盧 毅， 鄧小華， 王禮志， 黃建華

(1.長沙理工大學(xué) 交通運輸工程學(xué)院，湖南，長沙 410076； 2.廣東省交通集團(tuán)，廣東，廣州 510101)

建設(shè)高速公路對提高通達(dá)速度，降低交易成本，縮短物流周期等有顯著作用。我國高速公路發(fā)展速度很快，現(xiàn)已達(dá)5萬公里，但從總體看，高速公路網(wǎng)的規(guī)模、密度和運輸能力依然不能滿足國民經(jīng)濟(jì)與社會的快速發(fā)展的需要，新的制約“瓶頸”已經(jīng)顯現(xiàn)。目前，加快高速公路建設(shè)事業(yè)的發(fā)展仍是政府的重要任務(wù)之一。高速公路與土地有高度相關(guān)性，四車道高速公路每公里占地超過100畝，高速公路兩側(cè)控制用地超過高速公路本身用地，高速公路過去和將來一定時期都是我國建設(shè)用地的大戶。許多年以來，我國高速公路建設(shè)一直沿用土地公有制條件下的低成本征地模式，這種模式一方面極大地促進(jìn)了高速公路的發(fā)展，但在另一方面，也引發(fā)了濫用征地權(quán)、忽視失地農(nóng)民利益、農(nóng)民阻工及集體上訪事件增多等問題，甚至導(dǎo)致了社會穩(wěn)定問題。高速公路建設(shè)征地問題成為社會關(guān)注的焦點問題之一。近年來，加之國家和各地方政府出臺了一系列嚴(yán)格用地的政策和措施，高速公路征地的難度和成本驟然增加，高速公路建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

政府在高速公路征地過程中充當(dāng)極其重要和特殊的角色，關(guān)系到高速公路征地的實效，關(guān)系到農(nóng)民利益的保護(hù)和土地利用的效率，也直接關(guān)系到高速公路建設(shè)的進(jìn)度和成本。對高速公路建設(shè)征用土地中遇到的問題及其引發(fā)的各種社會矛盾進(jìn)行分析，不難發(fā)現(xiàn)政府在行政過程中出現(xiàn)責(zé)任缺失或越位，不作為或作為不科學(xué)，都會大大增加高速公路建設(shè)征地的復(fù)雜性、成本及時間，容易激化社會矛盾，影響高速公路建設(shè)的進(jìn)程和高速公路建設(shè)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。因此，有必要對高速公路征地中政府的角色和責(zé)任進(jìn)行研究。

一、土地征用的本質(zhì)和高速公路的特性要求

(一)土地征用的本質(zhì)

我國實行的是土地社會主義公有制，國家和集體是土地的所有權(quán)主體，任何單位和個人對土地只享有土地的使用權(quán)，而不能享有土地所有權(quán)。土地是農(nóng)業(yè)最重要最基礎(chǔ)的生產(chǎn)要素，現(xiàn)行國家相關(guān)法規(guī)都規(guī)定農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，城市土地屬于國家所有。農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)，實質(zhì)是農(nóng)民擁有土地的使用權(quán)、收益權(quán)和讓渡權(quán)，是一種有限產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民個體并不擁有土地的所有權(quán)。

我國《憲法》第10條規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償。最新的《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定：國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用》。同時還規(guī)定了補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)[1]。

土地是一種特殊的公共資源。公共資源是特定社會條件下，能夠滿足作為共同體的人類的生存、享受、社會發(fā)展等共同需要的各種資源和條件的總和。公共資源的使用具有競爭性和非排他性，即一方面當(dāng)一個人使用公共資源會減少其他人對公共資源的享用；另一方面任何人使用公共資源未必需要付費。由此會導(dǎo)致開發(fā)利用公共資源時的市場機(jī)制的失靈，決定了政府介入提供公共服務(wù)的必然性。

土地征用的法律依據(jù)和公共資源的性質(zhì)揭示了土地征用的本質(zhì)：土地征用是國家為了公共目的和公共利益而強(qiáng)制取得其他民事主體的土地并給予補(bǔ)償?shù)囊环N行為。征地實踐中需要從土地征用的本質(zhì)出發(fā)把握兩點基本認(rèn)識：一是國家為了社會公共利益的需要，依據(jù)法律批準(zhǔn)的程序和權(quán)限，將土地由農(nóng)民集體所有變?yōu)閲宜?，由農(nóng)民集體使用變?yōu)閲覟楣婺康亩褂茫恋氐乃袡?quán)和使用權(quán)在國家和農(nóng)民集體之間發(fā)生轉(zhuǎn)移。二是國家要對所失土地的農(nóng)民集體給予合理的補(bǔ)償，農(nóng)民集體依法享有所失土地的收益權(quán)。

(二) 高速公路的特性與建設(shè)征地要求

(1)公益性要求政府統(tǒng)一征地

高速公路是一種具有公益性的基礎(chǔ)設(shè)施，其受益范圍不僅有車輛用戶，還有全社會各個領(lǐng)域；其公益性主要表現(xiàn)在服務(wù)對象的共用性和服務(wù)效益的社會性。政府支持投資建設(shè)高速公路的主要目的不在于取得直接的經(jīng)濟(jì)效益，而在于獲得社會效益，為提高人民生活水平和加快經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展創(chuàng)造條件，高速公路建設(shè)取得的是國家利益。為保證國家利益的實現(xiàn)，高速公路公益性用地只能以土地征收的方式強(qiáng)制取得。所有權(quán)征收是政府的行政征收行為，具有強(qiáng)制性特點，與市場的自愿性原則相悖，故而不宜采用一般意義上的市場交易方式，而是“一種特殊的土地市場交易活動”。盡管如此，高速公路土地征收必須以合理的補(bǔ)償為原則，其中土地補(bǔ)償價格應(yīng)參考土地使用權(quán)市場交易價格制定。

(2)投資的專有性要求政府給予足夠的征地資金或征地政策支持

高速公路又是一種投資專用性很強(qiáng)的基礎(chǔ)設(shè)施，只能為居民和經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)提供運輸服務(wù)，投資規(guī)模大、沉淀成本高、回收慢、且建立在大量的土地河流山脈等國家依法擁有的自然資源之上。與一般意義的投資產(chǎn)品不同，高速公路的投資專用性和高沉淀成本使的私人投資受到限制，需要政府給予足夠的資金或政策支持。因此，高速公路建設(shè)用地應(yīng)該得到政府的征地資金或征地政策的支持。

(3)網(wǎng)絡(luò)性要求政府采取統(tǒng)一的征地政策和措施

高速公路還是一種不可分的網(wǎng)絡(luò)性極強(qiáng)的基礎(chǔ)設(shè)施，要求大規(guī)模建設(shè)，各高速公路相互銜接成網(wǎng)，并與其他交通方式相互銜接，才能發(fā)揮高速公路的整體功能和效益[2]。高速公路建設(shè)呈現(xiàn)出線狀和網(wǎng)狀的工程建設(shè)特點，其用地要求與一般的點狀和片狀工程用地要求不同。高速公路的征地模式必須適應(yīng)高速公路的網(wǎng)絡(luò)性要求，中央與地方、地方與地方之間必須協(xié)調(diào)配合。這需要政府采取統(tǒng)一的征地政策和措施。

二、高速公路征地中政府角色的定位分析

(一)高速公路征地中政府的角色

我國土地征用的本質(zhì)和高速公路特性決定了土地征用的制度制定者與最終實施者是政府，在高速公路征地中必須有政府的強(qiáng)力支持。本文同意多數(shù)專家認(rèn)可的(表1)依據(jù)公益性和非公益性來對征地模式實行不同方向的改革[3]。不管是收費還貸型高速公路還是收費經(jīng)營性高速公路，其資產(chǎn)所有權(quán)都屬于國家，其用地都是是公益性用地。政府在高速公路征地過程中承擔(dān)著土地征用的決策者、執(zhí)行者、監(jiān)督者和服務(wù)者等四種社會角色。

表1 征地模式改革的基本框架

(1)決策者角色

政府在高速公路建設(shè)過程中，應(yīng)按照國家政策積極完善土地出讓、流轉(zhuǎn)和高速公路征地報批的相關(guān)制度安排，制定高速公路發(fā)展土地規(guī)劃、征地的宏觀調(diào)控政策、用地技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范土地市場，制定合理科學(xué)的補(bǔ)償價格標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化高速公路用地土地資源配置。

(2)執(zhí)行者角色

我國土地征用的本質(zhì)和征地模式?jīng)Q定了政府是高速公路征地的主體。在高速公路征地過程中政府承擔(dān)相關(guān)政策的執(zhí)行和落實，征地任務(wù)主要由政府承擔(dān)。

(3)監(jiān)督者角色

政府在高速公路征地中最關(guān)鍵也是最需要強(qiáng)化的是監(jiān)督者的角色，政府需要監(jiān)督高速公路征地用地過程中土地資源利用的合理性、有效性、節(jié)約性、集約性和利益分配的平衡性。在高速公路征地乃至用地的整個過程中，政府對征地規(guī)劃、報批、補(bǔ)償金發(fā)放、社會保障提供、使用權(quán)流轉(zhuǎn)、產(chǎn)權(quán)評估等各環(huán)節(jié)，都有必要建立全程反饋監(jiān)控機(jī)制和獎懲機(jī)制。

(4)服務(wù)者角色

以建設(shè)服務(wù)型政府為導(dǎo)向，各級地方政府在高速公路征地的整個過程中，應(yīng)該對高速公路建設(shè)單位、村集體、農(nóng)民個體提供全方位的公共服務(wù)。

(二) 高速公路征地相關(guān)利益者關(guān)系中的政府角色

利益相關(guān)者分析成為社會、經(jīng)濟(jì)、管理等領(lǐng)域中比較流行的研究分析工具，特別在分析解決沖突管理方面的問題作用明顯。利益相關(guān)者指極有可能受協(xié)議中的某項干預(yù)活動(無論是積極或消極)影響的或者指那些會影響到這項干預(yù)結(jié)果的人、群體和單位[4]。高速公路征地相關(guān)利益者主要是：地方政府、建設(shè)單位、村集體和農(nóng)民(圖1)。

圖1 高速公路征地中各利益主體

(1)高速公路建設(shè)單位

只有國家具有為實現(xiàn)公共利益依法征用集體所有土地的權(quán)利，在高速公路征地中直接需要土地的是高速公路建設(shè)單位。高速公路征地中會像土地流轉(zhuǎn)市場壟斷一樣，存在灰色地帶(巨大尋租市場)，征地不但是高速公路建設(shè)單位實現(xiàn)公共利益的基礎(chǔ)，也同樣是創(chuàng)造自身利益的基礎(chǔ)。高速公路建設(shè)單位現(xiàn)實中熱衷于高速公路項目開發(fā)，以尋求在高速公路建設(shè)中獲益，這種利益趨向決定高速公路建設(shè)單位積極致力于尋求政府“準(zhǔn)租”，通過政府部門壓低土地補(bǔ)償價格的可能性，在一定程度會損害政府的公信力和農(nóng)民的利益。

(2)地方政府

高速公路征地的根本目的理論上應(yīng)該是促進(jìn)公共利益，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但現(xiàn)實中與地方政府的利益緊密相關(guān)，利益在一定程度決定行政行為。為地方利益、個人政績、個人政治資本、個人利益等影響高速公路政府征地行為，結(jié)果往往是一定程度犧牲農(nóng)村集體、農(nóng)民或建設(shè)單位利益。政府征地的成本主要是給予被征人的補(bǔ)償，補(bǔ)償機(jī)制決定行政機(jī)制，高速公路征地補(bǔ)償費與被征地預(yù)期價值或協(xié)議無關(guān)，政府期望其征地成本低廉，這為用地效率低下提供了條件。

(3)村集體和農(nóng)民

我國政社合一的體制廢除以后，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的代表究竟是誰，在現(xiàn)有立法和實際中并不十分明確，沒有一個代表農(nóng)村集體土地所有權(quán)的鄉(xiāng)村農(nóng)民集體的組織或機(jī)構(gòu)。按照規(guī)定，對土地收益補(bǔ)償?shù)闹饕煞质菍r(nóng)民的征地補(bǔ)償費，應(yīng)該占到土地收益總額的68.6%,即70%以上，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組、農(nóng)民間缺乏可操作的合理科學(xué)的分配方案，導(dǎo)致農(nóng)民所得很少。在高速公路征地過程中，在作為談判對象的政府或者從政府手中購買了土地使用權(quán)的高速公路建設(shè)單位面前，農(nóng)村集體和農(nóng)民一般是處于弱勢地位，他們的談判能力嚴(yán)重不對稱。特別是在政府的公權(quán)力缺乏充分的制約時期，政治創(chuàng)租及傾斜的制度設(shè)計更容易對村集體和農(nóng)民產(chǎn)生不公正的問題。

(三)高速公路征地中因政府角色情況引發(fā)的問題

在高速公路征地復(fù)雜的利益相關(guān)者關(guān)系架構(gòu)中，其目前的高速公路征地現(xiàn)實中因政府角色情況存在如下主要問題：

(1)政府角色錯位，農(nóng)民利益受到侵害

政府是高速公路征用土地的主體不是高速公路征地中土地交易的主體，但在現(xiàn)實中，地方政府常常成為土地交易的主體。農(nóng)村土地的所有權(quán)歸屬于農(nóng)民集體而不是國家，在土地轉(zhuǎn)讓市場中農(nóng)民集體才應(yīng)該是土地交易的主體。同時，農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體地位的不明確或者說是虛置，給權(quán)利在高速公路征地的尋租創(chuàng)造了條件。高速公路征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，且高速公路征地補(bǔ)償分配情況與國家關(guān)于土地用途轉(zhuǎn)變增值的土地收益分配情況基本一樣，地方政府大約占60～70%，村級集體經(jīng)濟(jì)組織占25～30%，農(nóng)民只占5～10%。

(2)政府角色淡化，高速公路建設(shè)單位征地成本大增

現(xiàn)今一些同等級的高速公路建設(shè)項目用地成本是以往用地成本的10倍以上，用地成本在整個高速公路建設(shè)成本中已約合1/3，高速公路建設(shè)單位建設(shè)用地成本大幅增加，其通行費標(biāo)準(zhǔn)、交通流量、經(jīng)營期并沒增加，且高速公路正在往經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展，項目投資效益較以往的項目投資效益低，高速公路建設(shè)項目的經(jīng)濟(jì)效益受到極大侵害，收費還貸型和經(jīng)營性高速公路項目都難以為繼，嚴(yán)重影響了投資高速公路的積極性和高速公路建設(shè)單位的可持續(xù)發(fā)展。依現(xiàn)有的投資體制，高速公路的投資和管理主體是省管的大型企業(yè)集團(tuán)和有關(guān)部門，按現(xiàn)有的高速公路征地模式的補(bǔ)償機(jī)制，大幅增加的用地成本壓力完全落在了建設(shè)單位身上，建設(shè)單位提供足夠的一次補(bǔ)償難以實現(xiàn)。一般地方政府沒有對高速公路投資，但收獲土地升值收益和營業(yè)稅，并沒有負(fù)起失地農(nóng)民群眾長期的保障責(zé)任。

(3)政府角色缺位，高速公路建設(shè)單位征地報批難

國家《土地法》實施后，各地各部門也相繼出臺了一系列用地管理政策和制度，過去高速公路習(xí)慣于邊用地邊辦理手續(xù)的做法已行不通，現(xiàn)在嚴(yán)格的用地報批程序要求不允許未批先用，否則屬違法用地，可對責(zé)任單位和責(zé)任人進(jìn)行嚴(yán)厲處罰，包括立案查處。一方面政府要求加快高速公路建設(shè)速度，另一方面要求建設(shè)單位嚴(yán)格按程序辦事，而程序種類、步驟、內(nèi)容等繁多，涉及面廣，如涉及的村莊、村民多，只要任何一方對征地補(bǔ)償有異議拒絕在征地協(xié)議書上簽字，就無法完成基礎(chǔ)材料的組織，影響整個全線項目資料的上報審批。有人做過測算，如果一切順利，理想狀況下，完成高速公路征地程序?qū)徟枰?個月，而現(xiàn)實情況是許多高速公路項目的征地手續(xù)需要化2年以上時間，嚴(yán)重影響建設(shè)進(jìn)度及增加建設(shè)成本。

目前具有“中國特色”的高速公路征地模式混淆了“公益性用地”和“非公益性”用地在原則方面的區(qū)別，將西方征地理論僵硬地引入高速公路征地模式設(shè)置中，用于“非公益性”用地的方法對待高速公路公益性的征地，過度、過多使高速公路建設(shè)用地單位與農(nóng)民集體上發(fā)生直接的法律聯(lián)系，政府在高速公路征地中“隱身”幕后，只起居間“仲裁人”作用，一旦被征地農(nóng)民集體與高速公路建設(shè)用地者就用地事宜發(fā)生糾紛，政府好避免在糾紛中直接承擔(dān)責(zé)任，這種制度模式設(shè)計，減輕了政府機(jī)構(gòu)的壓力，也使政府對提高高速公路征地效率精簡和科學(xué)合理規(guī)定高速公路征地程序失去了動力，同時也為政府官員以不作為的方式規(guī)避公共服務(wù)職責(zé)提供了一個合法的借口。

(4)政府角色沖突，高速公路征地工作缺少監(jiān)督

在我國現(xiàn)行的土地征用模式下，地方政府在高速公路征地過程中，地方政府經(jīng)常處于執(zhí)行者與執(zhí)行者的角色沖突之中，地方政府既是高速公路征地的執(zhí)行者，有事監(jiān)督者和處罰者。這種既是運動員又是裁判者的角色沖突，使高速公路征地工作缺少實質(zhì)的監(jiān)督，反映在具體問題上是高速公路征地的效率、公平、成本、補(bǔ)償?shù)榷既鄙俦O(jiān)督。

三、高速公路征地中政府的責(zé)任

與高速公路發(fā)展形勢相適應(yīng)與在征地中政府的角色相對應(yīng)，政府一方面要加大高速公路征地的力度提高效率，另一方面政府作為公共利益實現(xiàn)的最大承擔(dān)者應(yīng)充分體現(xiàn)維護(hù)社會公平的責(zé)任，高速公路征地中政府的利益應(yīng)與公眾的利益一致，征地的最終目的應(yīng)該是為了社會經(jīng)濟(jì)公正、合理、有序的發(fā)展。高速公路征地中政府的責(zé)任具體有：

(一)保障高速公路發(fā)展相關(guān)規(guī)劃的如期實現(xiàn)

高速公路的建設(shè)與發(fā)展對國家社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和安全具有戰(zhàn)略意義，在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有先導(dǎo)性的基礎(chǔ)作用，對經(jīng)濟(jì)的拉動效果明顯。一定時期政府組織制定和批準(zhǔn)實施的高速公路建設(shè)發(fā)展規(guī)劃、高速公路用地規(guī)劃等高速公路發(fā)展的相關(guān)規(guī)劃，是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃實現(xiàn)的基礎(chǔ)性規(guī)劃，許多高速公路建設(shè)項目是政府的重點建設(shè)工程，在時間和任務(wù)完成方面有很高的要求。 高速公路的公益性、投資專有性、網(wǎng)絡(luò)性等特點要求政府承擔(dān)高速公路建設(shè)征地的主要責(zé)任，政府有責(zé)任組織落實和實現(xiàn)，應(yīng)采取科學(xué)、合理、有效的高速公路征地措施保障高速公路的建設(shè)發(fā)展需要。

(二)保障糧食安全與生態(tài)環(huán)境安全

我國的基本國情卻是用占世界7%的耕地養(yǎng)活占世界22%的人口，人均耕地面積不足世界人均的43%。有關(guān)資料預(yù)計，1999～2010年，耕地減少面積至少1.07億公頃，近3 000萬農(nóng)民將失去賴以生存的土地。在此嚴(yán)峻的用地形勢下，國家出臺了最嚴(yán)格的土地用地政策，提出了堅守18億畝耕地紅線的目標(biāo)。高速公路是征地大戶，征地的主要對象是農(nóng)村集體土地，其中多是農(nóng)用地。高速公路征地還具有外部性，一些高速公路鄰近的農(nóng)用地受高速公路帶來的整體性破壞、污染、農(nóng)用基礎(chǔ)設(shè)施的完整性受損等問題，影響其農(nóng)用功能的發(fā)揮，卻得不到補(bǔ)償。農(nóng)用地具有基本生產(chǎn)功能，還具有明顯的社會效益和生態(tài)效益。高速公路征地后，改變了沿途土地的用途和風(fēng)貌，極易破壞生態(tài)環(huán)境。因此，盡量消除和減少高速公路征地對國家糧食安全與生態(tài)環(huán)境造成的影響的責(zé)任需要各級政府落實。

(三)保證土地資源的節(jié)約集約利用

在社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的進(jìn)程中，農(nóng)村集體所有的土地越來越成為稀缺的資源。節(jié)約集約用地是高速公路和土地資源可持續(xù)發(fā)展不可缺少的條件和要求。政府應(yīng)該規(guī)范高速公路征地的具體行政行為，建立高速公路節(jié)約集約用地的激勵和約束機(jī)制，保證高速公路征地中土地資源利用合理性、有效性和利益分配的平衡性。國家保障土地節(jié)約集約可持續(xù)開發(fā)利用的基本方針，需要各級地方政府堅持科學(xué)發(fā)展觀的同時在高速公路征地中予以落實，始終珍惜每一寸土地。

(四)保障農(nóng)民的各項合法權(quán)益

高速公路征地涉及到農(nóng)民的各種切身利益。在一定意義上土地是農(nóng)民的命根子，失地農(nóng)民失去的不僅是土地，還包括其經(jīng)濟(jì)、政治和社會等一系列的權(quán)利和利益。農(nóng)民在高速公路征地中是弱勢群體，政府作為社會公平和正義的維護(hù)者，理所當(dāng)然地在高速公路征地中要保護(hù)農(nóng)民，使其生活水平不致因失地而下降，長遠(yuǎn)生計有保障。高速公路征地合理、合法，切實保護(hù)集體所有者和農(nóng)民個體的權(quán)益是地方政府的基本責(zé)任[5]。

四、高速公路征地中政府應(yīng)加強(qiáng)的工作

政府在高速公路征地過程中的角色定位及其利益關(guān)系的處置直接影響到政府行為的合法性、土地資源的合理有效利用和高速公路建設(shè)任務(wù)如期完成、高速公路事業(yè)可持續(xù)發(fā)展等問題。為使高速公路征地過程合法化、合理化和規(guī)范化，保證農(nóng)民獲得合理補(bǔ)償，保持建設(shè)單位投資建設(shè)高速公路的積極性，保證高速公路的可持續(xù)發(fā)展，政府應(yīng)秉持公平、效率的高速公路征地原則，工作重點在于強(qiáng)化與高速公路有關(guān)的公共政策的決策功能，主動承擔(dān)責(zé)任，發(fā)揮四種角色的作用，正確協(xié)調(diào)執(zhí)行者與監(jiān)督者的關(guān)系，提供公共服務(wù)職能。具體應(yīng)加強(qiáng)的工作有：

(一)決策者方面

(1)確定高速公路公路建設(shè)征地的公益性質(zhì)，對高速公路公益性征地的范圍標(biāo)準(zhǔn)以法規(guī)予以明確，在高速公路征地過程中將地方政府的征用權(quán)限定于公共范圍內(nèi)，防止土地征用權(quán)的濫用。

(2)建立高速公路節(jié)約集約用地的長效機(jī)制。政府要通過組織制定高速公路發(fā)展規(guī)劃、高速公路用地規(guī)劃、高速公路征地程序、高速公路建設(shè)先行用地管理辦法，高速公路征地土地環(huán)境保護(hù)辦法、高速公路節(jié)約集約用地技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、高速公路節(jié)約集約用地評價指標(biāo)體系等，同時建立高速公路節(jié)約集約征地用地以及耕地環(huán)境保護(hù)的激勵機(jī)制，把節(jié)約集約用地和保護(hù)耕地等內(nèi)容納入地方政府的績效考核指標(biāo)體系中，做到用計劃、有步驟、依法依規(guī)、節(jié)約集約進(jìn)行高速公路征地，保護(hù)土地的同時保證高速公路建設(shè)進(jìn)度。

(3)建立高速公路建設(shè)征地的社會調(diào)節(jié)機(jī)制。通過社會調(diào)節(jié)機(jī)制把對公共事務(wù)的決策從封閉的政府內(nèi)部決策轉(zhuǎn)向開放的政府外部決策——政務(wù)公開基礎(chǔ)上的社會公眾參與與公共決策。這是一種祛除現(xiàn)行高速公路建設(shè)征地制度的痼疾，防止和制止不必要的政府征地行為發(fā)生、使高速公路建設(shè)政府征地行為更合于理性、更合于社會公共利益實現(xiàn)的有效機(jī)制。

(二)執(zhí)行者方面

(1)切實將政府法定為高速公路用地的征收者。改變目前高速公路建設(shè)單位用地者與被征地農(nóng)民集體在法律上直接的利益聯(lián)系，把政府與被征地農(nóng)民集體作為高速公路征地中最基本的關(guān)系范疇，政府為法律上的高速公路建設(shè)用地的征收者，由政府依據(jù)法定程序?qū)嵤└咚俟酚玫卣魇招袨?，依?jù)法定標(biāo)準(zhǔn)直接對被征地農(nóng)民集體實施補(bǔ)償安置。高速公路建設(shè)征地的目的為實現(xiàn)“公共利益”，充分發(fā)揮政府在征地中實現(xiàn)整體效益、實質(zhì)公平、分配正義的不可替代的作用。這種征地模式的理論基礎(chǔ)是我國土地所有權(quán)領(lǐng)域沒有私有化制度，農(nóng)民集體對土地并不擁有完整的民法上的財產(chǎn)所有權(quán)——私權(quán)，農(nóng)民集體對土地并不享有完全的“市場化利益”，而是一種在用途管制下的用益權(quán)，因而不能對抗政府的強(qiáng)制征收。高速公路所有開發(fā)建設(shè)活動需要使用集體土地的都必須依法征為國有一并納入土地有形市場，再由國家以資助性價格出讓或劃撥給高速公路建設(shè)單位。

(2)建立區(qū)域性的高速公路征地補(bǔ)償特別基金。高速公路建設(shè)用地只能依國家以資助性價格出讓或劃撥得到，同時又要保障失地農(nóng)民群眾的長期利益，應(yīng)建立區(qū)域性高速公路征地地特別基金，由非贏利機(jī)構(gòu)的管理委員會管理，用于失地群眾的補(bǔ)償安置費、社會保險投入、失地群眾的教育和培訓(xùn)、資助高速公路建設(shè)征地監(jiān)督和失地問題的研究等，以使失地群眾實際得到的補(bǔ)償安置費用和綜合利益有步驟地得到整體性提高。

高速公路征地特別基金主要由地方人民政府土地管理部門統(tǒng)籌安排，政府是高速公路建設(shè)后土地升值的直接獲益方，可從每年收取的土地出讓金中提取相當(dāng)比例劃入該基金。該基金的一部分亦可來源于政府獲得高速公路經(jīng)營營業(yè)稅，還可來源于政府在經(jīng)營包括高速公路在內(nèi)的收費公路的一定比例的提成[6]。

(3)建立區(qū)域性的統(tǒng)一的相對公平的高速公路征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系。高速公路建設(shè)政府征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)確定的原則應(yīng)是仍按土地的原有用途進(jìn)行補(bǔ)償，但這種補(bǔ)償允許存在區(qū)域和用途上的差別。不能按農(nóng)地轉(zhuǎn)用后的土地用途予以補(bǔ)償，也不能按以國家征地后的出讓價作為補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，原因是目前土地制度下，把高速公路投資所形成的土地增值完全分配給被征地的農(nóng)民集體名下，意味著進(jìn)行不公平的超額補(bǔ)償。

高速公路建設(shè)政府征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)確定的目標(biāo)是失地農(nóng)民群眾的生存保障并適當(dāng)考慮和顧及其今后的發(fā)展。無論集體土地所有權(quán)還是農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)及宅基地的使用權(quán)，在我國從法律上講都不是真正意義的民事財產(chǎn)權(quán)，更多的是具有生存權(quán)的屬性，是國家提供給農(nóng)民集體或個體的一種生存保障的權(quán)利。因而高速公路建設(shè)政府征地補(bǔ)償就不僅僅是對失地農(nóng)民土地財產(chǎn)所受損害的補(bǔ)償，政府征地使以往的保障失去平衡，就必須建立新的保障機(jī)制來平衡。對失地農(nóng)民群眾而言，由于其知識、見識、理性的局限性，對失地農(nóng)民群眾的提供生存保障并適當(dāng)考慮和顧及其今后的發(fā)展比單純的土地財產(chǎn)補(bǔ)償顯得更為重要。

制定整體提高區(qū)域統(tǒng)一的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)。在高速公路建設(shè)政府征地中“不與民爭利”，即政府不應(yīng)僅僅考慮財政收入的增加或減少，更不能以財政目標(biāo)來整體性侵犯農(nóng)民的共同利益。政府多關(guān)注農(nóng)民的普遍性利益，使高速公路建設(shè)政府征地后劃撥與出讓兩種供地方式補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一；并實現(xiàn)城鄉(xiāng)、工農(nóng)利益的平衡協(xié)調(diào)。要使同一區(qū)域不論因那條那段何種經(jīng)營方式的高速公路征地而失地的農(nóng)民群眾都能以大致相當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)得到補(bǔ)償安置費用。

(三)監(jiān)督者方面

(1)建立獨立監(jiān)督和申訴機(jī)構(gòu)。在高速公路建設(shè)征地中強(qiáng)化政府功能、突出政府作用的同時，一定要建立防止政府行為受個人利益和集團(tuán)利益影響，導(dǎo)致尋租、腐敗、權(quán)利濫用與政府征地行為的共生。地方政府存在征地——儲地——出讓的巨大利益動機(jī)，有實施為賣而買的征地行為和過度剝奪農(nóng)民集體利益的可能。因此應(yīng)建立高速公路建設(shè)征地的社會調(diào)節(jié)機(jī)制、獨立監(jiān)督和申訴機(jī)構(gòu)來實現(xiàn)對政府行為的限制，這也是征地政府主導(dǎo)型模式的重要內(nèi)容。

為協(xié)調(diào)政府征地者與農(nóng)民集體被征地者間的關(guān)系，保證兩者間的利益均衡，有必要建立一個獨立中介性的高速公路征地監(jiān)管和申訴機(jī)構(gòu)，對征地單價協(xié)商、征地數(shù)量核定、征地款支付等過程監(jiān)管，并對其中的問題獨立評估，據(jù)法律法規(guī)給出處理意見。

(2)加強(qiáng)高速公路征地中地方政府的內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督。在高速公路征地監(jiān)督方面提高人民代表大會和司法部門的地位，發(fā)揮人大和司法對地方政府高速公路征地行為的監(jiān)督作用；加強(qiáng)新聞媒體的監(jiān)督；提高農(nóng)民維權(quán)意識和能力；建立明確的高速公路征地責(zé)任制與責(zé)任追究制，規(guī)定高速公路征地的責(zé)任主體、責(zé)任內(nèi)容、責(zé)任范圍，對責(zé)任事故人予以嚴(yán)格追究。提高高速公路征地濫用職權(quán)和失職的成本風(fēng)險，加大高速公路征地違法案件的查處力度。

(四)服務(wù)者方面

(1)簡化征地報批程序及環(huán)節(jié)，提高高速公路征地人員素質(zhì)。采取措施簡化征地報批程序及環(huán)節(jié)，提高高速公路征地人員素質(zhì)。如實行高速公路征地的無紙化辦公，利用計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)進(jìn)行遠(yuǎn)程報批；將基本內(nèi)容基本相同的“兩個聽證會”合并為“一個聽證會”；將內(nèi)容基本一致的“兩個公告”合并為“一個公告”；將征地聽證告知書與征地預(yù)公告合二為一。定期對各級政府從事高速公路征地報批的人員進(jìn)行培訓(xùn)，強(qiáng)化業(yè)務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì)，提高業(yè)務(wù)人員制作、整理、審查高速公路征地材料的質(zhì)量。

(2)為農(nóng)民提供高速公路征地的政策法規(guī)咨詢信息公開服務(wù)，同時加強(qiáng)對高速公路征地的公益性的宣傳。

(3)引導(dǎo)農(nóng)民集體和農(nóng)民個體合理使用補(bǔ)償收益，加強(qiáng)農(nóng)民勞動就業(yè)指導(dǎo)和培訓(xùn)。集體土地對農(nóng)民是保障性生產(chǎn)資料，政府應(yīng)引導(dǎo)農(nóng)民集體和農(nóng)民個體合理使用補(bǔ)償收益。要廣開渠道促進(jìn)失地農(nóng)民的就業(yè)，建立健全農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。政府可引導(dǎo)農(nóng)民將土地補(bǔ)償收益用于再就業(yè)和就業(yè)能力的提高，這是農(nóng)民自身生計得到長期保障的根本。

五、結(jié)語

征地是建設(shè)與發(fā)展高速公路的關(guān)鍵性問題，關(guān)系到“三農(nóng)”和整個社會的穩(wěn)定問題。政府是高速公路征地的執(zhí)行主體，負(fù)有土地征用規(guī)劃、調(diào)控、實施、管理、監(jiān)督和服務(wù)的責(zé)任。解決當(dāng)前高速公路征地中出現(xiàn)的征地難，建設(shè)單位征地成本高、補(bǔ)償不合理等問題，有賴于政府切實履行相應(yīng)的職責(zé)，其作用不可替代。

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