降，另一方面卻是行政管理支出占財(cái)政收入、財(cái)政支出比重的節(jié)節(jié)攀升。（見表2）

這種過度的職務(wù)消費(fèi)，必將增加人民的財(cái)政負(fù)擔(dān)，并帶來財(cái)政擴(kuò)張的“擠出效應(yīng)”，對國民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。近年來，我國的教育、醫(yī)療保障等方面投入不足，已經(jīng)引起巨大的社會反響，成為威脅我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和社會安全的隱患。

二、我國地方政府行政成本過高的原因

我國地方政府行政成本過高的原因非常復(fù)雜，筆者主要從政府規(guī)模、公共政策制定、預(yù)算編制、行政審批等視角進(jìn)行解析。

（一）地方政府規(guī)模膨脹——基于公共選擇理論的分析

目前，我國政府官員規(guī)模膨脹與數(shù)量擴(kuò)張主要表現(xiàn)出這樣一些特征：其一，相對國家財(cái)政支出而言，官員膨脹是財(cái)政貧困性膨脹。其二，相對于政府機(jī)構(gòu)而言，官員膨脹是非政府機(jī)構(gòu)“準(zhǔn)政府官員的膨脹”。其三，相對于現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展與要求，官員膨脹表現(xiàn)為低素質(zhì)官吏隊(duì)伍惡性膨脹。其四，相對于公共管理的終極目標(biāo)效率而言，官員膨脹表現(xiàn)為低效率官吏隊(duì)伍整體性膨脹。

公共選擇理論采用方法論上的個(gè)人主義和政治活動(dòng)中的經(jīng)濟(jì)人范式等理論工具來分析中國政府規(guī)模膨脹和增長原因，考察政治制度的特征、政府預(yù)算決策過程中政治家與官員的行為、關(guān)系來闡釋政府預(yù)算不斷膨脹的原因。公共選擇理論認(rèn)為，人類社會由經(jīng)濟(jì)市場和政治市場組成，西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)市場上，個(gè)人受利己主義的支配去追求自身利益的最大化，在政治市場上，個(gè)人的動(dòng)機(jī)和目標(biāo)是利他主義的、超個(gè)人利益的，提倡截然對立的“善惡二元論”。公共選擇理論用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法和基本假設(shè)，把人的行為納入統(tǒng)一的理論分析模式，認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)市場和政治市場上，同一個(gè)人受不同的動(dòng)機(jī)支配并追求不同的目標(biāo)在邏輯上是矛盾的，從而撤除了傳統(tǒng)的西方經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)的樊籬。從這兩個(gè)基本理論前提出發(fā)，我們就可以從單個(gè)官員的動(dòng)機(jī)和官員制度提供的利益的角度，來闡釋政府機(jī)構(gòu)膨脹和公務(wù)員隊(duì)伍擴(kuò)張的原由。傳統(tǒng)政治文化中的“官本位”的價(jià)值取向，影響著歷代人們的政治心理和擇業(yè)動(dòng)機(jī)?！皩W(xué)而優(yōu)則仕”廣泛而深刻地影響著人們的思想和行為，“官本位”意識在社會中充當(dāng)著基本的價(jià)值尺度，這種根植于人們精神血脈中的政治文化，在市場經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)的轉(zhuǎn)型社會中，仍然主導(dǎo)著人們從政的動(dòng)機(jī)。我國目前的公務(wù)員制度不完善，公務(wù)員除了工資冊上的收入以外，還有潛在的利益和工資以外的收入。正是由于這些灰色收入的效用與其他的職業(yè)所獲得效用相比有一個(gè)正數(shù)的差額，人們就有躋身政界的動(dòng)力。這個(gè)差額越大，人們從政的積極性越高，公務(wù)員的隊(duì)伍就越龐大。

（二）公共政策制定缺乏科學(xué)化和民主化

行政管理的過程，實(shí)際上也是一個(gè)不斷決策的過程。公共政策制定的民主化和科學(xué)化密不可分。政策制定的科學(xué)化是政策制定民主化的目標(biāo)，政策制定民主化是政策制定科學(xué)化的保證。政策制定的民主化和科學(xué)化是現(xiàn)代公共政策制定的一個(gè)重要價(jià)值取向，它追求社會公正，強(qiáng)調(diào)公民參與。

地方政府具有雙重角色，一方面，它要作為中央政府在當(dāng)?shù)氐呐沙龊痛頇C(jī)構(gòu)，貫徹中央政府的大政方針政策，維護(hù)和促進(jìn)國家利益；另一方面，它又要作為相對獨(dú)立的權(quán)力、經(jīng)濟(jì)實(shí)體和當(dāng)?shù)厝嗣竦拇恚S護(hù)當(dāng)?shù)乩?，促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展。地方政府在政府體系中起著承上啟下的作用，承擔(dān)著公共決策的繁重任務(wù)，其公共決策質(zhì)量的高低對中央政府大政方針的有效貫徹、當(dāng)?shù)厣鐣€(wěn)定和經(jīng)濟(jì)、社會文化等的持續(xù)、快速、健康發(fā)展具有十分重要的作用。決策的失誤直接導(dǎo)致行政成本增加，給財(cái)政帶來巨大浪費(fèi)。作為政府體系的重要組成部分，地方政府必須要維護(hù)和發(fā)展公共利益。但是，由于公共決策中局部信息和全局信息的差異、地方政府官員的“經(jīng)濟(jì)人”角色和多重責(zé)任、義務(wù)、制度缺陷、不良社會歷史文化影響等主客觀原因，特別是分稅制下，由于地方政府自身利益最大化目標(biāo)以及地方財(cái)政的收支矛盾，再加上地方稅收體系不健全，我國地方財(cái)政在實(shí)際操作中存在不少違法、違規(guī)現(xiàn)象。在經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期，由于新舊觀念沖突導(dǎo)致人們思想行為上的失衡與混亂，由于新制度不配套、不健全而導(dǎo)致人們無法對長期收益進(jìn)行有效預(yù)期等原因，從而促使全社會短期行為大量出現(xiàn)，地方政府在公共決策中的短期行為（如節(jié)日工程、形象工程等）也頗為多見，導(dǎo)致財(cái)政浪費(fèi)，對改革、發(fā)展、穩(wěn)定局面、政府的公信力和合法性基礎(chǔ)都造成了損害，并且此種行為還有愈演愈烈之勢，已經(jīng)引起越來越多人的關(guān)注與憂慮。

（三）地方政府預(yù)算編制缺乏科學(xué)性

預(yù)算管理是影響財(cái)政能力差距和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的重要因素。目前，我國許多地區(qū)仍采用基數(shù)法編制預(yù)算，本年支出在上年支出的基礎(chǔ)上調(diào)整確定。政府部門本身總是有追求預(yù)算支出最大化的傾向，由于缺乏競爭和信息不對稱，公眾對政府的監(jiān)督能力較弱，下級政府一般可以說服上級政府接受不斷擴(kuò)張的支出規(guī)模，因此，財(cái)政支出總量往往有增無減，支出項(xiàng)目也往往只增不減。因此，基數(shù)法強(qiáng)化了財(cái)政支出總量與結(jié)構(gòu)之間優(yōu)化互動(dòng)的關(guān)系：在基數(shù)法下，本年財(cái)政支出受到上年財(cái)政支出的制約，在財(cái)政支出存量既定的前提下，只有財(cái)政支出的增量才可能用于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的項(xiàng)目，從而促進(jìn)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。我國的財(cái)政資金分散為預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金、制度外資金。因此，財(cái)政資金的管理分散，上級政府和公眾對財(cái)政資金監(jiān)督不力。為保證一些經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展所必需的支出，如農(nóng)業(yè)方面的支出、文教科衛(wèi)方面的支出必須隨著財(cái)政支出的增長而增長，其實(shí)質(zhì)在于對地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的強(qiáng)制性規(guī)定，這是中央政府在財(cái)政資金管理分散、監(jiān)督不力情況下的必然做法。

（四）地方政府行政審批制度改革滯后

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和各行各業(yè)的興盛，政府管理的社會事務(wù)日益龐雜，審批涉及的范圍越來越廣，在行政改革上體現(xiàn)了公共行政的價(jià)值取向。社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷深化發(fā)展，暴露出行政審批制度的弊端。很多地方政府部門為了迎合改革，盲目地追求減少項(xiàng)目數(shù)或者單減與自身利益無關(guān)的，而有利可圖的卻保留，這樣只是做做表面文章，遠(yuǎn)沒有達(dá)到改革的公正、效率和反腐的目的。目前我國的行政審批設(shè)置多、濫，重復(fù)設(shè)置現(xiàn)象非常嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，由國務(wù)院部門審批的事項(xiàng)有2094項(xiàng)，省一級政府審批的事項(xiàng)也有2000多項(xiàng)，涉及到公安、工商、衛(wèi)生、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、交通、城建、文化等絕大多數(shù)政府部門和幾乎所有的行業(yè)。雖經(jīng)改革，但是有的地方變相地進(jìn)行保留，行政審批制度改革難以達(dá)到公共行政的基本目的。這種為改而減的改革，并不能真正地起到作用。目前行政審批制度改革還沒有處理好數(shù)量與質(zhì)量的關(guān)系，改革目標(biāo)單一、模糊，一味地追求削減審批項(xiàng)目的數(shù)量指標(biāo)，而忽視了科學(xué)性和合理性、長遠(yuǎn)性和現(xiàn)實(shí)性的有機(jī)結(jié)合。審批制度改革是一個(gè)互動(dòng)過程，沒有質(zhì)量上的保證，數(shù)量上也很有可能出現(xiàn)反復(fù)。因此，一定要將數(shù)量與質(zhì)量合理結(jié)合。

三、控制我國地方政府公共行政成本過高的對策

在地方政府的發(fā)展過程中，要堅(jiān)持用科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)政府工作，運(yùn)用系統(tǒng)論，解決好局部和全局的關(guān)系，運(yùn)用可持續(xù)發(fā)展理論，解決好發(fā)展和生態(tài)平衡、環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，運(yùn)用唯物辯證法，解決好人才戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會發(fā)展的關(guān)系等等。只有這樣，才能降低政府工作的社會成本，取得政府工作的長期效益。

（一）職務(wù)消費(fèi)貨幣化

職務(wù)消費(fèi)在政府運(yùn)行成本中占有十分重要的地位，幾乎占了整個(gè)政府運(yùn)行成本的一半以上。我國公務(wù)員職務(wù)消費(fèi)問題集中反映在政府運(yùn)行成本中的人力成本結(jié)構(gòu)不合理和公務(wù)成本的盲目膨脹、運(yùn)行效率低下。因此，提高政府工作效率、減少政府運(yùn)行成本、促進(jìn)政府廉政建設(shè)的一個(gè)重要核心，就是要強(qiáng)化對職務(wù)消費(fèi)的核算，規(guī)范職務(wù)消費(fèi)。所謂職務(wù)消費(fèi)貨幣化，是指利用市場經(jīng)濟(jì)條件下利益機(jī)制的杠桿作用，通過堵、疏并舉，建立激勵(lì)和約束雙管齊下的機(jī)制，引導(dǎo)和調(diào)整職務(wù)消費(fèi)的行為和取向。在我國，實(shí)行職務(wù)消費(fèi)貨幣化是一場革命，既是對傳統(tǒng)職務(wù)消費(fèi)觀念和職務(wù)消費(fèi)方式的變革，也是對職務(wù)消費(fèi)者個(gè)人利益的調(diào)整。既保證了官員的既得利益，又符合國際潮流。改革方向是職務(wù)消費(fèi)方式貨幣化、額度標(biāo)準(zhǔn)化、行為規(guī)范化。

（二）整合監(jiān)督體系，加快法制建設(shè)

法制作為現(xiàn)代社會的基本治國原則，是現(xiàn)代公務(wù)員管理追求的目標(biāo)和發(fā)展歸宿。運(yùn)用這一法則，目的在于規(guī)范政府公務(wù)員的行政行為，保證公務(wù)員的行政活動(dòng)與執(zhí)法活動(dòng)的合法性，開辟公務(wù)員系統(tǒng)的良性發(fā)展渠道，減少政府部門的失誤和偏差。除了在立法層次上的法制建設(shè)外，更重要的是法制行政。法制行政（Rule of Law）不完全等同于依法行政（Rule by Law）。法制行政是在依法行政的基礎(chǔ)上，確立法治在公務(wù)員行政中的最高地位，實(shí)現(xiàn)行政合法化與法律效益的有機(jī)統(tǒng)一。法治行政的根本要義在于維護(hù)社會的公正，“法律面前人人平等”，法治行政要實(shí)現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會生活規(guī)范化、制度化、科學(xué)化、和諧化的目標(biāo)。因此，加快我國公務(wù)員職務(wù)消費(fèi)立法工作已是刻不容緩！

（三）改革薪酬制度，完善配套措施

職務(wù)消費(fèi)問題的核心問題可能在于公務(wù)員薪酬制度不夠健全和社會保障制度不成熟。2006年《政府工作報(bào)告》指出：“改革公務(wù)員工資制度，在清理規(guī)范津貼補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，建立國家統(tǒng)一的職務(wù)與級別相結(jié)合的工資制度和工資正常增長機(jī)制，完善艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼制度?！?006年7月1日正式實(shí)施的《公務(wù)員工資制度改革方案》實(shí)行國家統(tǒng)一的職務(wù)與級別相結(jié)合的公務(wù)員工資制度，完善機(jī)關(guān)工人工資制度，形成科學(xué)合理的工資水平?jīng)Q定機(jī)制和正常增長機(jī)制，建立適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制和干部管理體制要求的工資管理體制，實(shí)現(xiàn)工資分配的科學(xué)化、規(guī)范化和法制化。同時(shí)要把社會保障制度建設(shè)列為我們預(yù)防職務(wù)消費(fèi)失范的配套措施。在新加坡和香港等國家和地區(qū)，住房保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老金等社會保障措施已經(jīng)成為公務(wù)員重要的預(yù)期收入。高昂的養(yǎng)老金對公務(wù)員有著很強(qiáng)的牽制作用，已經(jīng)成為反腐敗的一項(xiàng)有力武器。

（四）合理設(shè)置行政層次，再造政府管理流程

過去，由于政府管理的信息化和網(wǎng)絡(luò)化程度不高，為了增進(jìn)信息溝通和保證層級節(jié)制，不得不增加設(shè)置中間行政層次。現(xiàn)代科技發(fā)展極大地改進(jìn)了信息溝通狀況，它為減少地方政府管理層級、促進(jìn)地方政府貼近基層提供了客觀可行性。在全面建設(shè)小康社會的新時(shí)期，有必要適當(dāng)減少地方行政層級設(shè)置，促進(jìn)地方政府從善政逐漸走向善治。按照市場經(jīng)濟(jì)的要求和現(xiàn)代管理的理念，從加強(qiáng)宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會管理四大職能出發(fā)，對政府架構(gòu)重新進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)和流程再造。要全盤考慮政府管理機(jī)構(gòu)的總體布局，在優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)與強(qiáng)化內(nèi)部管控的基礎(chǔ)上，減少管理層次，精簡職能部門，縮短辦事流程;要?jiǎng)冸x政府機(jī)關(guān)中的后勤服務(wù)部門，實(shí)現(xiàn)后勤服務(wù)的社會化，使政府管理像現(xiàn)代企業(yè)管理那樣科學(xué)、合理、高效。建議實(shí)行省直管縣的制度，加速事業(yè)單位改革，對政府的公共行政服務(wù)中心、綜合執(zhí)法等工作進(jìn)行規(guī)范。

隨著信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用，電子政務(wù)已成為科學(xué)、簡單、實(shí)用的管理手段，有利于提高政府工作人員素質(zhì)、優(yōu)化政府管理結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)政府信息共享、促進(jìn)政府職能由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。因此，政府政務(wù)工作流程的再造要和推行電子政務(wù)結(jié)合起來，從而進(jìn)一步提高政府工作效率，降低政府成本。

適當(dāng)縮小省區(qū)規(guī)模，增設(shè)省級行政建制。省級政府在我國地方行政體制中居于重要地位。在現(xiàn)行地方行政區(qū)劃下，新疆、內(nèi)蒙古、四川等地理大省(自治區(qū))，其轄區(qū)面積相當(dāng)甚至超過了西班牙、法國、德國等歐洲大國；河南、山東、四川等人口大省，其人口規(guī)模接近一個(gè)億，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了所有歐洲大國的人口規(guī)模（俄羅斯除外）。治理這些地理和人口大省，幾乎相當(dāng)于治理歐洲大國。由于省級政府轄區(qū)面積太大、人口太多，為了維持合理的管理幅度，就不得不增加行政層級設(shè)置，此舉導(dǎo)致行政效率低下，行政成本上升。從國外經(jīng)驗(yàn)和實(shí)際管理需要出發(fā)，我國的省級建制可以增設(shè)至50-60個(gè)左右，其中包括直轄市可增設(shè)至10-15個(gè)。從操作可行性看，縮小省級建制規(guī)模不會遇到太大阻力，現(xiàn)在的許多省份本來就是由幾個(gè)省合成的。增設(shè)省級行政建制具有以下好處：首先，它根據(jù)形勢、交通、轄區(qū)面積等因素合理劃分省區(qū)，有利于促進(jìn)行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)相協(xié)調(diào)；其次，劃小省區(qū)有利于遏制地方保護(hù)主義，有利于打擊和遏制地方分裂勢力；再次，劃小省區(qū)有利于縮小省與縣之間的管理幅度，從而為縮減地方行政層級奠定基礎(chǔ)；最后，劃小省區(qū)有利于促使省級政府貼近基層，有利于讓人民更好地參與政府管理，有利于完善社會主義民主監(jiān)督體制。

改革“市管縣”體制，實(shí)行市縣分設(shè)分治。借鑒發(fā)達(dá)國家的大都市區(qū)管理體制，中國行政體制改革的可行思路是：改革“市管縣”體制，實(shí)行市縣分設(shè)分治。即市政府只管理城市自身，除了郊區(qū)縣之外，其它縣改由省政府直接管理。改革“市管縣”體制的基本思路，就是要建立地方自治型公共行政體制。地方政府的使命在于執(zhí)行地方公共意志，行使地方公共權(quán)力，制定地方公共政策，管理地方公共事務(wù)，生產(chǎn)地方公共產(chǎn)品和服務(wù)，滿足轄區(qū)居民的公共需求。廢除“市管縣”體制之后，市在法律地位上將與縣平行，縣將直接掌握縣域范圍內(nèi)的公共事務(wù)管理權(quán)力，把握地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展自主權(quán)。這樣我國的地方行政建制將從四級減為三級，即實(shí)行省縣鄉(xiāng)三級政府的地方行政管理體制。當(dāng)然，隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市的自然擴(kuò)張，一些大都市也可以逐漸兼并周圍的縣，將其改為“市”管理的“區(qū)”。同時(shí)，有些縣隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平的提高也可以改為“市”。在推進(jìn)市縣分治的過程中，現(xiàn)行的“市”和“縣”的行政級別可以暫時(shí)保持不變，以避免因機(jī)構(gòu)和人事變動(dòng)引起個(gè)人利益的重大變化。

改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府模式，實(shí)行基層自治。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革定位看，可以考慮取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，將它改為縣市級政府派出機(jī)構(gòu)(準(zhǔn)行政層級)，由縣市政府承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的各項(xiàng)職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為派出機(jī)構(gòu)的好處在于：首先，它將會精簡一半以上的行政編制，從而減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理成本、減輕農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)；其次，派出機(jī)構(gòu)的地位并不影響國家權(quán)力在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的運(yùn)行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)由縣市財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支，還可以保障公安、司法、教育、計(jì)生等經(jīng)費(fèi)開支；再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道都作為派出機(jī)構(gòu)，有利于統(tǒng)一城鄉(xiāng)行政建制。在撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)的基礎(chǔ)上，可考慮將基層自治從“村民自治”擴(kuò)大到“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”，即由居民直接選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。

（五）硬化預(yù)算編制執(zhí)行，改革行政審批制度

中國政府行政成本偏高的原因是多方面的，而其中行政審批制度是造成高成本的主要原因之一。繁瑣的行政審批程序使政府機(jī)構(gòu)設(shè)置臃腫，人員增加，不僅直接導(dǎo)致政府行政效率低下，更因行政經(jīng)費(fèi)開支龐大而帶來行政效益的降低。目前，中國政府降低行政成本的突破口應(yīng)該是減少行政審批，審改的重點(diǎn)是重塑政府治理理念，轉(zhuǎn)變政府職能，由管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，大力發(fā)展社會中介組織，增強(qiáng)社會公眾對政府行為的影響力。改革的難點(diǎn)在于如何進(jìn)一步調(diào)動(dòng)地方政府及其職能部門的積極性，如何對地方政府的損失進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償，以減輕改革的阻力。為此，筆者提出如下對策：

重塑政府治理理念，轉(zhuǎn)變政府職能。審批改革要基于政府治理理念的重塑，最重要的是政府職能轉(zhuǎn)變，改變政府權(quán)力至上的觀念，普及民主、平等和公平的法治理念是審改的前提。只有政府部門及其人員樹立了民主精神和服務(wù)意識，實(shí)現(xiàn)行政主體的權(quán)力責(zé)任并重的意識轉(zhuǎn)變，在此基礎(chǔ)上才能建立服務(wù)型政府。在這一過程中，政府職能的轉(zhuǎn)變是至關(guān)重要的。行政審批制度改革是以轉(zhuǎn)變政府職能為自己的直接價(jià)值取向的，或者說，審改的直接效應(yīng)就體現(xiàn)在政府職能的轉(zhuǎn)變方面，在某種意義上，行政審批制度改革與政府職能轉(zhuǎn)變是同一個(gè)問題。職能轉(zhuǎn)變了，該管不該管的范圍也就明確了，審批制度改革就會以此為方向和目標(biāo)。

實(shí)現(xiàn)配套制度改革創(chuàng)新。首先，要建立行政主管權(quán)與利益脫鉤、與行政責(zé)任掛鉤的制度體系。通過質(zhì)詢、述職和信任案等系統(tǒng)的、實(shí)質(zhì)性的制度安排，強(qiáng)化人大作為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的法定地位和政府行政權(quán)力的責(zé)任地位；其次，建立科學(xué)合理的財(cái)政體制，切斷審批與利益的聯(lián)系，建立合理的部門財(cái)政預(yù)決算體制，將審批與收費(fèi)分開，嚴(yán)格實(shí)行“收支兩條線”,并完善機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)集中結(jié)算制度；再次，要強(qiáng)化政府的政治責(zé)任，建立政府官員承擔(dān)與職權(quán)相應(yīng)的政治責(zé)任制度，如建立完善行政首長引咎辭職或責(zé)令辭職、罷免的責(zé)任制度，同時(shí)，也應(yīng)進(jìn)一步健全公務(wù)員因違法失職、濫用職權(quán)、貪污腐敗等行為而受到行政處分和刑事處罰的責(zé)任制度。

（六）規(guī)范政策制定體系，實(shí)現(xiàn)民主化、科學(xué)化

完善公眾參與機(jī)制和輿論監(jiān)督機(jī)制。公眾參與政府決策的水平與程度不僅是監(jiān)控系統(tǒng)是否成熟的標(biāo)志，也是民主化和法治化的標(biāo)志。因此，在大力推進(jìn)政治文明建設(shè)的進(jìn)程中，必須注重公民的政治參與水平與能力。逐步健全社會公示與聽政制度，特別是重大事項(xiàng)的決策。近年來，我國一些地方政府在有些問題決策時(shí)采用的社會聽證制度，收到了良好的社會效果。但社會聽證制度在我國仍處于起步階段，整體上還很不完善，往往形式大于內(nèi)容，今后應(yīng)力求重大事項(xiàng)不聽政不決策，擴(kuò)大社會公眾參與主體，對關(guān)系到公民切身利益的重大決策，必須吸收各方主體參加，通過對話交流直接溝通，使公眾了解決策，參與決策制定，實(shí)現(xiàn)對決策的監(jiān)督與制約，保證決策的民主與科學(xué)。輿論監(jiān)督機(jī)制被稱為“無冕之王”，其信息披露的聚集效應(yīng)，輿論的導(dǎo)向性，傳播的廣泛性，影響的潛在性，往往成為政府工作不斷改進(jìn)的重要?jiǎng)恿?，是防止政府決策隨意性、主觀性的有效途徑，也是保證政府決策科學(xué)化、民主化的重要手段。因此，在不沖擊我國根本政治制度的前提下，應(yīng)加大對現(xiàn)實(shí)重大決策失誤及損失進(jìn)行曝光、批評、評論的力度，從而促進(jìn)政府決策的改進(jìn)與完善，提高決策的科學(xué)化、民主化。

改進(jìn)決策評估機(jī)制。決策評估機(jī)制作為一種外部制約機(jī)制，其評估的好壞直接涉及決策的去留和決策主體的獎(jiǎng)懲，必然牽動(dòng)決策主體的神經(jīng)。針對評估機(jī)制的問題，必須從組織制度、人員素質(zhì)、評估方法、手段等方面加以改進(jìn)和提高，加強(qiáng)對決策主體和決策過程的監(jiān)控。建立獨(dú)立的評估組織，注重其制度化建設(shè)，將其納入法制化、程序化的硬性約束軌道。注重評估方法的改進(jìn)，變結(jié)果評估為執(zhí)行評估，對政策執(zhí)行過程進(jìn)行跟蹤評價(jià)，將決策評估的結(jié)論合理利用，使其真正成為衡量決策者工作成敗得失的重要標(biāo)準(zhǔn)。

完善決策責(zé)任追究機(jī)制。目前，我國很多地方的政策制定者對其決策主觀性、隨意性、機(jī)械性的制約還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，導(dǎo)致很多決策頻頻失誤而又無法追究責(zé)任，并形成惡性循環(huán)。政策制定的失誤尤其是高層決策失誤所造成的損失，可能比行政不作為或?yàn)E用行政權(quán)力的行為危害更大。因此，各級政府及其工作部門在接受人大、政協(xié)、司法和社會各方面監(jiān)督的同時(shí)，加強(qiáng)政府自身的層級監(jiān)督，以及監(jiān)察、審計(jì)等專門監(jiān)督，強(qiáng)化行政責(zé)任追究。必須加強(qiáng)責(zé)任追究的立法工作，使責(zé)任追究有法可依，真正用法律制度來約束決策者的決策行為，明確決策者的權(quán)責(zé)義務(wù)以及決策失誤所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，充分發(fā)揮民主集中制的議事規(guī)則和制度。

責(zé)任編輯：黃 杰