李金霞　何　軍

摘 要：省管縣財(cái)政體制既不等于“縣財(cái)省管”，也不是單純的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”?！罢憬瓧l件”是各地推行省管縣的重要參照標(biāo)準(zhǔn)，但不能絕對化。省管縣改革是城鄉(xiāng)及市縣之間財(cái)政利益的重新整合過程。辯證地看待和正確地處理市級財(cái)政既得利益得失事關(guān)省管縣改革的進(jìn)展與最終成效。省管縣財(cái)政體制改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要進(jìn)行多方配套改革，而不能指望畢其功于一役。

關(guān)鍵詞：省管縣；縣財(cái)省管；浙江條件；既得利益

中圖分類號：F812.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： Ａ 文章編號：１００３－３８９０（２００9）01－００66-04

十七屆三中全會《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確提出，有條件的地方可依法探索省直接管理縣（市）的體制。然而，對于省管縣財(cái)政體制內(nèi)涵、政策指向及實(shí)施條件，人們的理解并不一致，基于此，筆者對省管縣財(cái)政體制改革進(jìn)行了五個(gè)方面的思考，以就教于各位專家。

一、省管縣財(cái)政體制不等于“縣財(cái)省管”

在推行省管縣體制試點(diǎn)之前，不少地區(qū)已先行對縣鄉(xiāng)財(cái)政體制進(jìn)行了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革試點(diǎn)。有人認(rèn)為“省管縣”改革也就是實(shí)行“縣財(cái)省管”，是省級政府上收縣級政府的財(cái)權(quán)，“實(shí)際上是上級政府對下級政府財(cái)政管理權(quán)的分割”（朱勝國，2004），會導(dǎo)致縣級政府職能的不完整，并據(jù)此反對“省管縣”。筆者認(rèn)為這是對省管縣體制的一種誤讀。其實(shí)，省管縣財(cái)政體制是在省與縣之間建立直接財(cái)政關(guān)系，在財(cái)政收支劃分、專項(xiàng)撥款、預(yù)算資金調(diào)度、財(cái)政年終結(jié)算等方面，由省直接對縣財(cái)政進(jìn)行管理，正是在這種意義上，它也被稱作“省直管縣”。實(shí)行“省直管”不僅意味著縮短了地方財(cái)政鏈條，簡化了地方財(cái)政層級，同時(shí)，也提高了縣級財(cái)政地位。實(shí)行“省管縣”改革試點(diǎn)的縣（市）獲得了與省轄市平等的財(cái)政權(quán)限。也正是在這種意義上，實(shí)行省直管的縣（市）又被稱作“擴(kuò)權(quán)縣”。

雖然目前地方財(cái)政體制改革推出的“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和“省管縣”方案都帶有縮減地方財(cái)政層級，從而推動地方財(cái)政層級扁平化的性質(zhì)和目的，但兩者在財(cái)權(quán)和事權(quán)調(diào)整方向上具有明顯不同的特征?！班l(xiāng)財(cái)縣管”是自下而上的集權(quán)過程，即把鄉(xiāng)級財(cái)政的財(cái)權(quán)和事權(quán)向縣級財(cái)政集中，而“省管縣”則是自上而下的放權(quán)過程，即把“市管縣”體制下省轄市的部分財(cái)權(quán)和事權(quán)下放到縣一級。這也是對1994年分稅制改革以來層層“下壓事權(quán)、上收財(cái)權(quán)”所導(dǎo)致的縣級財(cái)政事權(quán)與財(cái)權(quán)脫節(jié)的一種矯正?？傊?，“省管縣”通過省、市、縣三級之間財(cái)權(quán)和事權(quán)的重新配置，實(shí)現(xiàn)縣級財(cái)權(quán)的回歸，從而實(shí)現(xiàn)事權(quán)和財(cái)權(quán)的匹配。其目的不是削弱縣級財(cái)權(quán)，恰恰相反，而是要把縣級財(cái)政做強(qiáng)做大。

二、省管縣財(cái)政體制不等于“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”

截止目前，多數(shù)地方在進(jìn)行省管縣體制試點(diǎn)時(shí)，均側(cè)重于那些經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的縣，把省管縣財(cái)政體制改革與“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”劃了等號。如浙江省在1992年對13個(gè)強(qiáng)縣的放權(quán)，1997年對蕭山、余杭賦予部分地級市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限；河南省2004年在88個(gè)縣（市）中，選擇鞏義市、項(xiàng)城市、永城市、固始縣、鄧州市等5個(gè)區(qū)位優(yōu)勢明顯、有望培育成未來地區(qū)性中心城市的縣（市）賦予與省轄市相同的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和部分社會管理權(quán)限，擴(kuò)大了偃師等30個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)縣（市）的部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，其他經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的縣則被排除在擴(kuò)權(quán)縣范圍之外；河北省2005年選擇22個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）把握的四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是：縣（市）綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力，城市合理布局，發(fā)展?jié)摿Γ菂^(qū)統(tǒng)籌兼顧，在22個(gè)試點(diǎn)縣中有16個(gè)縣（市）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高，只有6個(gè)縣（市）經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對薄弱，其中國家級貧困縣只有3個(gè)；山西省2006年根據(jù)各縣（市）2004年度的財(cái)政總收入、地區(qū)生產(chǎn)總值等指標(biāo)，選擇河津市、孝義市、洪洞縣等25個(gè)綜合實(shí)力強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的縣（市）進(jìn)行擴(kuò)大縣級調(diào)控經(jīng)濟(jì)的權(quán)限試點(diǎn)。應(yīng)該說，較多選擇經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣作為擴(kuò)權(quán)的試點(diǎn)，有其合理性，可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好的縣（市）在發(fā)展中率先登上一個(gè)更高的臺階，但另一方面的問題也不容忽視：第一，省管縣體制的主要出發(fā)點(diǎn)是通過分權(quán)化改革發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，使縣級財(cái)政擺脫困局，是“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”而不是“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”。從這個(gè)角度分析，欠發(fā)達(dá)的“弱縣”如何擴(kuò)權(quán)走強(qiáng)，更需成為關(guān)注的重點(diǎn)。第二，對強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)而把弱縣排除在外，不利于營造公平競爭的環(huán)境，同時(shí)也會人為地拉大強(qiáng)縣與弱縣的經(jīng)濟(jì)差距，這與全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)也是不相吻合的。基于上述考慮，筆者認(rèn)為，第一，在稱謂上，由于“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”與“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”雖只是字序的不同，卻有著完全不同的政策指向和體制內(nèi)涵。因此，對省管縣財(cái)政體制改革的試點(diǎn)在稱謂上由“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改為“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”較為適宜。第二，在操作上，下一階段的省管縣體制改革不宜再集中在“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”層面，應(yīng)從“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”向“弱縣擴(kuò)權(quán)”推進(jìn)，即在試點(diǎn)縣的選擇上應(yīng)更多考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后的縣（市），探索經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)如何通過“擴(kuò)權(quán)”改革實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)縣”的體制模式。

三、省管縣財(cái)政體制的“浙江條件”不能絕對化

省管縣體制最初出自浙江并取得巨大成功，曾被譽(yù)為“浙江經(jīng)驗(yàn)”。有人認(rèn)為，省直管縣體制在浙江的成功有浙江特殊的地理環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等因素作為背景，其他省區(qū)在不具備所謂“浙江條件”時(shí)不能貿(mào)然推行省管縣。筆者認(rèn)為，其他省區(qū)是否可以推行省管縣體制，“浙江條件”是一個(gè)重要的參考標(biāo)準(zhǔn)，但需要具體情況具體分析，不能絕對化?！罢憬瓧l件”之一是其采用的分稅加增長的分稅模式和財(cái)政與地稅合署辦公的組織形式，但筆者認(rèn)為這屬于利用稅收劃分促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制和提高財(cái)政運(yùn)作效率的制度安排，不是實(shí)行其它省區(qū)推行省管縣體制的必備條件。“浙江條件”之二是大中城市偏少，地級市規(guī)模不大，對縣域經(jīng)濟(jì)的輻射和帶動作用有限。這的確是浙江沒有實(shí)行市管縣而采用省管縣體制的一個(gè)重要原因。但地級市規(guī)模較大的其他省份，采取市管縣體制是否一定能發(fā)揮城市的輻射作用？實(shí)際情況是，實(shí)行市管縣體制的省份，中心城市不僅未能發(fā)揮對縣級經(jīng)濟(jì)的輻射和帶動作用，反而出現(xiàn)了如前所述的“市吃縣”、“市刮縣”問題?，F(xiàn)在看來，中心城市輻射作用的發(fā)揮應(yīng)該依靠城市的自然擴(kuò)張和市場力量，而不能沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思路，依靠行政和體制力量搞“拉郎配”，那樣會適得其反?？梢?，發(fā)揮地級市的經(jīng)濟(jì)輻射作用不是保留市管縣的理由。要真正發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，恰恰必須改革市管縣?！罢憬瓧l件”之三是小省省情和便利的通訊、交通等，這是浙江省管縣體制得以有效運(yùn)行的重要基礎(chǔ)，也是其他省區(qū)推行省管縣關(guān)鍵的制約因素。由省直接管理縣（市）涉及到省級政府的管理幅度問題。一般情況下，省直接管理的縣（市）的數(shù)量以40個(gè)左右為宜。如果這一結(jié)論基本正確的話，那么，在我國實(shí)行省直接管理縣、市中有25個(gè)省區(qū)超過了這一控制幅度。其中，省內(nèi)縣（市）數(shù)超過100個(gè)的有8個(gè)省區(qū)，縣（市）數(shù)在90—99之間的有3個(gè)省區(qū)，縣（市）數(shù)在80—89之間的有4個(gè)省區(qū)，縣（市）數(shù)在70—79之間的有4個(gè)省區(qū)，縣（市）數(shù)在60—69之間的有3個(gè)省，縣（市）數(shù)在50—59之間的有2個(gè)省，縣（市）數(shù)在40—49之間的有1個(gè)省，縣（市）數(shù)在40個(gè)以下的省區(qū)（市）只有8個(gè)，即4個(gè)直轄市、2個(gè)特別行政區(qū)和1省（海南?。?區(qū)（寧夏回族自治區(qū)）。河北省內(nèi)的縣（市）數(shù)多達(dá)183個(gè)。其他省區(qū)在不具備這個(gè)條件的情況下強(qiáng)行推進(jìn)省管縣體制很有可能會出現(xiàn)人們所擔(dān)心的省級“管理失效”和“行政權(quán)力過大”問題。

由上可知，盡管省管縣是地方財(cái)政體制改革的戰(zhàn)略方向，但各地在推行這種體制時(shí)應(yīng)堅(jiān)持穩(wěn)妥和漸進(jìn)的原則，在條件不具備時(shí)不宜對所有縣（市）實(shí)行省直管，而應(yīng)先行對部分縣（市）進(jìn)行試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)。做好此項(xiàng)工作需從兩個(gè)方面為省管縣的全面推開創(chuàng)造條件：從省級層面來講，主要是著眼于改善省內(nèi)交通、通訊條件，特別是提高電子政務(wù)水平，從管理效能上縮小省級管理半徑，為省管縣創(chuàng)造技術(shù)條件；從國家層面來講，需要研究省級行政區(qū)劃改革，調(diào)整省級管轄范圍，實(shí)行縮省改革，為省管縣創(chuàng)造地域條件。由于這項(xiàng)改革牽涉面廣，極其復(fù)雜而敏感，必須整體規(guī)劃，積極穩(wěn)妥地向前推進(jìn)。作為滿足省管縣改革的過渡性安排，可以維持省級行政區(qū)劃不變，而在省與縣之間設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，這在我國是有歷史經(jīng)驗(yàn)可以借鑒的。

四、省管縣財(cái)政體制改革并非不觸動“既得利益”

目前在各地省管縣試點(diǎn)方案中均規(guī)定以不觸動市級財(cái)政既得利益，維持原有分配格局為原則。筆者認(rèn)為，這只是表明了改革的漸進(jìn)性質(zhì)以及為化解改革阻力而進(jìn)行的策略性安排。改革實(shí)質(zhì)上是一種利益的調(diào)整和重新整合過程。任何一項(xiàng)改革，要取得實(shí)質(zhì)性的改革效果，不可能不觸動相關(guān)方面的既得利益，省管縣體制改革當(dāng)然也不例外。實(shí)際上，省管縣要實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的體制效果，應(yīng)分兩個(gè)階段、在兩個(gè)層面改變市縣關(guān)系，觸動市級財(cái)政利益。第一階段，也就是迄今為止的試點(diǎn)改革，主要是取消市對縣的財(cái)政管轄權(quán)，從體制上解決“市吃縣”、“市刮縣”的問題，這無疑是對市級既得利益的挑戰(zhàn)（何況各地大多選擇經(jīng)濟(jì)狀況較好的縣市為試點(diǎn)對象）。第二階段，要考慮對目前省和市之間的財(cái)力（主要是稅收）劃分進(jìn)行重新調(diào)整，提高省級財(cái)政的財(cái)力比重。這一調(diào)整需要在中央與地方以及地方內(nèi)部稅收返還整體改革的框架內(nèi)統(tǒng)籌考慮。我國1994年以來實(shí)施的稅收返還制度是固化包干體制下地方各級財(cái)政既得利益的產(chǎn)物。這一制度銷弱了中央和省級財(cái)政的調(diào)控能力，加劇了發(fā)達(dá)與欠發(fā)達(dá)的地區(qū)的財(cái)政差距，亟待改革。在中央取消對省級稅收返還的同時(shí)，省級應(yīng)相機(jī)取消對縣（市）的增值稅和消費(fèi)稅的稅收返還。這可以增強(qiáng)省級財(cái)政可支配財(cái)力，為建立省以下均等化轉(zhuǎn)移支付制度奠定財(cái)力基礎(chǔ)。省級財(cái)政以轉(zhuǎn)移支付制度為依托，加大對縣級財(cái)政，特別是欠發(fā)達(dá)縣的轉(zhuǎn)移支付力度,在省級范圍內(nèi)縮小城鄉(xiāng)財(cái)政差距。

如何看待省管縣改革中的市級利益得失問題？其一，從短期來看，市級財(cái)政無疑會有一定的既得利益損失，但這種利益損失是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展必須付出的成本。從城鄉(xiāng)發(fā)展全局來講，第一階段的改革是實(shí)現(xiàn)市縣分治，也使城鄉(xiāng)擁有平等的財(cái)政權(quán)力和財(cái)政地位，這有助于改變長期以來存在的農(nóng)村財(cái)政資源向城市的外流；而第二階段的改革則通過對省以下財(cái)政資源在市縣之間、城市和農(nóng)村之間的重新配置，從而實(shí)現(xiàn)“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”，增強(qiáng)縣級財(cái)政能力和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。其二，從長期來看，農(nóng)村縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也是城市經(jīng)濟(jì)和財(cái)政發(fā)展的重要基礎(chǔ)和依托。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展可為城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供更為充足的原材料和更為廣闊的市場空間。城市財(cái)政短期的利益損失可以在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中獲得更大和更為長遠(yuǎn)的利益回報(bào)。從這個(gè)角度分析，有人認(rèn)為省管縣是“弱市強(qiáng)縣”的觀點(diǎn)并不全面。在目前省管縣財(cái)政體制先行、行政體制仍維持市管縣體制的情況下，省轄市政府對縣級政府仍然具有行政上的優(yōu)勢，省管縣的各項(xiàng)擴(kuò)權(quán)措施能否落實(shí)到位，市級政府在其中具有舉足輕重的影響。因此，市級財(cái)政需要辯證地看待省管縣改革中既得利益的調(diào)整問題,積極主動地參與、支持省管縣改革，在自身責(zé)權(quán)范圍內(nèi)為省管縣體制的推行創(chuàng)造條件。

五、省管縣財(cái)政體制改革不能“畢其功于一役”

目前各地的省管縣改革方案主要是擴(kuò)大了縣級政府的經(jīng)濟(jì)管理職權(quán)，極大地調(diào)動了縣級政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性和自主決策的空間。不少人由此也把省管縣改革看作解決縣級財(cái)政困難和促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“靈丹妙藥”。似乎只要實(shí)行了“省直管”就萬事大吉。其實(shí)不然。省管縣財(cái)政體制改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，如果不同時(shí)進(jìn)行必要的配套改革，可能會出現(xiàn)縣級政府的行為偏差，帶來事與愿違的負(fù)面效應(yīng)。理由是：其一，目前縣級政府職能轉(zhuǎn)換還沒有到位，特別是政府的投資職能還沒有得到清晰的界定，擁有較大投資權(quán)的縣級政府難免把工作重點(diǎn)放到招商引資上，而忽視縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中真正需要政府提供的公共產(chǎn)品項(xiàng)目，從而導(dǎo)致財(cái)政支出結(jié)構(gòu)偏離公共財(cái)政的軌道。其二，目前地方政府片面追求經(jīng)濟(jì)增長速度的現(xiàn)象仍較為突出。在GDP增長率仍是政績考核的主要指標(biāo)的背景下，為了突出政績，擁有較大權(quán)力的縣級政府也難免會熱衷于拉投資、上項(xiàng)目，特別是短期內(nèi)能帶來較大產(chǎn)值和財(cái)政收益的加工項(xiàng)目。這種擔(dān)心并非空穴來風(fēng)，因?yàn)槲覈母镆詠須v次放權(quán)改革都曾引發(fā)過地方投資熱潮。所不同的是，以往放權(quán)的對象是城市政府，背景是城市的現(xiàn)代化，城市政府是投資和經(jīng)濟(jì)過熱的主要推動者，而這次主角換成了縣政府，背景換成了發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)。因此，在推行省管縣體制，擴(kuò)大縣級政府的經(jīng)濟(jì)管理職權(quán)的同時(shí)，必須按照市場經(jīng)濟(jì)體制和科學(xué)發(fā)展觀的要求推進(jìn)政府職能的調(diào)整，通過完善相應(yīng)的制度約束機(jī)制真正使縣級政府承擔(dān)的公共職責(zé)落到實(shí)處。其一，擴(kuò)權(quán)后的縣級政府應(yīng)是民主型政府，其財(cái)力和財(cái)權(quán)的運(yùn)用，在決策上必須反映轄區(qū)民眾的利益訴求，接受民眾的監(jiān)督。其關(guān)鍵是完善縣級人民代表大會制度，這是實(shí)現(xiàn)縣級政府民主理財(cái)、民主行政和民主決策的制度基礎(chǔ)。其二，擴(kuò)權(quán)后的縣級政府應(yīng)是授權(quán)型政府，其權(quán)力來自于上級政府的授權(quán)，與上級政府形成委托代理關(guān)系，必須接受上級政府的調(diào)控和監(jiān)督。其關(guān)鍵是要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求完善對縣級政府的政績考核與監(jiān)督的指標(biāo)體系。其三，擴(kuò)權(quán)后的政府應(yīng)是有限政府。其關(guān)鍵是按照有所為有所不為的原則，明確政府與市場的邊界以及縣級政府與上級政府的職責(zé)分工。從政府與市場的關(guān)系看，縣級政府的職責(zé)是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。目前一些縣級政府以發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)為名，熱衷于招商引資，甚至干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營決策是一種“越位”行為。從縣級政府與上級政府的關(guān)系來看，縣級政府的職責(zé)主要是提供縣級轄區(qū)內(nèi)公共產(chǎn)品和服務(wù)。上級政府不能在擴(kuò)權(quán)的同時(shí)把額外的職責(zé)強(qiáng)加于縣級政府，以免造成縣級政府的事權(quán)過重和行為扭曲?？傊谶M(jìn)行擴(kuò)權(quán)改革的同時(shí)，應(yīng)對縣級政府的職能進(jìn)行重新定位，加強(qiáng)對縣級政府行為的制度性約束，防止縣級政府的行為偏差，警惕我國過去經(jīng)常出現(xiàn)的“一放就亂”痼疾重演，這是省管縣體制改革的題中應(yīng)有之義。

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責(zé)任編輯：王巖云

責(zé)任校對：華菁

Five Considerations on the "Province Governing County" Finance System

Li Jinxia, He Jun

（Periodical Office, Hebei University of Economics and Business, Shijiazhuang 050061, China）

Abstract: The finance system of "province governing county" is neither the county finance governed by the province, nor the "strong county enlarging the power". The "Zhejiang condition" is the important standard of each region carrying out the "province governing county". But it can't be absolute. The reform of "province governing county" is the re-integration of the financial profit among urban and county. There are concerning the development and efficiency of the reform of regarding dealing with correctly the vested interest of city finance. The finance system reform of the "province governing county" is the systematic engine; need to carry out many coordinated reforms. We can not hope to accomplish the whole task at one stroke.

Key words: province governing county; county's finance governed by province; Zhejiang condition; vested interest