摘要：08年9月引爆的“三鹿丑聞”令國人痛心疾首，極大損害了政府公信力和國家形象，政府的監(jiān)管能力受到質(zhì)疑。筆者認(rèn)為，“三鹿丑聞”歸根到底是一場體制悲劇，僅僅靠“問責(zé)風(fēng)暴”遠(yuǎn)不能扼止食品安全事故再度發(fā)生，必須以深化行政管理體制改革為切入口，通過重構(gòu)中央與地方政府的權(quán)力義務(wù)關(guān)系；合理設(shè)置監(jiān)管部門的機構(gòu)體系；大力推進(jìn)政務(wù)信息陽光工程，調(diào)動社會監(jiān)督力量等途徑，最終實現(xiàn)政府監(jiān)管能力的根本提高。

關(guān)鍵詞：三鹿丑聞 政府監(jiān)管

08年9月份引爆的“三鹿丑聞”，震驚國內(nèi)外，上萬名病兒，至少四人死亡的慘痛代價令人痛心疾首，更為震撼的事實是“三鹿不過是擠破了中國奶粉業(yè)內(nèi)的膿包”，據(jù)對109家嬰幼兒奶粉企業(yè)三聚氰胺含量專項檢查結(jié)果顯示，蒙牛、伊利、光明、圣元等22家嬰幼兒奶粉都含有三聚氰胺。三鹿推倒的多米諾骨牌，砸出的是整個國產(chǎn)奶粉企業(yè)不可告人的潛規(guī)則！問題遠(yuǎn)非止于三聚氰胺，我們把眼光投向整個食品行業(yè)，“蘇丹紅”事件，阜陽“大頭娃奶粉”事件，“金龍魚色拉油酸價超標(biāo)”事件，這些發(fā)生在食品行業(yè)的重大事故，無不揭示出在中國這個食品大市場上，有多少人在昧著良心賺黑心錢。走出食品行業(yè)領(lǐng)域，“齊二藥假藥”事件，“山西潰壩”事件，“黑心棉”事件等等，在各個行業(yè)領(lǐng)域，質(zhì)量問題都顯而易見地存在著。這系列事件暴露出一部分企業(yè)無視人民健康和生命安全，社會公德嚴(yán)重淪喪；另一方面，也反映出從各部委到各級地方政府的監(jiān)管職能的缺失，一些地方政府處理日常事務(wù)的能力嚴(yán)重不足。一波未平一波又起的惡性事件屢次沖擊著人們對政府的信任，政府公信力、國家形象受到極大損害，政府的監(jiān)管能力受到質(zhì)疑。

近幾年來，官員“問責(zé)”“免職”的制度的建設(shè)從無到有，從初步運作到不斷完善，正逐步走向常態(tài)。自密云燈會踩踏、開縣井噴、海寧火災(zāi)、吉林中百商廈大火、阜陽劣質(zhì)奶粉事件、嘉禾違法拆遷等一系列失職官員相繼被問責(zé)起，直到今年的山西襄汾的潰壩事故、三鹿奶粉事件、深圳舞王俱樂部大火事件，政府“問責(zé)風(fēng)暴”一波緊接一波，問責(zé)制懲罰了那些不負(fù)責(zé)、不作為的官員，一定程度上增強了為官者的責(zé)任心。但是，僅僅依靠事后問責(zé)制度并不能從根本上扼止類似“三鹿丑聞”這樣的事件的再度發(fā)生。冰凍三尺，非一日之寒，“三鹿丑聞”不是人不可抗拒的“天災(zāi)”，而是積重難返的體制上的漏洞最終釀成的“人禍”，“三鹿丑聞”歸根到底是一場體制悲劇。筆者認(rèn)為，從根源上防范末然，切實提升政府監(jiān)管能力，必須以深化行政管理體制改革為切入口。

一、合理配置中央政府、地方政府的行政職能，理順兩者間的權(quán)力與義務(wù)，促使地方政府行政活動得以從目前的準(zhǔn)企業(yè)運作困局中解放出來

政府行政職能是指國家行政機關(guān)在社會公共事務(wù)管理中依法承擔(dān)的職責(zé)和功能，與公共利益和公共需求直接相關(guān)的公共產(chǎn)品的存在是政府職能的基本依據(jù)，政府履行職能是否到位，并不直接在于GDP的增長、財政收入增加，而在于公共產(chǎn)品的提供是否及時到位。然而，現(xiàn)行行政體制、財政體制的模式把地方政府推進(jìn)了準(zhǔn)企業(yè)運作的困局：一方面，地方政府應(yīng)積極及時地提供公共產(chǎn)品，另一方面，提供公共產(chǎn)品的大部分財力需要地方政府自己承擔(dān)。市場經(jīng)濟條件下，如果沒有雄厚的財力支持，許多的行政活動將寸步難行，有些地方甚至連公務(wù)人員的工資福利都無法正常保證，為此，追求經(jīng)濟增長、謀求地方收入增加成了地方政府本能的經(jīng)濟沖動。“三鹿丑聞”的背后隱藏著利益怪圈，而其中，政府與企業(yè)是利益局中的共同體，由此分析，企業(yè)和地方政府唯企業(yè)創(chuàng)收、經(jīng)濟增長為目標(biāo)的行為也就不難理解了。

行政管理體制改革的關(guān)鍵就是要破局，理順中央政府與地方政府之間的權(quán)力與義務(wù)關(guān)系。徹底結(jié)束地方政府獨立的經(jīng)濟利益，把地方政府從目前的準(zhǔn)企業(yè)狀態(tài)還原為真正意義上的政府，從根本上把資源配置的權(quán)力真正交給市場，同時，賦予地方政府更寬松的行政管理權(quán)。一方面，把目前分灶吃飯的財政體制，轉(zhuǎn)變成“先集中、后返還”、“收支兩條線”的體制。在這種體制中，各地方政府的支出水平以及當(dāng)?shù)馗刹康氖杖胨脚c當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平?jīng)]有直接聯(lián)系，就不易形成獨立的經(jīng)濟利益，從而抑制了地方政府唯經(jīng)濟增長的沖動，也不易形成各地方政府之間的攀比機制。另一方面，適度擴大地方的管理權(quán)限和司法權(quán)限，使地方政府能夠根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展的實際需要，制定出更符合地方經(jīng)濟與社會發(fā)展情況的策略方針和法律條規(guī)。中央政府在制定短期宏觀調(diào)控與中長期經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃時，往往靈活性、針對性不強，一刀切的現(xiàn)象比較普遍，難免會出現(xiàn)明顯脫離實際的各種失誤，在中國這樣的大國，實行適度的分權(quán)治理是必要的。

二、以大部制機構(gòu)改革為契機，理清地方政府各行政機構(gòu)職責(zé)，徹底改變由于職能界定不清、機構(gòu)體系設(shè)置不合理所導(dǎo)致的地方政府行政監(jiān)管功能性缺失狀況

政府機構(gòu)是履行行政職能、實施行政管理的主體，只有建立起科學(xué)合理的政府組織機構(gòu)體系，才能保證政府有效履行職能。因此，行政職能的轉(zhuǎn)變、行政管理體制的改革無不反映在政府機構(gòu)的存廢去留和職能變化之上，機構(gòu)改革成為行政管理改革重要的甚至是主要的內(nèi)容。改革開放以來，我國相繼進(jìn)行了五次大規(guī)模的行政機構(gòu)改革，機構(gòu)數(shù)量正逐漸減少，行政職能由微觀控制向宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)變，日益與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)。但是，多頭管理、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、各職能部門推諉扯皮的現(xiàn)象仍然存在，導(dǎo)致政府辦事效率低下，政府執(zhí)行力功能性缺失。

2004年，中國食品監(jiān)管體制進(jìn)行了一次重要調(diào)整，農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)檢、工商各管一段，而食品藥品監(jiān)督部門負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)。但職能交叉、監(jiān)管空白的問題仍然存在，對于效益好的食品企業(yè)，往往多個監(jiān)管部門重復(fù)檢查；而對公眾反映的食品安全難點問題，例如農(nóng)村食品衛(wèi)生，各部門又互相推諉?！叭钩舐劇敝?，倘若相關(guān)職能部門能恪盡職守，三聚氰胺的危害無疑將大大減少。然而情況完全不同，據(jù)質(zhì)檢總局官方網(wǎng)站顯示，今年6月，已有受害孩子家長和醫(yī)生投訴，而質(zhì)檢總局食品監(jiān)管司對投訴的回答分別是：“請你提供問題奶粉的詳細(xì)信息，以便我們調(diào)查處理”，“請你向衛(wèi)生部門反映此類問題”。“多頭管理”的問題由來已久，可是，即使是在爆發(fā)了“阜陽奶粉”這樣慘痛的食品安全事件之后，國家仍舊沒有能夠建立起負(fù)責(zé)到底的監(jiān)管體系，如此緩慢的機構(gòu)改革令人擔(dān)憂。

負(fù)責(zé)任地講，“三鹿丑聞”中質(zhì)檢局存在的監(jiān)管不力的問題不能簡單歸結(jié)為一群官員的草菅人命、玩忽職守。由于機構(gòu)設(shè)置的不科學(xué)，質(zhì)檢局的功能早就在機構(gòu)設(shè)置之初就已經(jīng)基本喪失?？梢哉f，我們國家實質(zhì)上并不存在對公眾負(fù)責(zé)的統(tǒng)一的國家監(jiān)管機構(gòu)，雖然質(zhì)檢局的職能定位是食品安全的檢驗監(jiān)督機關(guān)，但由于存在機構(gòu)設(shè)置的非專業(yè)化、嚴(yán)重地方化等問題，質(zhì)檢局的實際職能并不能正常發(fā)揮。以美國食品藥品管理局為例，他們的員工三分之一以上是科學(xué)家，全國的主要工作場所是各類實驗室。而我國質(zhì)檢總局專業(yè)人士很少，省級以下質(zhì)監(jiān)部門更是如此，食品安全檢驗常常是走過場；美國的食品藥品管理局主要員工和辦公室都在總部，全國各地分支機構(gòu)人員很少，而且分支機構(gòu)和行政區(qū)劃無關(guān)。我國質(zhì)檢總局下設(shè)層層地方分支機構(gòu)，按行政區(qū)劃劃分，雖然直屬上級領(lǐng)導(dǎo)，但同時也受地方政府領(lǐng)導(dǎo)，由于質(zhì)檢機構(gòu)設(shè)置依附地方，在保護地方利益的大背景下，就有可能麻痹對人民健康負(fù)責(zé)的責(zé)任意識。

總之，食品安全監(jiān)管的“多頭管理”問題以及食品監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置存在的非專業(yè)化、嚴(yán)重地方化問題，致使質(zhì)檢局、食品藥品監(jiān)督局等機構(gòu)的監(jiān)管能力相對他們應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任而言差距甚遠(yuǎn)、形同虛設(shè)，如此，這些機構(gòu)的監(jiān)管執(zhí)行力差就在情理之中。倘若機構(gòu)運作機制不變，僅僅依靠罷免、問責(zé)相關(guān)負(fù)責(zé)人，只能是“揚湯止沸”而不能“釜底抽薪”，換誰上來，一樣是會“照方抓藥”，這正是相同的惡性事件屢屢發(fā)生的根源。今年初，第6次國務(wù)院機構(gòu)改革拉開帷幕，此次改革將建立起“大部制”機構(gòu)體制?！按蟛恐啤本褪窃谡牟块T設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項相對集中，由一個部門統(tǒng)一管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。結(jié)構(gòu)決定功能，“大部制”機構(gòu)改革為提升政府監(jiān)管能力提供了有利契機，應(yīng)該借鑒其他國家科學(xué)合理的監(jiān)管經(jīng)驗，根據(jù)各級政府機構(gòu)的職能定位，大刀闊斧的進(jìn)行機構(gòu)設(shè)置改革，行之有效的機構(gòu)體系是政府監(jiān)管到位的根本保障。

三、進(jìn)一步推進(jìn)政務(wù)信息公開，積極創(chuàng)新民主監(jiān)督機制，正直做到“眾人之事”眾人幫，最終走出規(guī)則與現(xiàn)實脫節(jié)、監(jiān)管與市場脫節(jié)的怪圈，實現(xiàn)監(jiān)管力度的根本提高

在食品安全事件中，“三鹿丑聞”在奶源中添加三聚氰胺的卑劣行徑僅僅是冰山一角，事實上，不法分子造假采用的手段往往花樣百出。比如在食品中添加仿色素或漂白劑、仿香或仿甜劑、防腐劑或殺蟲劑，添加假碳源，假氮源和假脂等制造高營養(yǎng)值的假象，以迎合消費者所追逐“色、香、味”俱全的要求，最終達(dá)到提高食品的銷量，騙取錢財?shù)哪康?。一方面是防不勝防的造假技倆，另一方面則是有限的檢驗項目和檢測手段，這對矛盾嚴(yán)峻地考驗著相關(guān)部門的行政能力，質(zhì)檢部門成為高風(fēng)險部門，用“如履薄冰、如座針氈”來形容一點也不過分。筆者認(rèn)為，提高行政部門的監(jiān)管能力，還需要在監(jiān)管機制上有創(chuàng)新、有突破，要調(diào)動群眾力量。孫中山先生把政治定義為“眾人之事”，這里的眾人不僅僅是被管制的對象，更是政治的參與者。同樣的，只有當(dāng)眾人成為食品監(jiān)管的有機組成部分的時候，食品安全問題才可能跳出規(guī)則與現(xiàn)實脫節(jié)、監(jiān)管與市場脫節(jié)的怪圈。

首先，要大力推進(jìn)政務(wù)信息陽光化，還知情權(quán)于公眾。2007年“機制設(shè)計理論”榮獲諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎，該理論假設(shè)人們的行為是按照博弈論所刻畫的方式，并且按照社會選擇理論對各種情形都設(shè)定一個社會目標(biāo)，那么機制設(shè)計就是考慮構(gòu)造什么樣的博弈形式，使得這個博弈的解最接近那個社會目標(biāo)。機制設(shè)計理論指出：人們總是隱瞞自己的私人消息為自己獲得利益，表現(xiàn)在食品安全問題上，就是違法經(jīng)營者總是隱瞞自己產(chǎn)品與服務(wù)的真實質(zhì)量品質(zhì)信息，以獲取最大利益。對癥下藥，監(jiān)管部門應(yīng)該在第一時間采集到企業(yè)產(chǎn)品的真實質(zhì)量信息，并第一時間將其公布向社會。美國的食品藥品管理局之所以有很高的聲望，和它的工作透明度有關(guān)。它的工作信息隨時公布，接受媒體和公眾的監(jiān)督，在某種程度上直接對公眾負(fù)責(zé)。我國的食品安全監(jiān)管部門雖然也在逐步開放，但總體上還遠(yuǎn)沒做到對公眾負(fù)責(zé)。

其次，要建立懲罰性賠償制度，調(diào)動社會監(jiān)督力量。任何國家的食品安全都不可能只靠政府監(jiān)管，來自民間社會的監(jiān)督很重要。我國消費者權(quán)益保護法規(guī)定，消費者受到欺詐可獲得雙倍賠償，這個雙倍賠償一般很少，而消費者在取證索賠時要付出更多的時間和成本，大部分人都選擇放棄。另外，根據(jù)現(xiàn)有的民法制度和司法制度，公益訴訟的原告即使贏了訴訟，得到的賠償也只是一點點，甚至連消費者權(quán)益保護法中的雙倍賠償都拿不到，在這樣的制度環(huán)境下，曾經(jīng)的“打假英雄”王海后來得不到法院的支持不得不轉(zhuǎn)行。由于缺乏懲罰性賠償制度，無形中放縱了企業(yè)的不負(fù)責(zé)任。不是消費者軟弱，即使走訴訟途徑贏了官司得到的賠償也是寥寥無幾，正因如此，諸多的奶粉企業(yè)才會如此不重視中國的消費者，22家企業(yè)生產(chǎn)的奶粉含有三聚氰胺，與此同時，所有供應(yīng)奧運的國產(chǎn)奶粉、所有出口的國產(chǎn)奶粉都不含三聚氰胺，這一事實說明這樣的道理：企業(yè)總是要在食品安全的成本與風(fēng)險進(jìn)行考量做出選擇，如果改進(jìn)安全的成本低于消費者賠償，就會傾向于改進(jìn)產(chǎn)品安全，相反則可能放任產(chǎn)品瑕疵，出口到歐美的產(chǎn)品不僅檢測嚴(yán)格，而且一旦侵犯消費者權(quán)益，企業(yè)將付出巨額賠償，在高風(fēng)險高成本面前，企業(yè)被迫自行提高安全標(biāo)準(zhǔn)。

總之，當(dāng)正式制度虛設(shè)時，潛規(guī)則就會乘虛而入，當(dāng)潛規(guī)則盛行時，其危害之大顯而易見，競爭對手都在按潛規(guī)則行事，“劣幣驅(qū)逐良幣”市場規(guī)律就會大行其道，對于有社會良知的企業(yè)來講，唯有兩條路可走：不是同流合污，就是面臨隨時被市場吞沒的風(fēng)險。由此可見，正確引導(dǎo)和規(guī)范市場，提高行政監(jiān)管能力刻不容緩，深化行政管理體制改革是行政監(jiān)管能力提高的根本出路?！?/p>

參考資料：

①《地方政府辨》王建《學(xué)習(xí)時報》第352期

②《中國如何跳出自我擊敗的治理模式》鄭永年

③《以懲罰性賠償激勵民間監(jiān)督》許志永《南方周末》

④《三鹿問題與食品安全監(jiān)管體制》（網(wǎng)絡(luò)資源）

⑤《我國行政體制改革30年》（網(wǎng)絡(luò)資源）

作者簡介：謝利文，女，中共福建泉州市委黨校管理學(xué)教研室副教授。