薛文斌

(金壇市規(guī)劃局，江蘇 金壇 213200)

伴隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，居民居住條件日益改善，購買汽車的普通家庭越來越多，但不少已經(jīng)買車或準(zhǔn)備買車的人為停車問題犯愁。停車問題涉及市容市貌、交通安全、小區(qū)安全、財產(chǎn)安全等等。筆者從規(guī)劃管理的角度，以金壇市為對象，對居住區(qū)的機(jī)動車停車率(以下簡稱停車率)問題作初步探索。

一、金壇市機(jī)動車停車率管理狀況

金壇市的居住區(qū)停車率指標(biāo)管理按照管理的力度，到目前為止可以分為三個階段。

(一)消極管理階段(2001年之前)

這個階段是金壇市出現(xiàn)第一個真正意義上的開發(fā)建設(shè)項目(通過招拍掛形式出讓土地)之前。產(chǎn)生消極管理狀態(tài)主要有以下幾個原因：(1)規(guī)劃管理職能的分分合合。最早的規(guī)劃管理職能歸在“大建委”之下，后來又劃歸規(guī)劃國土局，直至2001年才參照常州市的行政管理職能劃分，出現(xiàn)了真正意義上完整獨立的規(guī)劃行政管理部門——規(guī)劃局，因此之前的管理人員不很確定，由此產(chǎn)生了對停車率指標(biāo)管理無序的狀況。(2)金壇市雖然地處蘇南，早年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻不盡如人意，在蘇南板塊中處于下游，當(dāng)?shù)鼐用竦氖杖氩桓?，能買得起汽車的人少之又少，停車問題不很突出。(3)早年的居住建筑以公房為主，在以前的規(guī)劃建設(shè)中主要考慮滿足基本的居住條件，停車率指標(biāo)不屬于重點指標(biāo)。(4)之前的居住建筑大多數(shù)是由國有公司開發(fā)建設(shè)的，有關(guān)的指標(biāo)管理不是很嚴(yán)格。(5)盡管《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》GB50180—93(2002年)對停車率下了定義，即“停車率是指居住區(qū)內(nèi)居民汽車的停車位數(shù)量與居住戶數(shù)的比率(%)”，但是并沒有明確的指標(biāo)規(guī)定?！睹裼媒ㄖO(shè)計通則》GB50352—2005第3.6.1規(guī)定：“新建、擴(kuò)建的居住區(qū)應(yīng)就近設(shè)置停車場(庫)或?qū)⑼＼噹旄浇ㄔ谧≌ㄖ?nèi)。機(jī)動車和非機(jī)動車停車位數(shù)量應(yīng)符合有關(guān)規(guī)范或當(dāng)?shù)爻鞘幸?guī)劃行政主管部門的規(guī)定?！逼錀l文說明作了解釋：“隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，家庭擁有轎車越來越多，同時，我國是自行車王國，必須解決機(jī)動車和非機(jī)動車停車空間問題，否則會造成道路或場地阻塞，存在交通安全的隱患，破壞市容，給人民生活造成不便。因此，在居住區(qū)、公共場所應(yīng)建停車場，或在民用建筑內(nèi)附建停車庫，或統(tǒng)籌建設(shè)公用的停車場、停車庫。由于全國各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生活水平差異很大，各類民用建筑停車位的數(shù)量不宜作統(tǒng)一規(guī)定，應(yīng)由當(dāng)?shù)匦姓鞴懿块T根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w條件來制定?！睕]有標(biāo)準(zhǔn)造成了管理的隨意性很大。

(二)溫和管理階段(2002～2004年)

這個階段也叫做最低指標(biāo)管理階段。這一時期，隨著收入的溫和增加，金壇市的機(jī)動車保有量呈溫和增長態(tài)勢，而且規(guī)劃局才成立不久，大量的日常事務(wù)使得規(guī)劃管理人員沒有足夠的時間來研究相關(guān)專業(yè)問題。在這一階段，規(guī)劃部門對居住建筑的停車率指標(biāo)管理只要滿足江蘇省頒布的最低指標(biāo)即可。該階段執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)是《江蘇省城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》(2000年)第3.6.1條，見表1。

表1 2000年住宅建筑停車位最低控制指標(biāo)

(三)積極管理階段(2005年～今)

這一階段早期，江蘇省停車率指標(biāo)有所提高，根據(jù)《江蘇省城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》(2004年)第3.6.1條，住宅建筑停車位最低控制指標(biāo)見表2。

表2 2004年住宅建筑停車位最低控制指標(biāo)

事實上，這個最低控制指標(biāo)在實際操作中全省各地不盡相同。迫于城市私家車保有量快速增長的壓力，常州市在2005年專門出臺了補(bǔ)充規(guī)定，對這個指標(biāo)進(jìn)行了調(diào)整。《常州市關(guān)于〈江蘇省城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定〉實施的補(bǔ)充規(guī)定》(2004年)第3.6.1條的調(diào)整見表3。

表3 2005年住宅建筑停車位最低控制指標(biāo)

隨著江蘇省停車位指標(biāo)的提高，金壇市也隨之提高了停車率最低控制指標(biāo)。但是由于行政機(jī)關(guān)車輛改革、居民收入大幅增長等因素的綜合影響，城市居民擁有的私家車數(shù)量呈爆發(fā)性快速增長態(tài)勢，而金壇市以前開發(fā)建設(shè)的居住建筑又是以老城改造項目為主，并且只要求滿足最低控制指標(biāo)，加上有的業(yè)主將底層車庫改作他用，使得居住建筑停車位數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了社會的需求。出于風(fēng)俗習(xí)慣的原因，金壇市民對地下或半地下車位不感興趣，他們寧愿在小區(qū)道路上甚至是市政道路上停車，也不愿把車停到地下室或半地下室里去，也有把一層車庫改作他用而停車占用道路資源的例子①，以致于當(dāng)時人們對居住建筑停車位規(guī)劃建設(shè)的呼聲以及對規(guī)劃部門的指責(zé)和質(zhì)疑越來越多。為此，規(guī)劃部門在滿足規(guī)范的前提下，將之后所有待開發(fā)建設(shè)的居住建筑地塊的停車率指標(biāo)提高到0.8，甚至在一些特定地塊的規(guī)劃條件中要求開發(fā)建設(shè)單位在滿足本地塊停車率0.8的基礎(chǔ)上，額外還要向社會提供若干停車位。當(dāng)時規(guī)劃部門的做法基于以下考慮：在滿足停車率指標(biāo)0.8的前提下，不管地塊內(nèi)居民的實際停車位需求是多少，只要是多出來的，都可以經(jīng)過一定程序向社會開放。通過這種方法來解決周邊地塊(已改造或不改造的)的停車需求。

二、對金壇市機(jī)動車停車率指標(biāo)的分析思考

由于地塊的開發(fā)建設(shè)特別是規(guī)劃設(shè)計與規(guī)劃條件的編制客觀上存在著滯后性，一些開發(fā)建設(shè)單位從拿地到規(guī)劃設(shè)計有一年甚至更長的時間差，這樣，當(dāng)時的規(guī)劃設(shè)計條件與現(xiàn)在的實際需求就會有出入。在碰到一些具體問題后，規(guī)劃部門開始思考停車率指標(biāo)值的科學(xué)合理性問題。

提出停車率為0.8這一指標(biāo)有以下幾個好處：一是滿足了本地塊內(nèi)居民的停車需求；二是能夠滿足周邊地塊的居民停車需求，從而大大緩解停車難的問題；三是社會公眾對規(guī)劃部門這方面的指責(zé)明顯減少。從自組織演化率②中的“城市規(guī)劃與自組織演化互動”，規(guī)劃部門也可以找到相應(yīng)的理論依據(jù)——補(bǔ)救性干預(yù)。

城市不是規(guī)劃出來的，規(guī)劃只起干預(yù)作用，而且這種干預(yù)過強(qiáng)或過弱對城市空間結(jié)構(gòu)系統(tǒng)的健康運行都是不利的。規(guī)劃的干預(yù)作用分為兩種：展望性干預(yù)和補(bǔ)救性干預(yù)。展望性干預(yù)屬于遠(yuǎn)景性或戰(zhàn)略性干預(yù)，它應(yīng)根據(jù)對城市空間發(fā)展相關(guān)的各系統(tǒng)的發(fā)展預(yù)測、空間發(fā)展規(guī)律和人們對未來的要求，提出發(fā)展目標(biāo)，起到克服或減少未來發(fā)展過程中矛盾的作用。補(bǔ)救性干預(yù)是一種發(fā)現(xiàn)當(dāng)前問題并促進(jìn)問題解決的方法。通過這種干預(yù)能發(fā)揮城市規(guī)劃促進(jìn)城市空間完善自組織系統(tǒng)、綜合協(xié)調(diào)和宏觀控制的作用③。

隨著2006年國家對房地產(chǎn)業(yè)宏觀調(diào)控政策的實施，由于對特定區(qū)位及特定區(qū)位地塊內(nèi)居民需求的研究不夠深入，特別是對規(guī)劃干預(yù)作用的認(rèn)識存在偏差，問題隨之出現(xiàn)。

《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價格意見的通知》規(guī)定，套型建筑面積在90 m2以下的占整個地塊居住建筑面積的70%以上。國家對房地產(chǎn)業(yè)宏觀調(diào)控的本質(zhì)是保障居民住房，其最終目的是要讓大多數(shù)人都能“居者有其屋”。像金壇市這樣一個未來的中等城市，總體上市民的收入不是很高，假設(shè)某地塊套型建筑面積在90 m2以下的占整個地塊居住建筑面積的70%以上，實際上該地塊內(nèi)套型建筑面積90 m2以下的戶數(shù)肯定超過總戶數(shù)的70%。只能買得起90 m2以下住房的市民，在相當(dāng)長一段時間內(nèi)是沒有能力買車的，即使以后他們的收入增加了，按照傳統(tǒng)習(xí)慣，他們的第一選擇是換更大的房而不是買車④。另外，停車率指標(biāo)過高，會加大開發(fā)建設(shè)成本，而這些成本最終還是會轉(zhuǎn)嫁到消費者的頭上，房價高導(dǎo)致購買意愿低，這與國家對房地產(chǎn)業(yè)宏觀調(diào)控的本意是相違背的。

舉例來說，開發(fā)于2008年上半年的某小區(qū)，位于工業(yè)區(qū)與居住區(qū)交匯處，規(guī)劃要求其停車率指標(biāo)為0.8。開發(fā)商經(jīng)過市場調(diào)研，認(rèn)為其樓盤的主要目標(biāo)客戶是周邊拆遷戶和外來務(wù)工人員，因此在規(guī)劃設(shè)計時，80%為小戶型，但是在停車率指標(biāo)上，只做到了0.5多一點，這就與規(guī)劃要求產(chǎn)生了矛盾。經(jīng)過協(xié)調(diào)雖然問題得到了圓滿解決，但是對硬性規(guī)定為0.8的反思和科學(xué)合理的管理還是提到了規(guī)劃部門的議事日程上。

經(jīng)過分析研究，筆者認(rèn)為金壇市的停車率指標(biāo)管理有三個問題沒有解決：一是對停車率的本質(zhì)屬性認(rèn)識不徹底，二是對規(guī)劃的干預(yù)作用認(rèn)識不全面，三是對金壇市的市情認(rèn)識不到位。

三、對策和建議

回顧金壇市的居住建筑停車率指標(biāo)管理的三個階段，消極管理—溫和管理—積極管理，實際上就是從一個極端走到另一個極端，用一種單一的、靜態(tài)的思路和方法發(fā)現(xiàn)問題、分析問題和解決問題。當(dāng)時將停車率指標(biāo)硬性規(guī)定為0.8就屬于過分強(qiáng)調(diào)補(bǔ)救性干預(yù)，弱化了展望性干預(yù)的作用。如果還是硬性要求地塊停車率為0.8，說明對特定區(qū)位的研究和對特定區(qū)位地塊內(nèi)居民需求的研究還不夠深入，沒有對規(guī)劃的干預(yù)作用進(jìn)行綜合考慮。直接可以預(yù)測的結(jié)果就是車位供應(yīng)與車位需求不對應(yīng)，矛盾仍會很突出。要處理好這個問題，需要進(jìn)行綜合、動態(tài)分析，需要借鑒自組織演化率的思路，綜合規(guī)劃展望性干預(yù)和補(bǔ)救性干預(yù)的作用，以此來解決停車率指標(biāo)管理的問題。自組織演化率強(qiáng)調(diào)城市規(guī)劃通過干預(yù)促進(jìn)城市自組織機(jī)能的提高，根據(jù)城市發(fā)展的規(guī)律進(jìn)行展望性干預(yù)，避免不必要的損耗；同時通過補(bǔ)救性干預(yù)使我們的生存空間不斷優(yōu)化。按照這個思路，要解決金壇市機(jī)動車停車率問題，就要綜合考慮停車率的經(jīng)濟(jì)屬性、規(guī)劃的合理干預(yù)和金壇市情等。

1.停車率與套型建筑面積的關(guān)系

在市場經(jīng)濟(jì)的條件下，分析停車率指標(biāo)的經(jīng)濟(jì)、社會、人文屬性，筆者發(fā)現(xiàn)起主導(dǎo)作用的是經(jīng)濟(jì)屬性。推導(dǎo)過程為：停車率—車位供應(yīng)—車位需求—機(jī)動車—購買力—所購房屋的建筑面積?？梢钥闯?，車位需求要求業(yè)主有購買力，購買力直接反映了業(yè)主的經(jīng)濟(jì)實力，而在居住區(qū)中，最能直接反映業(yè)主購買力的就是業(yè)主所購房屋的建筑面積。這樣，停車率就與套型建筑面積聯(lián)系了起來。

2.停車率指標(biāo)管理與規(guī)劃干預(yù)的關(guān)系

展望性干預(yù)和補(bǔ)救性干預(yù)在一種動態(tài)的平衡狀態(tài)中是比較合理的，過分強(qiáng)調(diào)其中任何一方都會產(chǎn)生偏差。停車率指標(biāo)管理也是如此，指標(biāo)過高或者過低都將產(chǎn)生偏差。

3.停車率與市情等的關(guān)系

停車率指標(biāo)應(yīng)該考慮市情，如風(fēng)俗習(xí)慣、地點地段、周邊配套等等。盡管在大城市中有先購買小戶型再購買機(jī)動車的現(xiàn)象，但是對金壇市而言，這種現(xiàn)象不多見。風(fēng)俗習(xí)慣可以慢慢引導(dǎo)，以此來改善居住環(huán)境。地點地段主要考慮舊城與新區(qū)、城市與集鎮(zhèn)及旅游度假區(qū)不同。周邊配套則主要考慮公共服務(wù)設(shè)施可能對小區(qū)內(nèi)停車的影響。

另外，規(guī)劃部門還要考慮車位供需相對一致。目前國家及省市在住房套型建筑面積上有幾個標(biāo)準(zhǔn)數(shù)值，60 m2⑤、90 m2⑥、120 m2⑦(144 m2⑧)，分別對應(yīng)經(jīng)濟(jì)適用房、普通商品住房、高檔商品住房。這些數(shù)值的背后隱藏了住房消費的經(jīng)濟(jì)屬性——業(yè)主的購買力，如前所述，購買力直接與停車位的需求、停車率掛鉤，因此筆者認(rèn)為，排除區(qū)位因素，從購買不同套型建筑面積住房對象的購買力和現(xiàn)實需求入手，適當(dāng)留有余地，將停車率指標(biāo)最低值跟套型建筑面積相對應(yīng)分為5檔，具體指標(biāo)見表4。

表4 居住建筑停車位最低控制指標(biāo)

對表4說明如下：

60 m2以下的住房，停車位最低控制指標(biāo)為0.2，考慮區(qū)內(nèi)極少部分居民的自有機(jī)動車停車需求，主要用于外來車輛的臨時停放；

60～90 m2的住房，停車位最低控制指標(biāo)為0.4，考慮區(qū)內(nèi)小部分居民的自有機(jī)動車停車需求和外來車輛的臨時停放；

90～120 m2的住房，停車位最低控制指標(biāo)為0.6，考慮區(qū)內(nèi)一半居民的自有機(jī)動車停車需求和外來車輛的臨時停放；

120～144 m2的住房，停車位最低控制指標(biāo)為0.8，考慮區(qū)內(nèi)大部分居民的自有機(jī)動車停車需求和外來車輛的臨時停放；

144 m2以上(別墅)，停車位最低控制指標(biāo)為1(1.2)，考慮區(qū)內(nèi)所有居民的自有機(jī)動車停車需求和外來車輛的臨時停放。

規(guī)劃部門在出具規(guī)劃條件時，對具體地塊要進(jìn)行具體分析。對屬于老城改造的項目，應(yīng)適當(dāng)提高，以此來逐步緩解老城停車難的情況；對屬于新區(qū)開發(fā)的項目，可以直接套用該指標(biāo)，遇到特殊情況再作相應(yīng)調(diào)整。

四、結(jié)語

停車率指標(biāo)管理事關(guān)民生，與人民群眾的生活密切相關(guān)，其管理的好壞直接影響城鄉(xiāng)規(guī)劃的好壞，也反映了城市建設(shè)水平的高低。金壇市在科學(xué)合理管理停車率指標(biāo)方面開了個頭，但目前的做法只是過渡性的，還只是補(bǔ)救性干預(yù)。今后還需要從根本上認(rèn)識自組織演化率的強(qiáng)大生命力，面對新形勢、新情況，以動態(tài)的理念規(guī)劃好城市，管理好城市。

注釋：

①④常州市規(guī)劃設(shè)計院：《〈金壇市綜合交通規(guī)劃〉綱要》，2008年，第20頁，第13頁。

②③段進(jìn)：《城市空間發(fā)展論》，第2版，江蘇科學(xué)技術(shù)出版社，2006年，第122頁，第135頁。

⑤國務(wù)院：《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》(國發(fā)[2007]24號)，http://www.gov.cn/zwgk/2007-08/13/content_714481.htm，2007年8月7日。

⑥國務(wù)院辦公廳：《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價格意見的通知》(國辦發(fā)[2006]37號)，http://www.gov.cn/zwgk/2006-05/29/content_294450.htm，2006年5月24日。

⑦國務(wù)院辦公廳：《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于做好穩(wěn)定住房價格工作意見的通知》(國辦發(fā)[2005]26號)，http://www.gov.cn/gongbao/content/2005/content_64235.htm，2005年5月9日。

⑧常州市人民政府：《關(guān)于公布常州市享受優(yōu)惠政策普通商品住房標(biāo)準(zhǔn)的通知》(常政發(fā)[2005]90號)，http://www.czfb.gov.cn/Information/InformationView.aspx?InfoGuid=5478c492-de43-4a34-a854-3840a1433c45，2005年5月30日。