朱德米

摘要：公民參與已成為當(dāng)代中國(guó)民主建設(shè)的內(nèi)容之一。從學(xué)術(shù)譜系和研究主題兩個(gè)堆度總結(jié)公民參與的研究。公民參與從政治參與話語(yǔ)中脫離后，促進(jìn)了公民參與的發(fā)展，它反映了公民與政府關(guān)系發(fā)生了深刻的變化。當(dāng)前公民參與的研究圍繞著公民參與的動(dòng)力系統(tǒng)、公共機(jī)構(gòu)的反應(yīng)、公民參與的政策領(lǐng)域、公民參與的路徑、形式與效果四個(gè)主題展開(kāi)的。探索公民參與的發(fā)展軌跡為我國(guó)推進(jìn)公民參與提供知識(shí)支持。

關(guān)鍵詞：公民參與；政治參與；激勵(lì)；評(píng)估

中圖分類號(hào)：D621.5

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009—3060(2009)06—0089—08

公民參與是社會(huì)主義民主政治建設(shè)內(nèi)容之一。黨的十七大報(bào)告中與“公民參與”或“政治參與”相關(guān)的詞匯出現(xiàn)了10多次。從四個(gè)方面對(duì)“參與”進(jìn)行了闡述：第一，堅(jiān)持國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，最廣泛地動(dòng)員和組織人民依法管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)；第二，推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，制定與公民在群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上公開(kāi)聽(tīng)取意見(jiàn)；第三，人民依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督……推進(jìn)廠務(wù)公開(kāi)，支持職工參與管理……發(fā)揮社會(huì)組織在擴(kuò)大群眾參與，反映群眾訴求方面的積極作用，增強(qiáng)社會(huì)自治功能。第四，完善社會(huì)管理方面，“要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)系統(tǒng)、公眾參與的社會(huì)管理格局，健全基層社會(huì)管理體制”。從參與的基本要求來(lái)看，黨的十七大報(bào)告指出：“要依法保證全體社會(huì)成員平等參與?！?/p>

基于文獻(xiàn)評(píng)論，回顧公民參與的研究歷程，探索公民參與發(fā)展的軌跡，以對(duì)中國(guó)公民參與提供借鑒意義。

一、學(xué)術(shù)譜系中的公民參與

從學(xué)術(shù)譜系的角度看，公民參與的研究源自政治參與，甚至在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，兩者之間的區(qū)分是不清晰的。盡管政治參與是現(xiàn)代民主政治形成的標(biāo)準(zhǔn)之一，。但是對(duì)其研究卻是二戰(zhàn)以后政治行為主義革命的產(chǎn)物。按照亨廷頓對(duì)民主化浪潮的劃分，第一次民主化長(zhǎng)波是1828—1926年，起源于美國(guó)革命和法國(guó)革命。0而把政治參與納入政治學(xué)研究視野卻得益于政治行為主義革命的推動(dòng)，其原因有：擁有分析大量數(shù)據(jù)的技術(shù)手段，公民個(gè)人成為分析單位，投票的數(shù)據(jù)容易收集等。代表著作有：米爾巴斯的《政治參與》(1965年)、亨廷頓的《變革社會(huì)中的政治秩序》(1968年)、佩特曼的《參與與民主理論》、伏巴和尼的《參與在美國(guó)：政治民主和社會(huì)平等}(1972年)。

這個(gè)時(shí)期對(duì)政治參與的學(xué)術(shù)研究主要集中在以選舉為核心的政治行為上，而且政治參與與公民參與之間的概念也沒(méi)有進(jìn)行專門(mén)的區(qū)分。1975年出版的《政治科學(xué)手冊(cè)》把政治參與的模式劃分為四種：投票、競(jìng)選活動(dòng)、公民主動(dòng)接觸、合作活動(dòng)。1987年出版的《布萊克維爾政治學(xué)百科全書(shū)》把政治參與和民主的關(guān)系分為兩類：強(qiáng)調(diào)公民參與和限制公民參與。參與制民主主義者的代表有：盧梭、J.S.穆勒、佩特曼、巴勃等，倡導(dǎo)公民的積極參與；限制公民參與者的代表有：熊彼特等人，反對(duì)大規(guī)模的公民參與，主張程序民主、精英民主。1995年出版的《政治科學(xué)新手冊(cè)》沒(méi)有對(duì)“政治參與”設(shè)立專門(mén)章節(jié)，以政治行為為主題，以理性選擇理論為分析工具，關(guān)注行為產(chǎn)生的原因。2002年出版的《政治科學(xué)：發(fā)展的最新?tīng)顩r》以公民權(quán)、認(rèn)同和政治參與為主題，討論認(rèn)同政治與參與政治之間的關(guān)系。

簡(jiǎn)要地說(shuō)，政治參與屬于政治學(xué)研究主題，關(guān)注以選舉為主題的相關(guān)參與活動(dòng)。

在文獻(xiàn)脈絡(luò)中，公民參與源自美國(guó)20世紀(jì)40、50年代國(guó)家職能的擴(kuò)張，特別是“大社會(huì)”(GreatSociety)法案提出社會(huì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)中需要關(guān)注公民的需求和偏好。由于這個(gè)時(shí)期各類社會(huì)運(yùn)動(dòng)的蓬勃發(fā)展，代議制民主在運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中遇到了內(nèi)在的困境，民主出現(xiàn)了危機(jī)，調(diào)整政府與公民之間的關(guān)系成為改革的方向之一。它對(duì)公共行政和公共政策的研究傳統(tǒng)和范式提出了挑戰(zhàn)，奠定在啟蒙運(yùn)動(dòng)基礎(chǔ)之上的科學(xué)理性的假設(shè)提出了疑問(wèn)，“行政中立和專家的科學(xué)理性”背后被遮蔽的行政能力不足、自我利益的考量等問(wèn)題引起了學(xué)術(shù)界的興趣：公民直接參與社會(huì)項(xiàng)目和公共政策制定擺在政策制定專家面前。廣泛的社會(huì)運(yùn)動(dòng)也推動(dòng)公眾更加關(guān)注政府決策過(guò)程，地方、州和聯(lián)邦政府決策者感受到更多的壓力。

1969年阿恩斯坦(Arnstein，s.)在《美國(guó)規(guī)劃師學(xué)會(huì)雜志》發(fā)表了“公民參與的梯子”(a ladder ofcl—tlzen participation)一文，他認(rèn)為公民參與是公民權(quán)力(citizen power)的一種分類，根據(jù)對(duì)聯(lián)邦政府三個(gè)社會(huì)項(xiàng)目(城市改造、反貧困、模范城市)實(shí)施過(guò)程中公民參與的實(shí)證研究，關(guān)注到社會(huì)弱勢(shì)群體(have not)參與到項(xiàng)目的規(guī)劃和執(zhí)行，這些弱勢(shì)群體在政治經(jīng)濟(jì)過(guò)程中一直處于被排斥的地位，因而參與也就意味著權(quán)力的重新分配，弱勢(shì)群體獲得了權(quán)力。阿恩斯坦按照權(quán)力分配的形式，把參與分為三種類型和八種形式。非參與的形式有：操縱和治療(這是掌權(quán)者用來(lái)教育和治療參與者)；象征性的參與形式有：告知、咨詢、安撫(弱勢(shì)群體能夠得到來(lái)自掌權(quán)者的信息和發(fā)出自己的聲音)；按照公民獲得權(quán)力的程度，參與包括伙伴關(guān)系、授權(quán)和公民控制。

《公民參與的梯子》在公共行政和公共政策的學(xué)科領(lǐng)域出發(fā)關(guān)注參與問(wèn)題，有別于政治學(xué)學(xué)術(shù)傳統(tǒng)，關(guān)注具體案例研究，關(guān)注社會(huì)弱勢(shì)群體在政策過(guò)程中的權(quán)力分配。它開(kāi)啟了新的研究視角和研究方法。

政府強(qiáng)制性的規(guī)定推動(dòng)了公民參與的實(shí)踐發(fā)展。在20世紀(jì)70年代，公民參與聯(lián)邦項(xiàng)目的數(shù)量已大幅度的增長(zhǎng)。盡管如此，公民參與的發(fā)展還遇到了來(lái)自行政專家的抵制，參與的積極效果也難以得到檢驗(yàn)。

全面推進(jìn)公民參與還需要更多的力量推動(dòng)。這些因素有：

第一，隨著公民教育素質(zhì)的提高，公民對(duì)公共政策知識(shí)的了解在加深，行政官員和政策專家的知識(shí)優(yōu)勢(shì)在下降。公民對(duì)政治的熱情在下降，但對(duì)公共決策參與的積極性卻在提高，對(duì)涉及到自身利益的公共事務(wù)的決策，公民需要參與并發(fā)出“聲音”。公民權(quán)的發(fā)展進(jìn)入一個(gè)鼎盛時(shí)期。

第二，20世紀(jì)80年代以來(lái)，公共機(jī)構(gòu)的改革呈現(xiàn)出周期性的特征，改革的目標(biāo)是針對(duì)相對(duì)封閉的官僚運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)器進(jìn)行根本性的改造。新公共行政運(yùn)動(dòng)(New Public Administration，NPA)、新公共管理運(yùn)動(dòng)(New Public Management，NPM)和治理運(yùn)動(dòng)(Governance)的持續(xù)推進(jìn)，使行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制與行使方式都發(fā)生了變革。公正、透明、公開(kāi)、責(zé)任、回應(yīng)、效益等價(jià)值觀成為改革主導(dǎo)方向，行政決策的“黑箱”逐步打開(kāi)，內(nèi)部決策規(guī)則受到媒體、公眾的關(guān)注。在長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年的有關(guān)正義的政治哲學(xué)爭(zhēng)論把社會(huì)邊緣人群、弱勢(shì)群體的權(quán)利主張前所未有地成為社會(huì)的公共話語(yǔ)。公共機(jī)構(gòu)把公民參與納入到改革替代性方案之一。

第三，信息技術(shù)，特別是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的革命性突破，促進(jìn)了公共信息在社會(huì)的擴(kuò)散和傳播，公民更容

易接觸到各類公共事務(wù)的知識(shí)，更容易找到偏好和需求表達(dá)的途徑，更容易通過(guò)網(wǎng)絡(luò)發(fā)出“聲音”。

這些因素綜合在一起推進(jìn)了公民參與的蓬勃發(fā)展，研究文獻(xiàn)也相應(yīng)地增長(zhǎng)。。國(guó)際機(jī)構(gòu)的推動(dòng)，如聯(lián)合國(guó)1992年在《21世紀(jì)議程》中專門(mén)論述了可持續(xù)發(fā)展與公民參與，強(qiáng)調(diào)環(huán)境公共決策中需要發(fā)揮公民的作用。專門(mén)性的研究機(jī)構(gòu)紛紛成立，研究項(xiàng)目開(kāi)始增多。1990年國(guó)際公民參與協(xié)會(huì)(Interna—tional association f Public Participation)成立，這個(gè)組織旨在推動(dòng)全球各國(guó)公民參與的發(fā)展。其成員從1992年的300多人發(fā)展到2007年的1050人，來(lái)自世界26個(gè)國(guó)家。。公民參與的研究已成為公共政策學(xué)科建設(shè)的一個(gè)部分。馮(Archon Fung)在哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院開(kāi)設(shè)了《把公眾放回到公共政策之中：公民介入與有效治理》課程，討論現(xiàn)代民主體制下的公民參與。

在公民參與的文獻(xiàn)譜系中，2001年經(jīng)濟(jì)與合作組織(OECD)發(fā)布的報(bào)告《結(jié)成伙伴的公民：政策制定中的告知、咨詢和公眾參與》，2005年由克賴頓(James L.Creighton)的《公眾參與手冊(cè)：通過(guò)公民卷入實(shí)現(xiàn)更好的決策》，是對(duì)公眾參與實(shí)踐的總結(jié)。這說(shuō)明了基于公眾參與實(shí)踐的解釋框架已基本形成。2007年聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)部發(fā)表的“全球公共部門(mén)報(bào)告”，就是以“人民至上：公民參與公共治理”為主題，討論全球公民參與的現(xiàn)狀、作用與發(fā)展趨勢(shì)。

二、公民參與的研究主題

公民參與研究的文獻(xiàn)可以歸納為四個(gè)主題：公民為什么參與?公共機(jī)構(gòu)如何適應(yīng)或推動(dòng)公民參與?公民參與的路徑、方式和效果?公民參與的領(lǐng)域有哪些?

1公民為什么參與

在規(guī)范層次可以分為理性選擇理論和共和主義兩種類型。理性選擇理論是把現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法和技術(shù)應(yīng)用到政治過(guò)程中的產(chǎn)物。它可以在廣義和狹義上進(jìn)行區(qū)分，廣義上的理性選擇理論包括經(jīng)濟(jì)學(xué)中的公共選擇學(xué)派、新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)等流派在內(nèi)；狹義的理性選擇理論主要集中在政治科學(xué)領(lǐng)域。理性選擇理論的主要特征有：對(duì)演繹方法的偏愛(ài)，從一些合理的公理出發(fā)通過(guò)邏輯推導(dǎo)出利益(反對(duì)本能和直覺(jué))的假設(shè)；關(guān)注均衡分析；方法論上堅(jiān)持個(gè)人主義，個(gè)體理性的假設(shè)；個(gè)人利益最大化的假設(shè)。具體地說(shuō)，理性選擇理論承認(rèn)政治行為在政治生活中具有特別重要的地位，但行為是選擇的結(jié)果，選擇的標(biāo)準(zhǔn)是為了有效地達(dá)成既定目的。這就是理性選擇的過(guò)程。理性選擇理論最鮮明的特征是，盡管承認(rèn)人類的動(dòng)機(jī)是復(fù)雜的，但為了分析和假設(shè)的需要，它是以自我利益為中心，也就是利益人的假設(shè)(與新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)相一致)。個(gè)體是有充分的理性能力，在選擇行動(dòng)的最佳路線的過(guò)程中不受時(shí)間和情感的因素以及各種復(fù)雜條件的影響。行動(dòng)和結(jié)果之間是一種直接的因果關(guān)系，因?yàn)閭€(gè)體能夠?qū)Ω鞣N可能的結(jié)果進(jìn)行準(zhǔn)確的判斷和比較。在理性選擇理論基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的研究公民參與的主要方法是利益相關(guān)者(stakeholder)分析。公民參與的動(dòng)力來(lái)自于與利益關(guān)聯(lián)的程度、自身的行動(dòng)能力和占有社會(huì)資源的狀況。

共和主義則基于強(qiáng)調(diào)公民對(duì)公共性的參與。從術(shù)語(yǔ)角度看，共和主義與君主制相對(duì)而言；從思想淵源來(lái)看，有兩個(gè)來(lái)源：一是“公民人文主義的復(fù)興”，即對(duì)文藝復(fù)興時(shí)期意大利共和國(guó)共和主義思想的再發(fā)現(xiàn)；二是由美國(guó)革命意識(shí)形態(tài)起源的爭(zhēng)議引發(fā)的對(duì)美國(guó)立國(guó)制憲思想的“共和主義修正”。共和主義認(rèn)為公民參與的原因來(lái)源于公民對(duì)美德、公共性、共同的善(common good)、公民權(quán)的追求，公民參與公共事務(wù)是一種責(zé)任和崇高的使命，所以它強(qiáng)調(diào)協(xié)商、對(duì)話，反對(duì)具有自由主義色彩的理性選擇理論。

公民為什么參與?在實(shí)證層次，關(guān)注的是公民參與的動(dòng)力系統(tǒng)。公民個(gè)體參與的激勵(lì)因素分為內(nèi)在的激勵(lì)(intrinsic motiavation)和外部的激勵(lì)(extrinsic motivation)。外部激勵(lì)來(lái)源于行為理論，為了外部的目標(biāo)，而不是為了展現(xiàn)自己的行動(dòng)而進(jìn)行公民參與。內(nèi)部激勵(lì)說(shuō)明了公民參與的行為來(lái)自自身因素的考量，因?yàn)閰⑴c本身能給個(gè)體帶來(lái)一定程度的愉悅或挑戰(zhàn)。

激勵(lì)因素的效應(yīng)發(fā)揮取決于特定經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件。1972年伏巴和尼發(fā)現(xiàn)了公民參與與其社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位(socioeconomic status，SES)之間有著正相關(guān)關(guān)系。。社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位通過(guò)教育、職業(yè)地位、收入以及其他一些量化指標(biāo)來(lái)表達(dá)。1995年伏巴等人意識(shí)到社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位模型對(duì)參與有著較強(qiáng)的預(yù)測(cè)作用，但缺乏理論基礎(chǔ)，所以他們提出了公民自愿模型(the cuvic volunteerism Model)，用來(lái)解釋缺乏參與公民的原因。參與活動(dòng)有三個(gè)維度構(gòu)成：資源(resources)、介入心理(psychological engagement)、招募網(wǎng)絡(luò)(recruitment network)。資源包括的時(shí)間、金錢(qián)和技能。介入心理包括對(duì)政治活動(dòng)的興趣、對(duì)參與活動(dòng)效果的主觀感受、履行公民義務(wù)的心理滿足。招募網(wǎng)絡(luò)指公民通過(guò)一定的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)或社會(huì)動(dòng)員來(lái)進(jìn)行公民參與。

進(jìn)一步的整合性分析力圖把社會(huì)心理學(xué)對(duì)個(gè)體行為的解釋和經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素的解釋結(jié)合在一起。奈德哈特(Neidhart)提出一個(gè)解釋性模式：

PARTICIPATION=f(ATP，CWIR，PLC，CO，SC)

ATP，attitude towards participation，對(duì)參與的態(tài)度；

CwIR，conformity with important referents，遵從重要的規(guī)范；

PLC，perceived 1evel of control，知覺(jué)控制層次；

C0，citizenship orientations，公民傾向；

SC，social capital，社會(huì)資本；

奈德哈特運(yùn)用公民參與解釋模式分析公民參與交通運(yùn)輸規(guī)劃的決定性因素。

2公共機(jī)構(gòu)為什么需要公民參與

在規(guī)范層次上，公共利益理論和法治國(guó)家理論為公共管理提供了哲學(xué)解釋。公共利益理論是英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞、加拿大、新西蘭等國(guó)家公共管理的哲學(xué)基礎(chǔ)，它強(qiáng)調(diào)公共機(jī)構(gòu)授權(quán)的性質(zhì)，行政權(quán)的行使奠定在維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益基礎(chǔ)上。波利特等人指出：“統(tǒng)治的過(guò)程被視為力圖使公眾同意(或至少是知曉)為公眾(一般的、全國(guó)的)利益設(shè)計(jì)的措施。它承認(rèn)不同社會(huì)利益群體的相互競(jìng)爭(zhēng)，這種競(jìng)爭(zhēng)有時(shí)甚至以非常對(duì)立的方式進(jìn)行?！薄９駞⑴c有利于更為清晰地界定公共利益，并更好地實(shí)現(xiàn)公共利益。法治國(guó)家理論是德國(guó)、法國(guó)等歐洲大陸國(guó)家的公共管理的哲學(xué)基礎(chǔ)。根據(jù)法治國(guó)家的觀點(diǎn)，“大多數(shù)高級(jí)公務(wù)員將接受法律訓(xùn)練，而且確實(shí)有許多分別的、專門(mén)的行政法將被制定出來(lái)。在這樣一種文化中，官員的本能立場(chǎng)將是按照規(guī)則、根據(jù)先例行動(dòng)，而公務(wù)員個(gè)人和公民的行動(dòng)都應(yīng)該處于這種正確性的環(huán)境和法律的控制之中”。法治國(guó)家理論強(qiáng)調(diào)公民與政府之間的法律關(guān)系，公民參與是通過(guò)法律機(jī)制保障公民權(quán)的實(shí)現(xiàn)，換言之，公民參與是來(lái)自法律的要求。

在政府管理過(guò)程中，公民參與是公共機(jī)構(gòu)改革的方向和要求。在全球性的行政改革浪潮中，普遍

出現(xiàn)了對(duì)政府的不信任。公共機(jī)構(gòu)被描繪成繁文縟節(jié)、效率低下、不負(fù)責(zé)任、缺乏公平等形象。改革沿著三個(gè)方面進(jìn)行：一是內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，許多國(guó)家都進(jìn)行了大幅度的機(jī)構(gòu)改革，對(duì)公共機(jī)構(gòu)的核心功能進(jìn)行重構(gòu)，采取了授權(quán)、放權(quán)方式對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，管理的重心普遍“下移”；二是對(duì)政府管理工具的變革，普遍采用了電子政務(wù)、合同、外包、戰(zhàn)略管理、績(jī)效管理、社會(huì)化手段，強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制在公共服務(wù)中供給中的廣泛運(yùn)用；三是強(qiáng)化公共機(jī)構(gòu)的公共價(jià)值導(dǎo)向，以此來(lái)引導(dǎo)改革的方向。公共價(jià)值是政府通過(guò)服務(wù)、法律、管制和其他活動(dòng)創(chuàng)造的價(jià)值。在民主體制下，這種價(jià)值最終由公眾自身來(lái)定義，由公民偏好來(lái)決定，通過(guò)多種方式和手段來(lái)表達(dá)出來(lái)，通過(guò)政務(wù)官的決策折射出來(lái)。盡管從多個(gè)角色來(lái)稱謂公民，如“消費(fèi)者”、“客戶”、“顧客”、“利益相關(guān)者”等，但共同點(diǎn)都在于改進(jìn)政府與公民之間的信任關(guān)系。這些研究關(guān)注公共管理者的角色和技能的轉(zhuǎn)變。在公共事務(wù)管理向網(wǎng)絡(luò)治理轉(zhuǎn)變過(guò)程中，公共管理者從服從和執(zhí)行的角色向網(wǎng)絡(luò)線路管理的角色轉(zhuǎn)變。公共管理者在包容性管理(inclusive management)過(guò)程中，其主要技能是進(jìn)行關(guān)系構(gòu)造、信息的交流、增強(qiáng)與公民之間的信任。

3公民參與的政策領(lǐng)域

公民參與的政策領(lǐng)域與現(xiàn)代國(guó)家職能擴(kuò)展是聯(lián)系在一起的。托馬斯整理了美國(guó)公民參與發(fā)展史和不同歷史階段的關(guān)注點(diǎn)。這些領(lǐng)域有社區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、住房、學(xué)校廢除種族歧視、犯罪和警察、交通(包括建設(shè)計(jì)劃和其他)、環(huán)境(空氣、水、公共設(shè)施等)、核能、有害廢物等。在所有實(shí)質(zhì)性的決策領(lǐng)域中，社區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題都受到了最多的關(guān)注。

目前公民參與的研究文獻(xiàn)大多數(shù)分布在專門(mén)的政策領(lǐng)域，尤其集中環(huán)境、城市規(guī)劃、公共交通、社區(qū)發(fā)展、公共預(yù)算等領(lǐng)域。由于環(huán)境領(lǐng)域是當(dāng)前最典型的公共政策問(wèn)題，大量文獻(xiàn)主要集中在對(duì)這個(gè)領(lǐng)域的公民參與研究。2003年美國(guó)環(huán)境保護(hù)署(Environmental Protection Agency，EPA)發(fā)表《公民參與政策》報(bào)告，強(qiáng)調(diào)了環(huán)境政策領(lǐng)域公民參與的目標(biāo)、參與的政策階段、地方政府作用，并提出了公民有效參與七個(gè)步驟。七個(gè)步驟是：第一，對(duì)公民參與活動(dòng)進(jìn)行規(guī)劃并提供預(yù)算；第二，識(shí)別利益相關(guān)的公眾；第三，對(duì)參與的公眾提供技術(shù)或設(shè)施的幫助；第四，給公眾提供充足的信息；第五，引導(dǎo)公眾咨詢和其他參與活動(dòng)；第六，及時(shí)反饋公眾；第七，評(píng)估公眾的參與活動(dòng)。

當(dāng)前的研究關(guān)注環(huán)境公眾參與的對(duì)話機(jī)制建設(shè)。哈密爾頓(Hamilton)和威爾斯一托克(Wills—Toker)認(rèn)為環(huán)境領(lǐng)域需要公民與環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)之間共同決定，而不是簡(jiǎn)單地對(duì)專家的評(píng)估作出回應(yīng)。公民參與的形式有工作小組、圓桌會(huì)議、公民咨詢小組等，這些形式都建立在對(duì)話(dialogue)基礎(chǔ)之上的。盡管早期的對(duì)話強(qiáng)調(diào)了公平、開(kāi)放、理性協(xié)商和達(dá)成共識(shí)，但是它卻帶來(lái)了意想不到的后果，如不能很好解決差異、多樣性和權(quán)力的不平等問(wèn)題。重塑對(duì)話的理念強(qiáng)調(diào)兩種類型的對(duì)話：意義構(gòu)建(sense—making)的對(duì)話(強(qiáng)調(diào)對(duì)話過(guò)程中的談判和通過(guò)參與者的對(duì)話來(lái)相互影響，從而形成新的知識(shí)和產(chǎn)生新的意義)和問(wèn)題解決(problem-solving)的對(duì)話(強(qiáng)調(diào)在問(wèn)題定義和方案定義階段進(jìn)行對(duì)話)。在對(duì)話的過(guò)程中關(guān)注兩種類型的對(duì)話機(jī)制運(yùn)用。

城市規(guī)劃、社區(qū)發(fā)展、公共預(yù)算、公共交通等政策領(lǐng)域的公民參與研究也是比較多的。它反映了公民參與政策向更深層次的發(fā)展。

4公民參與的路徑、形式與效果

與公民通過(guò)選舉參與的形式相比，公民政策參與的路徑和形式則豐富、多樣。阿恩斯坦按照非參與、象征性、實(shí)質(zhì)性三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，把公民參與的形式分為八種，主要有：操縱、治療、告知、咨詢、安撫、伙伴關(guān)系、授權(quán)和公民控制。他認(rèn)為只有伙伴關(guān)系、授權(quán)和公民控制才是實(shí)質(zhì)性的參與形式。

后來(lái)的研究都關(guān)注到公民參與的多種形式問(wèn)題。參與的主要形式可以概括為三種方式：告知、咨詢和積極參與。在具體的領(lǐng)域內(nèi)，比如在環(huán)境領(lǐng)域治理方面，也出現(xiàn)了把公民參與的形式細(xì)分為五種：即告知、公民反饋、咨詢、聯(lián)合規(guī)劃和公民控制，這是從低到高逐步發(fā)展的五種形式。實(shí)際上，前三種形式包括了后五種形式；而且從OECD所倡導(dǎo)的公民參與形式來(lái)看，三種形式是主流。

告知、咨詢和積極參與是公民參與政策過(guò)程的主要形式，是一個(gè)從低級(jí)到高級(jí)逐步發(fā)展的過(guò)程。這些形式在世界范圍內(nèi)被各國(guó)政府所普遍采用。OECD非常重視這些參與形式的推廣，并于2001年發(fā)表《成為伙伴的公民：OECD關(guān)于政策過(guò)程中告知、信息和公眾參與的手冊(cè)》，既是對(duì)成員國(guó)公民參與政策過(guò)程的總結(jié)，又是指導(dǎo)成員國(guó)如何有效地進(jìn)一步推進(jìn)公民參與。

如何對(duì)公民參與效果的評(píng)估?這個(gè)問(wèn)題是公民參與研究的前沿問(wèn)題之一。目前的研究主要集中在三個(gè)方面：

第一，確立評(píng)估框架，包括評(píng)估的主體、過(guò)程、工具和評(píng)估結(jié)果的用途。從評(píng)估的分類看，分為內(nèi)部評(píng)估、獨(dú)立評(píng)估和參與評(píng)估。內(nèi)部評(píng)估掌握的信息比較多，但評(píng)估的獨(dú)立性和專業(yè)性不足；獨(dú)立機(jī)構(gòu)的評(píng)估能力比較強(qiáng)，速度快，能夠帶來(lái)新的觀點(diǎn)，但評(píng)估信息收集不足，影響力受一定的限制；參與性評(píng)估能夠強(qiáng)化相互學(xué)習(xí)，經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌虻玫郊皶r(shí)的應(yīng)用，但能力不足，速度比較慢。評(píng)估過(guò)程包括評(píng)估的目標(biāo)、評(píng)估的組織(評(píng)估的成本、持續(xù)的時(shí)間)。評(píng)估的工具有問(wèn)卷調(diào)查、訪談、觀察和資料評(píng)估。有的學(xué)者提出運(yùn)用前后對(duì)比(pre-and post一)法進(jìn)行評(píng)估。。評(píng)估結(jié)果的信息用來(lái)進(jìn)行相關(guān)各方的溝通，用來(lái)改進(jìn)公民參與的績(jī)效，提高參與的效果，給決策者和公民提供下一步行動(dòng)的指南。

第二，評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)。如何確立一個(gè)相對(duì)科學(xué)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是評(píng)估研究中最為核心的問(wèn)題。目前對(duì)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的研究集中在規(guī)范、定性和操作化概念、定量?jī)蓚€(gè)方面。規(guī)范和定性的標(biāo)準(zhǔn)援引哈貝馬斯“理想對(duì)話情景”理論，從參與的公正性方面論述，把民主治理和協(xié)商民主的價(jià)值引入到公民參與的評(píng)估。公正性體現(xiàn)在四個(gè)方面：有能力設(shè)置對(duì)話的議程和主題范圍、參與對(duì)話規(guī)則的指定、參與合作和建立共識(shí)、準(zhǔn)入過(guò)程的平等性。從民主治理和協(xié)商民主理論來(lái)看，OECD提出了十項(xiàng)原則標(biāo)準(zhǔn)：承諾、權(quán)利、清晰、時(shí)間、評(píng)估、目標(biāo)、資源、協(xié)調(diào)、責(zé)任、積極的公民權(quán)。

操作性概念和測(cè)量的標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)評(píng)估過(guò)程中能夠收集到數(shù)據(jù)、資料和社會(huì)事實(shí)，其定義和標(biāo)準(zhǔn)更為清晰。羅威(Rowe)和費(fèi)威爾(Frewer)在《公民參與的方法：一個(gè)評(píng)估框架》和《評(píng)估一個(gè)協(xié)商性會(huì)議》中提出了評(píng)估的9個(gè)一級(jí)指標(biāo)和若干個(gè)二級(jí)指標(biāo)。歐文(Ren4e A.Irvin)和斯坦斯伯里(John Stans—bury)在《公民參與決策：是否值得?》中提出從過(guò)程和結(jié)果兩個(gè)方面來(lái)評(píng)估公民參與和政府之間的優(yōu)勢(shì)和不足。

第三，評(píng)估的測(cè)量。評(píng)估的測(cè)量決定了評(píng)估是否成功，它還是評(píng)估決策有效性模型的主要依據(jù)。其主要成果的代表是托馬斯的《公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略》。托馬斯依據(jù)大量的公民參與案例，構(gòu)建了測(cè)量決策有效性的模型。

三、結(jié)語(yǔ)

從文獻(xiàn)譜系的梳理來(lái)看，在20世紀(jì)60、70年代以前，公民參與屬于政治參與的一個(gè)組成部分(間接參與與直接參與)，此后，公民參與成為公共政策和公共行政學(xué)科討論的主題，并且與政治參與的研究分離開(kāi)來(lái)。近40年來(lái)，公民參與逐步成為一個(gè)具有獨(dú)立學(xué)術(shù)譜系的研究領(lǐng)域。通過(guò)對(duì)文獻(xiàn)的整理，總結(jié)研究公民參與的四個(gè)主題：公民參與的動(dòng)力系統(tǒng)、公共機(jī)構(gòu)的反應(yīng)、公民參與的政策領(lǐng)域、公民參與的路徑、形式與效果。這些成果是進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)公民參與研究的基礎(chǔ)。