張業(yè)亮

在美國大選選舉人團(tuán)制的諸多制度缺陷中，“失信選舉人”一直是一個(gè)頗受詬病的問題。2020年總統(tǒng)選舉出現(xiàn)的久拖不決的巨大爭議使這一問題再次凸顯。特朗普律師團(tuán)隊(duì)除了采取向聯(lián)邦法院起訴、要求一些關(guān)鍵州重新計(jì)票，并宣稱對民主黨的“選舉欺詐”展開司法調(diào)查等方式來試圖推翻選舉結(jié)果外，還寄希望于選舉人投票和認(rèn)證程序。根據(jù)美國的選舉制度，各州選舉人團(tuán)于12月14日進(jìn)行集會投票。如果屆時(shí)有承諾投拜登票的選舉人反水轉(zhuǎn)投特朗普，那么特朗普還是有機(jī)會獲勝。這就提出一個(gè)問題，總統(tǒng)選舉人能否違背承諾投票給別的總統(tǒng)候選人？

選舉人是如何產(chǎn)生的

用選舉人團(tuán)制來選舉總統(tǒng)和副總統(tǒng)是美國的獨(dú)創(chuàng)。在美國四年一度的大選中，選民先選出選舉人，再由選舉人團(tuán)選舉總統(tǒng)。選舉人集體被稱作選舉人團(tuán)，盡管這一術(shù)語沒有出現(xiàn)在憲法文本上，但該名稱在美國建國初期就開始流行，并于1845年在聯(lián)邦法律中獲得承認(rèn)。憲法給予每州若干選舉人，其數(shù)量與該州在參議院和眾議院的議員總?cè)藬?shù)相等。此外，1961年通過的憲法第23條修正案給予哥倫比亞特區(qū)3名選舉人，因此，全國共有538名選舉人，選舉人票也就是538張。每州選舉人總量根據(jù)每十年舉行的一次人口普查數(shù)據(jù)進(jìn)行國會選區(qū)重新劃分后重新調(diào)整。憲法第二條第一款規(guī)定：“每州應(yīng)依照該州州議會所規(guī)定之手續(xù)指定選舉人若干名?！边@一條款賦予每州州議會制定遴選選舉人方法的法律的權(quán)力。在美國建國初期，有超過一半以上的州由州議會指定選舉人，這意味著這些州的選民沒有直接參與到選舉人的選舉中。19世紀(jì)初，隨著選舉權(quán)穩(wěn)定地?cái)U(kuò)大到包括所有21周歲以上的白人男性，這一做法迅速得到糾正。從1864年起，所有的州都實(shí)行普選選擇選舉人。

目前，各州采取兩步的程序來選擇選舉人。第一步是提名選舉人競選人。在這一階段，各州的做法也不盡相同。有32個(gè)州和哥倫比亞特區(qū)的法律規(guī)定，由兩大政黨通過召開州政黨大會提名選舉人競選人，有5個(gè)州的法律規(guī)定由州政黨委員會提名選舉人競選人，還有的州（在政黨委員會推薦的基礎(chǔ)上）是由州長提名選舉人競選人。第二步是選舉出總統(tǒng)選舉人。在大選投票日，各州選民對本州各政黨提出的總統(tǒng)候選人名單進(jìn)行投票，得多數(shù)選民票的某個(gè)黨的名單上的選舉人即全部當(dāng)選。各州當(dāng)選選舉人在12月第二個(gè)星期三之后的第一個(gè)星期一（2020年大選是12月14日）在各州首府集會，每個(gè)選舉人對總統(tǒng)候選人和副總統(tǒng)候選人各投一票。投票的結(jié)果由選舉人簽名作證掛號寄美國參議院議長，在次年1月6日下午1點(diǎn)的參眾兩院聯(lián)席會議上當(dāng)眾計(jì)票，得過半數(shù)選舉人票（270張）的候選人當(dāng)選為總統(tǒng)和副總統(tǒng)。

2020年12月14日，美國密歇根州選舉人團(tuán)舉行投票。

總統(tǒng)選舉人的任職資格十分廣泛，美國憲法僅禁止擔(dān)任參議員、眾議員及“任何在合眾國政府擔(dān)任有責(zé)任或享有俸給之職務(wù)的人”擔(dān)任選舉人，這一規(guī)定被稱作“薪酬條款”（emoluments clause）。是否禁止在聯(lián)邦政府行政或國會顧問委員會工作但不拿薪酬的人擔(dān)任選舉人一職，憲法沒有規(guī)定。在實(shí)際操作中，每個(gè)州的兩大政黨更傾向于提名諸如州長和其他州地方當(dāng)選官員、黨的活動(dòng)分子、州和地方名流等擔(dān)任選舉人。盡管這些人在其所在的州很知名，但除他們本人外，很少有人知道他們擔(dān)任選舉人。這是因?yàn)樵诖蠖鄶?shù)州，每個(gè)選舉人的名字并不出現(xiàn)在大選選票上，大選選票上僅列出政黨和總統(tǒng)、副總統(tǒng)候選人的名字，其中一些州在選票上總統(tǒng)和副總統(tǒng)候選人名字前加上“選舉人投”（“electors for”）的字樣。

兩大黨爭奪最高行政權(quán)力的工具

按照立憲者的設(shè)計(jì)，選舉人是選民投票的代理人，其任務(wù)是認(rèn)證選民的選擇。立憲者的原先意圖是期望選舉人運(yùn)用他們自己的判斷來決定誰將是領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)國家的最佳人選。亞歷山大·漢密爾頓對此解釋為，這些人將最有可能擁有“處理如此復(fù)雜調(diào)查應(yīng)擁有的信息和辨別力”。盡管有相當(dāng)多的證據(jù)表明立憲者的意圖是要求選舉人獨(dú)立，并且自憲法制定后的第一個(gè)十年里，選舉人一直被視為公眾的代理人，但后來選舉人團(tuán)制的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了他們的預(yù)想。在此后舉行的總統(tǒng)選舉中，選舉人被期望并且在大多數(shù)情況下要做出承諾，投票給提名他們的政黨候選人。

選舉人投票的這一傳統(tǒng)與政黨的出現(xiàn)和兩黨制的形成有密切的關(guān)系。1787年立憲大會召開之前，美國還沒有政黨。在建國初期的兩次總統(tǒng)選舉中，喬治·華盛頓都是無可爭辯的不二人選，盡管選舉人在副總統(tǒng)人選問題上存在爭議（當(dāng)時(shí)是總統(tǒng)、副總統(tǒng)分別選舉，得票最多者為總統(tǒng)，第二多為副總統(tǒng)）。到18世紀(jì)90年代，隨著政黨的出現(xiàn)和兩黨制的成形，任命選舉人很快成為黨派競爭的一個(gè)方面。在1792年和1796年總統(tǒng)選舉中，大多數(shù)州的議會直接指定選舉人。這樣，控制州議會的政黨就控制了選舉人任命，控制州議會的政黨往往指定同一黨派和持相同政見的人擔(dān)任選舉人。由于政黨指定選舉人在先，因此選舉人被期望忠于該政黨，并在該政黨候選人贏得該州選票時(shí)投該黨候選人的票。選舉人被期望投本黨總統(tǒng)和副總統(tǒng)候選人的票就這樣作為一個(gè)政治傳統(tǒng)被延續(xù)下來。但在1796年的總統(tǒng)選舉中，賓夕法尼亞州有一名選舉人沒有按照本黨的意愿投票，被指責(zé)為失信行為。當(dāng)時(shí)費(fèi)城一家報(bào)紙刊登的一篇批評文章驚呼道：“天哪！我選擇他，并非要他為我決定是選約翰·亞當(dāng)斯擔(dān)任總統(tǒng)，還是選托馬斯·杰斐遜擔(dān)任總統(tǒng)，我選擇他是要他代我投票，不是思考。”

“失信選舉人”及其處罰

盡管選舉人被要求投票給提名他們的政黨候選人，并且自18世紀(jì)90年代以來，幾乎所有的選舉人都投他們保證要投的本黨提名的候選人的票，但違反承諾而投其他政黨候選人票的選舉人仍不時(shí)出現(xiàn)，這些在選舉人團(tuán)投票中不投本黨提名的總統(tǒng)候選人的票，而改投其他人票的選舉人被稱為“失信選舉人”（faithless electors）。

在2016年大選之前，失信選舉人較少。據(jù)記載，在1836年大選中，弗吉尼亞州23名選舉人在副總統(tǒng)競選中違背承諾把選票投給他人。自1900年到2016年，總共只有8名失信選舉人。而在2016年的總統(tǒng)選舉中，有10名選舉人試圖違背承諾改投其他候選人票，其中3名被撤換，只有7人獲得成功。

為防止“失信選舉人”事件發(fā)生，全美有32個(gè)州和哥倫比亞特區(qū)制定法律，規(guī)定選舉人要作出保證，投提名他們的政黨的總統(tǒng)和副總統(tǒng)候選人的票，否則將對他們進(jìn)行處罰。這些處罰措施包括更換選舉人、罰款或以一種犯罪論處。例如，2016年12月，根據(jù)華盛頓州法律，該州州務(wù)卿對4名沒有把票投給普選票獲勝者的選舉人作出罰款的處罰。

但各州制定的這些處罰“失信選舉人”的法律和規(guī)章是否合憲，多年來一直引發(fā)激烈的爭議。批評者認(rèn)為，美國憲法沒有規(guī)定選舉人必須投贏得本州多數(shù)選民票者;一旦選舉人被指定，他們就是合憲的自由代理人，可以把選票投給任何符合總統(tǒng)和副總統(tǒng)任職條件的人。而且，在1948年以來總共產(chǎn)生的9675張選舉人票中，失信選舉人票只有區(qū)區(qū)十幾張，占選舉人票總數(shù)千分之一還不到，因此并不需要制定專門的法律。

2020年12月14日，在美國科羅拉多州丹佛市，選舉人團(tuán)成員在投票前進(jìn)行宣誓。

對于各州處罰“失信選舉人”法律是否合憲問題，美國最高法院多次作出過裁決。1952年，美國最高法院在“雷訴布萊爾”（Ray v. Blair）案中支持各州對“失信選舉人”處罰，但沒有對各州是否有權(quán)強(qiáng)制實(shí)施這些處罰作出裁決。2020年7月6日，聯(lián)邦最高法院在“查法羅訴華盛頓”（Chiafalo v. Washington）案中以9比0的投票一致裁決，各州可以懲罰總統(tǒng)選舉中的“失信選舉人”，支持華盛頓州制定對失信選舉人處以1000美元罰款的法律。最高法院還在“科羅拉多州州務(wù)院訴貝卡”（Colorado Department of State v. Baca）案中裁決，支持該州更換試圖投沒有在該州選舉中獲得選民票多數(shù)的總統(tǒng)候選人票的選舉人。聯(lián)邦最高法院的這些裁決，雖然承認(rèn)各州有權(quán)對“失信選舉人”進(jìn)行處罰，但沒有涉及選舉人失信是否違憲這一問題。

在上述“失信選舉人”中，只有2004年明尼蘇達(dá)州的一名“失信選舉人”票在次年1月6日舉行的國會聯(lián)席會議上沒有人提出反對意見，這一票被記錄有效。特朗普律師團(tuán)隊(duì)試圖通過改變選舉人投票來推翻大選結(jié)果的可能性幾乎不存在。