趙 龍，沈安琪

(江蘇省委黨校法政教研部，江蘇 南京 210004)

選舉人制度是美國(guó)總統(tǒng)選舉制度的重要組成部分，深刻影響著二百多年來(lái)的美國(guó)總統(tǒng)選舉。經(jīng)過(guò)歷史演變和發(fā)展，選舉人制度已經(jīng)發(fā)展成與美國(guó)聯(lián)邦制度和政黨制度緊密聯(lián)系的一項(xiàng)選舉制度。我國(guó)的人民代表大會(huì)制度是行使人民當(dāng)家作主權(quán)利的一種制度，人民代表大會(huì)作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)，控制和支配行政和司法機(jī)關(guān)。全國(guó)人民代表大會(huì)產(chǎn)生并監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，是間接選舉的重要表現(xiàn)形式。美國(guó)選舉人團(tuán)通過(guò)州選舉產(chǎn)生，再由選舉人投票產(chǎn)生政府首腦，也是一種間接選舉的方式。文章將以?xún)煞N制度在選舉產(chǎn)生政府首腦的職能為切入點(diǎn)(我國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)同時(shí)具有美國(guó)國(guó)會(huì)和選舉人團(tuán)的雙重身份，本文將以全國(guó)人民代表大會(huì)產(chǎn)生政府首腦的職能方面與選舉人團(tuán)進(jìn)行比較)，從民主的視角探討兩者的異同，思考我國(guó)人大制度的民主建設(shè)。

一、選舉人制度與人大制度的不同

(一)代表產(chǎn)生方式的不同

目前，除緬因州和內(nèi)布拉斯加州外的其他48個(gè)州和哥倫比亞特區(qū)的選舉人都是通過(guò)全州范圍直接普選產(chǎn)生。緬因州和內(nèi)布拉斯加州分別在1969年和1991年由直接普選改為從全州范圍投票選舉兩名選舉人，其他選舉人則通過(guò)其他的國(guó)會(huì)選區(qū)投票產(chǎn)生[1]?？偨y(tǒng)大選過(guò)程中，各州的參選政黨都必須準(zhǔn)備一份其數(shù)目與分配給該州的選舉人總數(shù)相等的選舉人名單，交由全州選民投票。贏得相對(duì)多數(shù)選票的政黨，將獲得該州所有的選舉人票，即我們熟知的“贏者通吃”規(guī)則。目前，總統(tǒng)選舉人票總數(shù)為538張。

我國(guó)在各級(jí)人大的選舉中，實(shí)行直接和間接的選舉模式，不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)的代表，由選民直接選舉。全國(guó)人民代表大會(huì)的代表，省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州的人大代表，實(shí)行間接選舉，由下一級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生。即全國(guó)人民代表大會(huì)代表是由省、自治區(qū)、特別行政區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，省、自治區(qū)和直轄市的人大代表是由設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。全國(guó)人民代表大會(huì)的名額不超過(guò)3 000人，名額的分配由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)根據(jù)情況決定。

(二)組織結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性差異

美國(guó)1787年制憲會(huì)議將總統(tǒng)選舉設(shè)計(jì)成間接選舉模式，設(shè)立的選舉人團(tuán)作為一個(gè)臨時(shí)、獨(dú)立、專(zhuān)門(mén)的選舉總統(tǒng)的機(jī)構(gòu)，由各州產(chǎn)生總統(tǒng)選舉人，然后再由選舉人選舉產(chǎn)生總統(tǒng)。選舉人的臨時(shí)性質(zhì)，以及各自分離的情況，將足以保證他們繼續(xù)不帶偏見(jiàn)直至任務(wù)終結(jié)。選舉人團(tuán)作為一個(gè)臨時(shí)組織，從產(chǎn)生到解散只有短短幾個(gè)月的時(shí)間。而且它的職能只有一個(gè)，就是投票選舉產(chǎn)生總統(tǒng)。

與美國(guó)選舉人團(tuán)的臨時(shí)性不同，我國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)相對(duì)比較穩(wěn)定，每屆任期5年。全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議每年舉行一次，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)召集。每次會(huì)期15天左右，討論審議會(huì)議議案，依據(jù)法律程序，任免政府的組成人員。如果全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為必要，或者五分之一以上的全國(guó)人民代表大會(huì)提議，可以臨時(shí)召集全國(guó)人民代表大會(huì)。

(三)黨派利益體現(xiàn)的不同

當(dāng)初制定選舉人制度的時(shí)候，美國(guó)還沒(méi)有形成政黨，因此，憲法制定者沒(méi)有考慮政黨因素。按照制憲會(huì)議的本來(lái)意圖，選舉人團(tuán)是一個(gè)獨(dú)立的政治機(jī)構(gòu)，不受任何機(jī)關(guān)和個(gè)人的制約。投票時(shí)，選舉人根據(jù)個(gè)人立場(chǎng)將選票投給他所擁戴的總統(tǒng)候選人。隨著政黨制度的發(fā)展，選舉人團(tuán)在政黨統(tǒng)治的作用下，逐漸喪失了政治上的獨(dú)立性，因?yàn)楹蜻x人若要獲得總統(tǒng)職位，控制選舉人團(tuán)的選票成為至關(guān)重要的一步。于是，選舉人票就成為兩黨爭(zhēng)奪的焦點(diǎn)，它們紛紛將支持本黨的人選派到選舉人團(tuán)。選舉人被要求按照黨性進(jìn)行投票，選舉人因此喪失了中立性。選舉人作為各黨利益的代表，將本黨的意愿體現(xiàn)在總統(tǒng)選舉過(guò)程中，形成選舉人團(tuán)黨派利益格局。

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度。這在世界各國(guó)政黨制度中是一個(gè)特例，既不同于蘇聯(lián)的一黨制，也不同于歐美國(guó)家的兩黨制和多黨制[2]。在此制度中，中國(guó)共產(chǎn)黨處于領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位，各民主黨派是中國(guó)的參政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨和各民主黨派互相監(jiān)督。由于中國(guó)共產(chǎn)黨具有執(zhí)政地位，體現(xiàn)了最廣大人民的利益，民主黨派作為參政黨，與共產(chǎn)黨有著共同的目標(biāo)，讓人民享有廣泛民主。全國(guó)人民代表大會(huì)作為通過(guò)公民政治參與，享有人民當(dāng)家作主權(quán)利的制度，是一個(gè)多元民主的制度。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，資本、權(quán)力、宗教和民族的因素在不斷尋找自己的利益代表，但黨派利益格局沒(méi)有真正形成。

(四)選舉層級(jí)的不同

美國(guó)共和黨和民主黨的全國(guó)代表大會(huì)召開(kāi)之后，總統(tǒng)候選人的競(jìng)選活動(dòng)便正式拉開(kāi)帷幕。這一過(guò)程一般要持續(xù)8～9周。在此期間，兩黨總統(tǒng)候選人將耗費(fèi)巨資，穿梭于全國(guó)各地，進(jìn)行廣告大戰(zhàn)，發(fā)表競(jìng)選演說(shuō)，召開(kāi)記者招待會(huì)以及進(jìn)行公開(kāi)辯論。此外，候選人還將通過(guò)多種形式闡述對(duì)國(guó)內(nèi)外事務(wù)的政策主張，以贏得選民信任，爭(zhēng)取選票。全國(guó)選民投票在選舉年11月份的第一個(gè)星期一后的第一個(gè)星期二舉行，這一天被稱(chēng)為總統(tǒng)大選日。所有美國(guó)選民都到指定地點(diǎn)進(jìn)行投票，在兩個(gè)總統(tǒng)候選人之間作出選擇，選民投票的獲勝方將獲得該州的選舉人票。由此，選舉人由全州范圍的直接選民投票產(chǎn)生，選舉產(chǎn)生的選舉人再按照“承諾”進(jìn)行黨派投票，選舉總統(tǒng)。

我國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)的代表是由省、自治區(qū)、特別行政區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，省一級(jí)的人大代表通過(guò)不設(shè)區(qū)的市一級(jí)的人民代表大會(huì)產(chǎn)生，不設(shè)區(qū)的市一級(jí)的人大代表通過(guò)縣一級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)的人大代表才是通過(guò)直接選舉產(chǎn)生。與選舉人的普選不同，我國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)代表要經(jīng)過(guò)三級(jí)或四級(jí)間接選舉產(chǎn)生。這樣，人民對(duì)代表的了解和利益的直接關(guān)聯(lián)性隨著間接選舉的層次的增多而減少，人大代表和人民之間的利益聯(lián)系也就被“稀釋”了。

二、選舉人制度與人大制度的相同性

(一)代表地域分布的相同性

每個(gè)州所分派的選舉人票數(shù)，同該州在國(guó)會(huì)應(yīng)有的參議員和眾議員的總?cè)藬?shù)相等。50個(gè)州的參議員共100人，眾議員共435人，1961年批準(zhǔn)的第二十三條憲法修正案給予哥倫比亞特區(qū)3張選舉人票，因此選舉人票總共是538張。按照憲法規(guī)定，每10年一次全國(guó)人口普查，普查后，眾議院席位將根據(jù)各州人口在全國(guó)人口中所占的比重分配到各州，但一個(gè)州至少應(yīng)有一個(gè)席位。

全國(guó)人民代表大會(huì)代表是由省、自治區(qū)、特別行政區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，代表按照選舉單位組成代表團(tuán)。全國(guó)人民代表大會(huì)代表的名額不超過(guò)3 000人，省、自治區(qū)、特別行政區(qū)、直轄市應(yīng)選全國(guó)人民代表大會(huì)代表的名額，由人大常委會(huì)按照人口比例規(guī)定。少數(shù)民族的代表，主要按照人口和分布情況決定。人口特別少的民族，至少應(yīng)該有一名代表。

在代表的地域特點(diǎn)上，選舉人和我國(guó)人大代表的產(chǎn)生都注重地域的分布性。選舉人的地域分布特點(diǎn)是由其聯(lián)邦制度的特點(diǎn)決定的，在加強(qiáng)中央職能的同時(shí)，兼顧了大小州的利益。我國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市的代表比例分配是按照人口比例，與美國(guó)選舉人的地域分布有著相似性。我國(guó)還著重保護(hù)少數(shù)民族的利益，按照少數(shù)民族的人口數(shù)和分布等情況，決定人大代表的人數(shù)，并保證人口特別少的民族至少有一名代表，這是民族政策在人大選舉中的體現(xiàn)。

(二)非專(zhuān)職性

選舉人團(tuán)由“最善于辨別適宜于總統(tǒng)職位需要的品質(zhì)”，“最有可能進(jìn)行如此復(fù)雜的審查工作所必須的見(jiàn)聞和眼力”的選舉人組成[3]。在各州按照本州有關(guān)確定選舉人的法律最后確定選舉人的選派之后，各州的行政部門(mén)有責(zé)任將所選派的選舉人的確定證書(shū)，盡快以?huà)焯?hào)郵件并由該州簽封寄給合眾國(guó)檔案管理局局長(zhǎng)，副本交給該州的選舉人[4]。12月的第二個(gè)星期三后的第一個(gè)星期一，各州的選舉人到指定的選派地點(diǎn)投票選舉總統(tǒng)和副總統(tǒng)，之后選舉人團(tuán)解散。選舉人團(tuán)作為一個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)，以完成選舉總統(tǒng)投票為唯一存在目的，因此，選舉人不具有專(zhuān)職性，這一點(diǎn)不同于國(guó)會(huì)議員。

全國(guó)人民代表大會(huì)代表是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員，應(yīng)代表人民的利益和意志，在自己參加的生產(chǎn)、工作和社會(huì)生活中，依照憲法和法律賦予的各項(xiàng)職權(quán)，在人大會(huì)議期間出席會(huì)議，參加全國(guó)人民代表大會(huì)的各項(xiàng)選舉。選舉產(chǎn)生國(guó)家主席、副主席；根據(jù)主席提名，決定國(guó)務(wù)院總理的人選；根據(jù)總理提名，決定副總理、國(guó)務(wù)委員、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、審計(jì)長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)人選；以法定程序?qū)χ飨⒏敝飨?、?guó)務(wù)院組成人員提出罷免案。會(huì)議期間，國(guó)家為代表執(zhí)行代表職務(wù)提供保障。代表在閉會(huì)期間，參加人大或人大常委會(huì)安排的代表活動(dòng)，享受所在單位的工資和其他補(bǔ)貼。無(wú)固定工資收入的代表執(zhí)行代表職務(wù)，由財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)貼。

人大代表不同于選舉人的臨時(shí)性，有一定的任期，但人大代表并非專(zhuān)職性的。選舉人的非專(zhuān)職性是為了更好地保證選舉人的無(wú)牽連性，體現(xiàn)中立。而我國(guó)沒(méi)有將人大代表職業(yè)化，是基于“代表人民的利益”的邏輯出發(fā)點(diǎn)。人大代表往往是自己所在行業(yè)或領(lǐng)域的佼佼者，應(yīng)該與原選區(qū)選民或原選舉單位的人民群眾保持密切聯(lián)系，聽(tīng)取和反映他們的意見(jiàn)和要求。人大閉會(huì)期間，人大代表的非專(zhuān)職性體現(xiàn)在工作、生活過(guò)程中，更能加強(qiáng)與選民的溝通。

(三)代表比例的不平衡性

目前，美國(guó)總統(tǒng)選舉人共538人，各州的選舉人數(shù)等同于各州在國(guó)會(huì)議員的總數(shù)。根據(jù)美國(guó)憲法規(guī)定，各州不分人口多少，面積大小，一律在國(guó)會(huì)擁有2名參議員，因此各州參議員所代表的國(guó)民人口數(shù)量肯定不一樣，選舉人票也就存在選民差比。美國(guó)現(xiàn)在對(duì)眾議員席位的分配方法采用亨廷頓分配法，按照這種分配方法，各州每名眾議員所代表人口數(shù)量的比例也不完全一致，例如，懷俄明州的一個(gè)眾議員代表455 975名國(guó)民，而蒙大拿州的眾議員卻代表803 655名國(guó)民，其對(duì)應(yīng)的選舉人票自然存在選民差比。而代表比例的差比將導(dǎo)致選舉人票數(shù)多寡不能正確反映國(guó)民選票數(shù)的多少。

我國(guó)人大代表比例的差比，不僅體現(xiàn)在各省、自治區(qū)、特區(qū)和直轄市之間，還體現(xiàn)在城鄉(xiāng)的二元差異。對(duì)于各選舉單位之間的差比，因?yàn)楦鬟x舉單位之間在人口數(shù)量、面積等因素的差別，各選舉單位之間的代表的選舉基數(shù)存在不平衡性。而“四分之一條款”則是我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所造成的?！叭舜蟠戆凑辙r(nóng)村每一代表的人口數(shù)四倍于城鎮(zhèn)每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配?！卑凑沾艘?guī)定，農(nóng)村約按88萬(wàn)人口選舉1名，城市大致是22萬(wàn)人口選舉1名[5]?！八姆种粭l款”是以城鄉(xiāng)二元的戶(hù)籍制界定選民身份并以此為根據(jù)計(jì)算分配代表的名額。但實(shí)際上，各屆人民代表大會(huì)中來(lái)自農(nóng)村的人大代表遠(yuǎn)未達(dá)到法定比例。

三、選舉人制度與人大制度的民主價(jià)值比較

(一)民主是內(nèi)容和形式的統(tǒng)一

目前，關(guān)于民主的觀(guān)點(diǎn)層出不窮，在介紹西方民主模式的過(guò)程中，過(guò)于絕對(duì)化，認(rèn)為只有西方的兩黨制或多黨制才能體現(xiàn)民主，認(rèn)為我國(guó)人民代表大會(huì)只是一種“偽民主”，沒(méi)有執(zhí)政的競(jìng)爭(zhēng)選舉，不符合民主的模式。但在“民主究竟是什么”這個(gè)問(wèn)題上卻模糊不清。馬克思在《新萊茵報(bào)·政治經(jīng)濟(jì)評(píng)論》中指出，“全部問(wèn)題在于確定民主的真正意義”。只有搞清楚民主的內(nèi)涵，才能探討民主的普世性或西方民主模式的適用性問(wèn)題，這是一種方法論，也是一個(gè)歷史邏輯。

很多學(xué)者往往只注重投票的民主、程序的民主，反而忽略了民主最一般意義上的內(nèi)涵。按照馬克思的觀(guān)點(diǎn)，民主是一種國(guó)家制度，是統(tǒng)治階級(jí)對(duì)實(shí)現(xiàn)其當(dāng)家作主的權(quán)力而采取的管理國(guó)家的制度、形式。民主有內(nèi)容和形式之分。就其內(nèi)容而言，民主是一整套，不僅包括狹義的投票選舉民主，也包括法治、權(quán)力的分立與制衡的憲政制度。同時(shí)，民主是一個(gè)系統(tǒng)，體現(xiàn)在權(quán)力運(yùn)作的各個(gè)環(huán)節(jié)，包括選舉的民主、決策的民主、執(zhí)行的民主和監(jiān)督的民主。民主的各個(gè)環(huán)節(jié)相互連接，相輔相成，構(gòu)成一個(gè)完整的系統(tǒng)，在所有的環(huán)節(jié)中，選舉民主是民主的起點(diǎn)和核心內(nèi)容。

民主的形式，則是為貫徹民主而采用的制度、體制、措施與做法。選舉、協(xié)商、表達(dá)、監(jiān)督、政黨制度(一黨制、兩黨制或多黨制)等都是常見(jiàn)的民主形式。民主的形式具有多樣性。作為形式的民主，可以存在于不同的國(guó)家和社會(huì)制度中。古希臘城邦有古希臘式的民主，西方國(guó)家有西方式的民主，社會(huì)主義國(guó)家有社會(huì)主義式的民主?？梢?jiàn)，民主不是某個(gè)國(guó)家的專(zhuān)利，更不存在姓資姓社的問(wèn)題。

民主是內(nèi)容與形式的統(tǒng)一，不能將兩者割裂，也不能將兩者混為一談。在內(nèi)容和形式的關(guān)系上，內(nèi)容決定形式，但民主的內(nèi)容與形式不是簡(jiǎn)單的對(duì)等關(guān)系。同等性質(zhì)的民主可以采取不同的民主形式，甚至在同一國(guó)家，在不同的發(fā)展時(shí)期，民主的形式也不相同。當(dāng)然，采用相同形式也不一定是民主的性質(zhì)相同。如果將民主的某一種形式等同于民主，則是對(duì)民主內(nèi)涵認(rèn)識(shí)的片面化。

(二)比較兩種制度的民主價(jià)值認(rèn)識(shí)

選舉人制度與我國(guó)的人大制度在形式上存在相同特征，但也體現(xiàn)了很大的不同。因此，制度表層特征的判斷不是民主價(jià)值的邏輯標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)實(shí)行兩黨制，雖然也有第三黨參加競(jìng)選，但在“贏者通吃”的游戲規(guī)則下，第三黨很難撼動(dòng)兩黨的政治地位。共和黨和民主黨通過(guò)公開(kāi)競(jìng)選，輪流執(zhí)政。在競(jìng)選過(guò)程中，民主黨和共和黨都共同遵守游戲規(guī)則，都按照公認(rèn)的道德觀(guān)念和行事準(zhǔn)則辦事，有著共同的政治價(jià)值理念，并有著共同的宗教信仰，這些共性就決定了兩黨之間的政治界限很模糊，兩黨的宗旨和綱領(lǐng)在本質(zhì)上沒(méi)有區(qū)別，在政策主張上也日益趨同。贏得選舉的勝利是政黨幾乎唯一的目標(biāo)和存在的價(jià)值。我國(guó)實(shí)行中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的地位的體現(xiàn)，就是通過(guò)公開(kāi)選舉擔(dān)任政府職務(wù)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)政。雖然我國(guó)沒(méi)有兩黨的競(jìng)爭(zhēng)式選舉，但我們?cè)谶x舉時(shí)實(shí)行差額選舉，通過(guò)候選人之間的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)實(shí)現(xiàn)選舉競(jìng)爭(zhēng)。雖然是一黨制，但內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)活力是確保這一制度正常運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。我們現(xiàn)在提出“通過(guò)黨內(nèi)民主，實(shí)現(xiàn)人民民主”的命題，應(yīng)該說(shuō)通過(guò)黨內(nèi)民主與人民民主的有機(jī)銜接和良性互動(dòng)，更能有效地保障民主的建設(shè)。

比較選舉人制度和人大制度的民主價(jià)值，可以發(fā)現(xiàn)：民主在內(nèi)容上的表現(xiàn)形式是多樣的，適用一個(gè)國(guó)家的民主形式、道理和模式，不一定適用于另一個(gè)國(guó)家。一個(gè)國(guó)家實(shí)行什么樣的民主形式，在很大程度上是由這個(gè)國(guó)家所處的歷史階段以及這個(gè)階段所面臨的歷史任務(wù)決定的。西方民主只是民主的一種實(shí)現(xiàn)形式，民主的形式的優(yōu)劣也沒(méi)有絕對(duì)的標(biāo)準(zhǔn)。民主政治模式的確立必須建立在對(duì)國(guó)情的清醒判斷的基礎(chǔ)之上。

四、我國(guó)人大民主思維探討

在民主化浪潮中，英國(guó)著名政治思想家安東尼·吉登斯驚呼：“忽然間每個(gè)人都發(fā)現(xiàn)了民主！”因?yàn)樗吹?，“今天的政治思想家，不論在什么意義上，有誰(shuí)不是民主主義者呢？”[6]但西方學(xué)者很快發(fā)現(xiàn)，非西方國(guó)家的民主與西方的民主有著巨大的差距。亨廷頓指出，“我們應(yīng)該注意到非西方國(guó)家的民主通常是吝嗇的民主，而不是我國(guó)所熟悉的西方國(guó)家的自由民主?！盵7]發(fā)展中國(guó)家倉(cāng)促建立起來(lái)的民主制度并沒(méi)有形成穩(wěn)定的制度化和法制體系，許多國(guó)家的民主被逐漸空洞化，只剩下一個(gè)多黨選舉的外殼。因此，形式上的民主不能代表真正的民主。人民代表大會(huì)是我國(guó)的根本政治制度，是建設(shè)社會(huì)主義民主政治的核心內(nèi)容。雖然實(shí)踐中，人大的作用并沒(méi)有充分地發(fā)揮出來(lái)，但應(yīng)該說(shuō)，我國(guó)人民代表大會(huì)制度是一種高民主的制度安排，是具有中國(guó)特色的代議制度。

(一)對(duì)官員比例不合理的思考及“黨管干部”的新模式探索

1.官員在人大代表中的比例過(guò)高

在第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)代表中，以黨政部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)干部為專(zhuān)業(yè)職業(yè)者有1 240人，加上分散在軍人、法律界人士、企業(yè)家等類(lèi)代表中的領(lǐng)導(dǎo)工作者，官員(黨政官員、法官、檢察官、國(guó)企的經(jīng)理、事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo))代表的數(shù)量約占全體2 984名代表的半數(shù)以上[8]。這種比例結(jié)構(gòu)制約了人大作用的發(fā)揮，人大代表官員比例過(guò)高，就決定了選舉權(quán)或監(jiān)督權(quán)流于形式，不能真正有效地體現(xiàn)人大的民主。

選舉權(quán)的平等是民主的重要內(nèi)涵，但官員占有的社會(huì)資源顯然要比普通民眾多，這就造成了社會(huì)的不公平現(xiàn)象。德沃金在提出自己的社會(huì)正義理論時(shí)，假設(shè)了“荒島理論”，從資源分配的正義來(lái)論證平等觀(guān)念[9]。但這一理論受到了法學(xué)理論界的批評(píng)，布萊恩·萊特(Brian Leiter)認(rèn)為德沃金假設(shè)的前提在現(xiàn)實(shí)中根本就不存在?，F(xiàn)實(shí)社會(huì)中，官員占有的社會(huì)資源實(shí)際上較普通人就是不平等的，這種占有社會(huì)資源的不公平是必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)。因此，必須禁止官員進(jìn)一步壓縮民眾的權(quán)利空間，應(yīng)對(duì)人大代表的構(gòu)成比例進(jìn)行調(diào)整，將官員代表的比例降低到20%，甚至更低，改變?nèi)舜笫恰耙桓畠稍骸钡母綄俚匚?，真正?shù)立人大的權(quán)威。

2.“黨管干部”的新模式

選舉民主，就是讓公眾對(duì)該由選舉產(chǎn)生的各級(jí)掌權(quán)者有選擇權(quán)。而我國(guó)現(xiàn)實(shí)中，掌權(quán)者往往由上級(jí)任命或變相任命，這種做法等同于“黨管干部”原則，認(rèn)識(shí)為體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，如果對(duì)干部的選擇權(quán)轉(zhuǎn)移到公眾手中，則認(rèn)為是黨的領(lǐng)導(dǎo)被削弱了。那么，選舉民主和黨的領(lǐng)導(dǎo)真的水火不容嗎？“黨領(lǐng)導(dǎo)干部”應(yīng)該是在民眾選擇掌權(quán)者的過(guò)程中，政黨通常會(huì)盡可能施加自己的影響力，力求把忠實(shí)于黨的綱領(lǐng)和目標(biāo)的政治精英推薦給公眾，以實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的控制。這一點(diǎn)，美國(guó)提名選舉人時(shí)表現(xiàn)得最為充分：在每一個(gè)州，民主黨和共和黨都提出自己的選舉人名單，候選人宣誓支持各自政黨。通過(guò)公開(kāi)競(jìng)選，政黨將自己政黨的精英送到總統(tǒng)的寶座，實(shí)現(xiàn)政黨的執(zhí)政。但在我國(guó)實(shí)踐中，我們的“管”法超出了民主的范圍，破壞了公眾的選擇權(quán)，使得選舉成為了一種空洞的儀式，背離了民主的內(nèi)涵。我國(guó)“黨管干部”的新模式應(yīng)該是黨員的先進(jìn)性、示范性表現(xiàn)獲得選民的支持，被選舉到人大，通過(guò)發(fā)揮人大代表的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，選舉產(chǎn)生政府公職人員，從而體現(xiàn)黨的執(zhí)政。

(二)“選舉阻隔”的突破

1.平等選舉權(quán)的突破

城鄉(xiāng)的二元戶(hù)籍制度造成“四分之一條款”，這在當(dāng)時(shí)有其歷史的原因，但隨著城市化步伐、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移，城鄉(xiāng)差距也越來(lái)越小。應(yīng)該說(shuō)，城鄉(xiāng)二元界定戶(hù)籍的制度已經(jīng)不能充分反映公民的職業(yè)狀況和居住狀況。以職業(yè)為基礎(chǔ)的新的社會(huì)階層分化機(jī)制已經(jīng)取代過(guò)去的以政治、戶(hù)口和行政身份為依據(jù)的分化機(jī)制。新的社會(huì)階層結(jié)構(gòu)已經(jīng)現(xiàn)實(shí)存在，農(nóng)民已經(jīng)逐漸分化為農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者階層、農(nóng)民工階層、雇工階層、農(nóng)民知識(shí)分子階層、個(gè)體勞動(dòng)者階層、個(gè)體工商戶(hù)階層、私營(yíng)企業(yè)主階層、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理者階層和農(nóng)村管理者階層等，這些階層對(duì)利益的追求指向不同[10]。社會(huì)階層變化的一種重要表現(xiàn)就是，各階層的社會(huì)等級(jí)排序發(fā)生了變化，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者階層、農(nóng)民工階層、雇工階層已經(jīng)成為社會(huì)的下層，而私營(yíng)企業(yè)主階層、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理者階層已經(jīng)成為社會(huì)的中上層。這一變化導(dǎo)致了貧富差距的拉大。如果還采用“四分之一”的歧視條款，根據(jù)戶(hù)籍選舉產(chǎn)生的人大代表早已經(jīng)不能完全代表農(nóng)民的利益，這將會(huì)導(dǎo)致社會(huì)矛盾的加劇。在這種情況下，農(nóng)民的代表不能僅僅局限于戶(hù)籍制度，必須改變目前“四分之一條款”的不平等選舉條款，實(shí)現(xiàn)選舉權(quán)的平等。通過(guò)一人一票的投票民主，讓分化的農(nóng)民階層真正選出自己的利益代表。

2.擴(kuò)大直選范圍的突破

全國(guó)人民代表大會(huì)代表的產(chǎn)生需要三級(jí)或四級(jí)選舉，從組織行為學(xué)的角度來(lái)看，信息在由低向高反饋的過(guò)程中，會(huì)因?yàn)閷蛹?jí)的增多而失真，即層級(jí)越多，信息的有效性越差。從委托的角度來(lái)看，間接選舉其實(shí)是一種委托關(guān)系，委托關(guān)系便會(huì)出現(xiàn)“代理成本”的問(wèn)題。由于委托關(guān)系存在激勵(lì)不相容的緣故，委托代理人有可能憑借信息優(yōu)勢(shì)，超越代理權(quán)，牟取個(gè)人利益，損害被代理人的利益。如果再出現(xiàn)轉(zhuǎn)委托現(xiàn)象，那么轉(zhuǎn)委托的層次越多，風(fēng)險(xiǎn)就越大。在間接選舉中，對(duì)國(guó)家權(quán)力行使者的控制，是通過(guò)中間環(huán)節(jié)來(lái)進(jìn)行的，而這些中間環(huán)節(jié)本身就需要控制，就需要付出控制成本。中間環(huán)節(jié)越多，控制成本越高，控制效果越差[11]。選舉的層級(jí)越多，來(lái)自基層選民的信息反饋就會(huì)壓縮，與基層選民的利益的聯(lián)系就會(huì)越淡薄。因此從理論上講，要使人大選舉能充分地體現(xiàn)民眾的選擇權(quán)，擴(kuò)大直接選舉的層級(jí)和范圍是必須的。人大選舉民主要求擴(kuò)大直選的范圍，可以考慮將直選的范圍擴(kuò)大到設(shè)區(qū)的市一級(jí)，待條件成熟，再推廣到省、自治區(qū)和直轄市一級(jí)，待條件進(jìn)一步成熟，再擴(kuò)大到全國(guó)人民代表大會(huì)的選舉，解決在我國(guó)人大選舉中民眾選擇權(quán)體現(xiàn)不充分的弊端。

3.競(jìng)爭(zhēng)式選舉的突破

在我國(guó)實(shí)踐中，在很多時(shí)候，選民對(duì)代表候選人沒(méi)有絲毫了解，在這種情況下，如何選擇自己的代表，保證選舉出的代表符合他本人的意愿？將來(lái)又如何聯(lián)系自己的代表以反映自己的利益和要求？如何考察與監(jiān)督自己的代表呢？亞里士多德曾經(jīng)說(shuō)：“人是天生的政治動(dòng)物?！盵12]渴望主動(dòng)參與政治選舉過(guò)程，改變被“包辦”的現(xiàn)狀而被廣大選民所擁戴和支持。當(dāng)選代表的重要職責(zé)是密切聯(lián)系群眾，了解民情，代表和反映群眾的利益和呼聲。但無(wú)論是全國(guó)人大還是地方人大選舉，排斥了競(jìng)選人的自我展示環(huán)節(jié)，這在制度設(shè)計(jì)上就侵犯了選民和競(jìng)選人的民主權(quán)利。而競(jìng)選人的自我展示環(huán)節(jié)，恰恰是政治魅力的展現(xiàn)和與選民溝通的重要形式。應(yīng)該說(shuō)，美國(guó)總統(tǒng)競(jìng)選，就是造就政治明星的過(guò)程，宣傳、演講、廣告、與選民互動(dòng)等形式無(wú)非就是讓選民了解自己的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事政策，吸引選民的注意。我們的代表缺乏與選民的交流，當(dāng)然這與提名方式有很大關(guān)系。因此，應(yīng)該引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)行差額選舉，讓選舉變成擇優(yōu)。這就要求選民全面真實(shí)地了解候選人的信息，對(duì)候選人進(jìn)行全面的比較。在選舉過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)候選人之間的良性競(jìng)爭(zhēng)、候選人與選民之間的競(jìng)爭(zhēng)互動(dòng)機(jī)制，選民才有可能獲得對(duì)候選人進(jìn)行比較、擇優(yōu)的信息和條件，否則，難免成為“迷茫的選民”。在這一點(diǎn)上，對(duì)政黨也提出了要求，政黨必須保持自身的良好形象，如果政黨的標(biāo)簽就是“貪腐”、“暴力”，可能在選舉的環(huán)節(jié)就失去了選民的信任，選民在民主選擇中必然會(huì)選擇更加優(yōu)秀的政黨。

五、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)人大制度，應(yīng)該說(shuō)是民主的產(chǎn)物，但總有一些干擾因素使民主的發(fā)展出現(xiàn)失范、失序。民主不是西方國(guó)家的特有產(chǎn)物，我們的目標(biāo)也是對(duì)民主的追求，溫家寶總理在2007年答記者問(wèn)時(shí)，明確提出“民主、自由、人權(quán)，是人類(lèi)共同追求的價(jià)值觀(guān)”。可以這么說(shuō)，社會(huì)主義國(guó)家更需要民主，胡錦濤在十七大報(bào)告中提出，“人民民主是社會(huì)主義的生命”。但我們?cè)谧非竺裰鞯牡缆飞献哌^(guò)彎路，這跟對(duì)民主的內(nèi)涵認(rèn)識(shí)不清楚有重要關(guān)系。繼續(xù)思想解放，對(duì)民主模式的選擇不能教條化、模式化。西方的民主模式，有其自己的判斷標(biāo)準(zhǔn)，但脫離了西方國(guó)家的具體國(guó)情、具體階段，民主的形式就變成“南橘北枳”。一些發(fā)展中國(guó)家的民主進(jìn)程就是這方面最好的例子，除了多黨競(jìng)選之外，就只有一個(gè)民主的空殼，“民主的困境”影響了這些國(guó)家的政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

應(yīng)該說(shuō)，我國(guó)的民主模式格外引人注目，是因?yàn)槲覈?guó)在綜合推進(jìn)中國(guó)民主化進(jìn)程中，更加注重制度建設(shè)和文化培養(yǎng)。民主的內(nèi)涵要求：既強(qiáng)調(diào)民主，又注重民主的制度化，進(jìn)一步表現(xiàn)為民主與法治的均衡；強(qiáng)調(diào)政治制度文明的核心地位，又注意到政治意識(shí)文明與政治行為文明的重要作用。也就是說(shuō)，我國(guó)民主化的政治文明模式既注重民主制度化的硬環(huán)境，將民主參與保持在一定的范圍內(nèi)；同時(shí)又注重公民文化的培養(yǎng)，為民主制度的健康運(yùn)轉(zhuǎn)提供軟環(huán)境，這就構(gòu)成了中國(guó)民主化的兩個(gè)重要維度。

人大的民主化進(jìn)程，表明了我國(guó)的制度化建設(shè)和民族文化建設(shè)的雙維思路。美國(guó)選舉人制度，不就是制度化和北美文化的產(chǎn)物嗎？雖然在過(guò)去的二百多年里，反對(duì)的聲音很多，但選舉人制度作為總統(tǒng)選舉的重要制度，還是被沿用至今，在美國(guó)憲政精神中，從不缺乏民主，但美國(guó)的制憲者認(rèn)為民主并非如此簡(jiǎn)單。純粹的民主只能是流氓之治，麥迪遜認(rèn)為共和政體里“由人民代表發(fā)出的公眾呼聲，要比人民自己為此集會(huì)和親自提出意見(jiàn)更能符合公眾利益”[13]。很多人過(guò)于強(qiáng)調(diào)民主形式，卻忽略民主的實(shí)質(zhì)。美國(guó)的民主是一種穩(wěn)定，是以共和憲政為前提。美國(guó)的歷史進(jìn)程、政治環(huán)境讓美國(guó)人選擇了選舉人制度，同樣的道理，立足于我國(guó)實(shí)際情況建立的人大制度，就是中國(guó)對(duì)民主模式的選擇，不同于美國(guó)的民主模式，但究竟是未竟的民主模式，歷史的潮流、發(fā)展的目標(biāo)只有一個(gè)：民主。

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