陳春華　劉仕俊

中圖分類(lèi)號(hào)：F327 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

內(nèi)容摘要：建國(guó)以來(lái)，尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村的反貧困取得了巨大的成就，但是目前面臨的貧困問(wèn)題依然嚴(yán)峻。從國(guó)家與制度變遷的理論視角，城鄉(xiāng)二元格局的不平等機(jī)制、國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的變遷以及中央與地方權(quán)力的重構(gòu)問(wèn)題是制約當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村反貧困的關(guān)鍵。因此需要建立合理的公共財(cái)政扶貧機(jī)制；建立健全城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度；建立合理的信貸扶貧體制；發(fā)揮民間組織在扶貧中的作用。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村 反貧困 制度變遷 措施

我國(guó)反貧困現(xiàn)狀

我國(guó)政府的反貧困始于新中國(guó)成立。改革開(kāi)放前，傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制在抑制人們兩極分化，共同承擔(dān)貧困風(fēng)險(xiǎn)，有效緩解人們絕對(duì)貧困化狀況等方面，取得了最大限度的社會(huì)效果；但它同時(shí)也造成了我國(guó)社會(huì)整體的長(zhǎng)期貧困化。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)開(kāi)展了有計(jì)劃、有組織、大規(guī)模的扶貧開(kāi)發(fā)， 20多年來(lái)，中央財(cái)政安排專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金由1980年的10億元增加到2004年的122億元，累計(jì)達(dá)到1147.8億元。經(jīng)過(guò)30年的艱苦努力，我國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)取得了巨大的歷史性成就。世界銀行指出，大規(guī)模脫貧是我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)最大的成就之一。

然而，我國(guó)目前面臨的貧困問(wèn)題依然嚴(yán)峻。主要表現(xiàn)為：貧困發(fā)生率雖然降低到2.5%，但至2007年底，全國(guó)農(nóng)村沒(méi)有解決溫飽的貧困人口還有2000余萬(wàn)；減少貧困人口的速度明顯趨緩。20世紀(jì)80年代，全國(guó)農(nóng)村貧困人口年均減少1370萬(wàn)， 90年代年均減少620萬(wàn)；進(jìn)入21世紀(jì)年均只減少150萬(wàn)；貧困人口與其他人群收入的差距在擴(kuò)大。從1992年到2004年，貧困人口的收入上限與一般農(nóng)民的收入差距也從1∶2.45擴(kuò)大到了1∶4.39，貧困人口的弱勢(shì)地位更為突出。本文擬從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)代表人物諾斯的國(guó)家與制度變遷理論的角度，來(lái)詮釋中國(guó)農(nóng)村反貧困的歷史變遷和制度變遷中出現(xiàn)的一些困惑，嘗試從這些問(wèn)題的背后尋找到貧困的真正根源，并提出有關(guān)政策建議。

諾斯的制度變遷與國(guó)家理論

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，要解釋長(zhǎng)期制度變遷，國(guó)家理論必不可少。道格拉斯?C?諾斯在其所著的《經(jīng)濟(jì)史上的結(jié)構(gòu)和變革》一書(shū)中，提出了一個(gè)在經(jīng)濟(jì)學(xué)界影響頗大的國(guó)家理論，其主要觀(guān)點(diǎn)如下：

國(guó)家是制度及制度變遷的主要供給者。諾斯認(rèn)為，國(guó)家之所以是制度及制度變遷的主要供給者，就在于國(guó)家與其他制度和制度變遷供給主體相比有暴力方面的比較優(yōu)勢(shì)，而且必須由國(guó)家統(tǒng)一掌握暴力，也只有這樣，國(guó)家在提供制度時(shí)才可以有效解決“搭便車(chē)”問(wèn)題和帶來(lái)規(guī)模效應(yīng)。

國(guó)家給社會(huì)提供制度并進(jìn)行強(qiáng)制性制度變遷的動(dòng)機(jī)是為了取得收入。諾斯指出：國(guó)家及其統(tǒng)治者也是“經(jīng)濟(jì)人”，也追求福利和效用最大化，他們之所以愿意提供制度或者進(jìn)行制度變遷以彌補(bǔ)制度供給不足完全是從自己利益出發(fā)的。

國(guó)家在提供制度的過(guò)程中，由于其目的（統(tǒng)治者的租金最大化和社會(huì)產(chǎn)出最大化）常常會(huì)發(fā)生沖突，因而，統(tǒng)治者也往往不愿意改變低效的產(chǎn)權(quán)制度。諾斯從兩方面解釋了這種現(xiàn)象產(chǎn)生的原因：改變低效的產(chǎn)權(quán)制度、建立高效的產(chǎn)權(quán)制度需要高昂的交易費(fèi)用（指監(jiān)督費(fèi)用和支付代理人即各級(jí)官員的費(fèi)用）。這兩項(xiàng)費(fèi)用往往會(huì)損害統(tǒng)治者的短期利益，這就使得低效的產(chǎn)權(quán)制度難以得到改變；由于不同利益集團(tuán)的沖突，國(guó)家在某些程度上是不同集團(tuán)的集合體，統(tǒng)治者就是這些不同集團(tuán)利益的均衡者。作為均衡者，制度安排的選擇并不完全取決于效率原則。

現(xiàn)行農(nóng)村反貧困中的制度變遷

（一）城鄉(xiāng)二元格局的變遷

建國(guó)20多年的時(shí)間里，通過(guò)一系列制度安排， 我國(guó)逐步形成了城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)居民的就業(yè)、教育、醫(yī)療、日常用品等大多由政府運(yùn)用再分配手段配給，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)剩余通過(guò)政府統(tǒng)一收購(gòu)大規(guī)模流向城市，成為支持工業(yè)化的關(guān)鍵性力量。這一時(shí)期，城鄉(xiāng)分割及全景式的社會(huì)控制適應(yīng)了政府中心工作的需要，城市與農(nóng)村分別形成了相互獨(dú)立的運(yùn)作邏輯，并通過(guò)彼此區(qū)隔的經(jīng)濟(jì)、教育、婚姻等制度再生產(chǎn)著自身，形成了城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)關(guān)系是一種不平等關(guān)系，農(nóng)村的發(fā)展實(shí)際上被邊緣化了。

20世紀(jì)70年代末期開(kāi)始，我國(guó)的改革先從農(nóng)村開(kāi)始。農(nóng)村改革主要是“去一體化”，農(nóng)民家庭和個(gè)人被賦予生產(chǎn)和消費(fèi)的自主權(quán)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在短期內(nèi)僅僅因?yàn)檫@種激勵(lì)機(jī)制的創(chuàng)新得到了很大發(fā)展。但從20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始，隨著城市中市場(chǎng)化改革的啟動(dòng)、推進(jìn)和深化，城市的比較優(yōu)勢(shì)迅速浮現(xiàn)，農(nóng)村逐步陷入新的困境之中，大量“非組織化”的農(nóng)民向城市流動(dòng)，二元社會(huì)結(jié)構(gòu)首先在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域破裂。

如今，城鄉(xiāng)分割的生產(chǎn)要素市場(chǎng)與經(jīng)濟(jì)體系已隨著市場(chǎng)化進(jìn)程的不斷深入而逐漸消弭，一體化的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)已經(jīng)發(fā)展起來(lái)。但這些并沒(méi)有為農(nóng)村帶來(lái)真正的轉(zhuǎn)機(jī)，因?yàn)楣I(yè)化與現(xiàn)代化進(jìn)程中的市場(chǎng)本身就是以城市為中心建立起來(lái)的，農(nóng)村在其中處于附屬地位。所以，城鄉(xiāng)之間的收入差距愈拉愈大。更關(guān)鍵的是，在以城市為中心的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化的同時(shí)，市民和農(nóng)民之間社會(huì)參與、社會(huì)支持及社會(huì)保障體系的分割仍存在，造成了城鄉(xiāng)之間新的不平等機(jī)制。這種雙重不平等機(jī)制是理解當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村貧困問(wèn)題及反貧困道路的一個(gè)關(guān)鍵。

（二）國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的變遷

農(nóng)民曾經(jīng)為我國(guó)的工業(yè)化建設(shè)作出了重要貢獻(xiàn)。市場(chǎng)化改革啟動(dòng)以后，隨著城市經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，農(nóng)民在國(guó)家經(jīng)濟(jì)體系中的地位逐漸降低。特別是在1994年實(shí)施分稅制改革以后， 我國(guó)政府的財(cái)政收入開(kāi)始擺脫對(duì)農(nóng)民的依賴(lài)。2000年農(nóng)村稅費(fèi)改革，以及中央政府決定從2004年起逐年降低直至最終取消農(nóng)業(yè)稅，各級(jí)地方政府也開(kāi)始在財(cái)政上逐漸擺脫對(duì)農(nóng)民的依賴(lài)。

農(nóng)村稅費(fèi)改革及最終取消農(nóng)業(yè)稅的根本目的在于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，推動(dòng)現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)，為農(nóng)村乃至整個(gè)社會(huì)的發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。這些變革在相當(dāng)大的程度上意味著國(guó)家從農(nóng)村主要領(lǐng)域的退出。這種退出本身沒(méi)有錯(cuò)，關(guān)鍵是在退出的同時(shí)國(guó)家沒(méi)有及時(shí)在另外一些相關(guān)領(lǐng)域推行并加強(qiáng)新的介入，以支持所退出領(lǐng)域的健康發(fā)育。在此情形下，以再分配體制下形成的城鄉(xiāng)不平等關(guān)系為起點(diǎn)，國(guó)家從農(nóng)村的退出和市場(chǎng)化將農(nóng)民拋入了一個(gè)更深入的不平等機(jī)制之中。這是農(nóng)村貧困問(wèn)題的深層根源，是認(rèn)識(shí)反貧困事業(yè)難點(diǎn)與焦點(diǎn)的關(guān)鍵。因此， 我國(guó)農(nóng)村的貧困問(wèn)題不能簡(jiǎn)單地視為農(nóng)村范圍內(nèi)的事情，而實(shí)際上是國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系問(wèn)題，是農(nóng)民的社會(huì)地位問(wèn)題。

同時(shí)，在政治與社會(huì)領(lǐng)域，由人民公社體制向“鄉(xiāng)政村治”模式的轉(zhuǎn)變意味著農(nóng)村自主治理權(quán)利的擴(kuò)大。農(nóng)民獲得了相當(dāng)一部分地方事務(wù)的自治權(quán)利，國(guó)家權(quán)力開(kāi)始在相當(dāng)大的程度上退出農(nóng)村日常生活領(lǐng)域，一個(gè)類(lèi)似于傳統(tǒng)中國(guó)的鄉(xiāng)紳的新式精英群體通過(guò)選舉走上了鄉(xiāng)村治理舞臺(tái)，成為國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的中介及理解農(nóng)村發(fā)展的要害。然而，在現(xiàn)代化和市場(chǎng)化的社會(huì)背景下，特別是在不平等的城鄉(xiāng)關(guān)系下，當(dāng)代農(nóng)村新式精英已經(jīng)沒(méi)有扎根農(nóng)村的動(dòng)力。農(nóng)村精英和“能人政治”在鄉(xiāng)村崛起的結(jié)果是，國(guó)家所退出的領(lǐng)域不是為農(nóng)民群體所享有，而是被新式精英所占據(jù)。村民自治并沒(méi)有真正提升農(nóng)民的力量，反而成為農(nóng)村資源合法流向城市的社會(huì)機(jī)制，削弱了農(nóng)村的社會(huì)團(tuán)結(jié)和農(nóng)民集體行動(dòng)的能力，未能為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)轉(zhuǎn)機(jī)，農(nóng)村政治改革所塑造的新型國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系在現(xiàn)代化和市場(chǎng)化的過(guò)程中淪為城鄉(xiāng)關(guān)系的附屬物。

（三）中央與地方權(quán)力結(jié)構(gòu)的變遷

我國(guó)是中央集權(quán)制國(guó)家。根據(jù)諾斯的制度變遷與國(guó)家理論，中央政府類(lèi)似于委托人，地方政府成了代理人，中央政府制定反貧困計(jì)劃，地方政府以及受益群眾負(fù)責(zé)實(shí)施。在制度安排上，外部安排轉(zhuǎn)向啟動(dòng)貧困人口的主動(dòng)性，即社區(qū)及人口的主動(dòng)參與就成了制度創(chuàng)新的關(guān)鍵。社區(qū)及貧困人口的參與主要取決于權(quán)力結(jié)構(gòu)是否具有“授權(quán)”功能及機(jī)制。因?yàn)橐獙l(fā)展決策權(quán)下放到貧困人口，不單單是行政程序的問(wèn)題，而是權(quán)力結(jié)構(gòu)的重要問(wèn)題。

隨著機(jī)構(gòu)改革的逐步施行，中央政府逐步分權(quán)，地方政府權(quán)力進(jìn)一步加大，從而產(chǎn)生了權(quán)力重構(gòu)現(xiàn)象：中央政府的反貧困目標(biāo)是“富民”，而地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)是“富縣”、“富地方”，于是就產(chǎn)生了兩者之間的利益沖突，中央政府追求的是“公平”，而地方政府追求的是“效率”，因此在扶貧資金到達(dá)地方政府以后，大部分資金并沒(méi)有直接用于改善貧困地區(qū)貧困人口的生活基礎(chǔ)設(shè)施，以及見(jiàn)效慢，周期長(zhǎng)的農(nóng)業(yè)、種養(yǎng)業(yè)等，而是用于建立各種企業(yè)，以帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此通過(guò)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略與貧困人口之間的有機(jī)結(jié)合，關(guān)鍵是處理好權(quán)力重構(gòu)的問(wèn)題。

推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村反貧困的制度舉措

（一）建立合理的公共財(cái)政扶貧機(jī)制

當(dāng)前反貧困的體制協(xié)調(diào)主要在資源動(dòng)員上有效，而在資金和項(xiàng)目的管理上部門(mén)間的協(xié)作明顯不足。因此，中央政府應(yīng)加大對(duì)貧困地區(qū)的地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；各項(xiàng)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼政策要適當(dāng)?shù)叵蜇毨мr(nóng)戶(hù)傾斜，使得貧困農(nóng)戶(hù)從增加產(chǎn)出和勞動(dòng)效率中獲得收益；減少直接的生產(chǎn)性投資，將生產(chǎn)領(lǐng)域更多地留給專(zhuān)門(mén)的金融部門(mén)；加強(qiáng)對(duì)扶貧資金使用的績(jī)效評(píng)價(jià)、監(jiān)督和問(wèn)責(zé)制度。

（二）建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度

隨著經(jīng)濟(jì)繼續(xù)發(fā)展、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移以及反貧困工作的開(kāi)展，將有更多有勞動(dòng)能力的貧困人口擺脫貧困，而老、弱、病、殘、無(wú)勞動(dòng)能力者在貧困人口中的比重會(huì)越來(lái)越大。因此，對(duì)農(nóng)村貧困人口的致貧原因需要重新認(rèn)識(shí)，并相應(yīng)地對(duì)反貧困政策進(jìn)行調(diào)整。對(duì)解決這一類(lèi)問(wèn)題，著眼于生產(chǎn)的“開(kāi)發(fā)式扶貧”是無(wú)能為力的，臨時(shí)性的救助也不能保證政策效果的連續(xù)性。這就涉及到農(nóng)村最低生活保障制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村醫(yī)療救助制度和農(nóng)村社區(qū)醫(yī)療服務(wù)體系的建立等一系列制度建設(shè)和政策調(diào)整。

（三）建立合理的信貸扶貧體制

金融扶貧在許多發(fā)展中國(guó)家被證明是最有效的反貧困方式之一，小額信貸是最適合反貧困的金融形式，可以有效滿(mǎn)足貧困人群的金融需求。進(jìn)一步開(kāi)放金融市場(chǎng)，準(zhǔn)許各個(gè)類(lèi)型的小額信貸機(jī)構(gòu)進(jìn)入并獲得合法地位；對(duì)小額信貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行分類(lèi)管理，可以考慮取消商業(yè)銀行對(duì)小額信貸公司全額控股的限制，也可以考慮放寬商業(yè)銀行對(duì)村鎮(zhèn)銀行20%以上控股的條件；放寬對(duì)小額信貸機(jī)構(gòu)的利率限制。

（四）發(fā)揮民間組織在反貧困中的作用

借鑒國(guó)際上成功的扶貧開(kāi)發(fā)采用的模式，筆者認(rèn)為除一些大型的基礎(chǔ)設(shè)施投資以及大型工程型扶貧工程需要政府的直接執(zhí)行之外，一般的扶貧項(xiàng)目的設(shè)計(jì)與執(zhí)行應(yīng)該主要由農(nóng)民自己的組織和專(zhuān)業(yè)性的民間機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)。這就要求：改善法律環(huán)境，明確民間組織在反貧困中的地位、作用、組織原則和監(jiān)督方式；加強(qiáng)政府與民間組織之間的密切合作；充分發(fā)揮民間金融機(jī)構(gòu)在小額信貸反貧困方面的特殊作用，民間金融機(jī)構(gòu)除貸款外，還可以為貸款客戶(hù)提供培訓(xùn)、技術(shù)支持和銷(xiāo)售、社區(qū)發(fā)展等方面的專(zhuān)業(yè)服務(wù)，提高其反貧困效果。

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