王瑞娟　王家斌

摘要：構(gòu)建服務(wù)型政府是時(shí)代發(fā)展的必然要求。從理論上對(duì)其基本內(nèi)涵進(jìn)行分析和闡釋，可為我們加深理解、加快變革提供有益的參照，本文從政府建立的起源出發(fā)，結(jié)合現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展要求，思考服務(wù)型政府應(yīng)具有的內(nèi)涵。

關(guān)鍵詞：服務(wù)型政府 5W1H 內(nèi)涵

服務(wù)型政府是在我國政府深化行政體制改革和轉(zhuǎn)變政府職能的背景下提出的。那么應(yīng)該賦予服務(wù)型政府怎樣的內(nèi)涵，才能真正反映人們建立政府的初衷和現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求？這需要我們從政府建立的起源出發(fā)，結(jié)合現(xiàn)代社會(huì)因素，思考服務(wù)型政府的內(nèi)涵。下面我們用5W1H法分析有關(guān)“政府”的相關(guān)內(nèi)容，及其理論。最終總結(jié)出服

務(wù)型政府的內(nèi)涵。

一、Why——人們?yōu)槭裁匆⒄?/p>

早在古希臘城邦社會(huì),人們就開始關(guān)注社會(huì)的公共性活動(dòng),并將城邦視為所有成員組成的共同體。洛克從“自然狀態(tài)”“自然法”、“自然權(quán)利”等概念出發(fā)，深刻分析了政府的形成過程。認(rèn)為，人類社會(huì)本來處于一種自然狀態(tài)之中，人們依照自然法即人類自身的理性行事，他們作為獨(dú)立個(gè)體享有最大的獨(dú)立性?！霸谧匀环ǖ姆秶鷥?nèi)，按照他們認(rèn)為合適的辦法，決定他們的行動(dòng)和處理他們的財(cái)產(chǎn)和人身，而毋需得到任何人的許可或聽命于任何人的意志”。然而，“自然狀態(tài)”存在三大缺陷：一是缺少一種確定的、公認(rèn)的法律。有些人由于偏見或者無知，拒絕接受自然法的約束。二是缺乏一個(gè)有權(quán)按照法律來判決爭議的裁判者。三是缺少一個(gè)支持正確判決的公共權(quán)力。人們?yōu)榱丝朔匀粻顟B(tài)的缺陷，便相互訂立契約，把一部分自然權(quán)利交給中間被指定的人，變私權(quán)為公權(quán)，并使公權(quán)在公共的意志之下運(yùn)行。政府也就由此而產(chǎn)生了。

政府是為了滿足人們公共裁決，公共服務(wù)的需要而產(chǎn)生，為人民服務(wù)是政府不可違背的根本宗旨。政府在任何時(shí)候都要以人民的利益為重，全心全意為人民服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化。因此“以民為本”、“以社會(huì)為本”應(yīng)該是服務(wù)型政府的深層理念。

二、Who——有誰來組成政府？

政府的權(quán)力來源于人民權(quán)力的讓渡，所以政府的決策要體現(xiàn)群眾的想法。亞里斯多德曾反對(duì)“一人之治”，認(rèn)為只有以中產(chǎn)階級(jí)為基礎(chǔ)才能組成最好的政體；伊壁鳩魯提出了個(gè)人是社會(huì)存在的基礎(chǔ),一切社會(huì)關(guān)系與法律關(guān)系都以個(gè)人利益為依據(jù)的思想；西賽羅則強(qiáng)調(diào)國家是人民的共同財(cái)產(chǎn),政府官員行使權(quán)力必須以代表公意的法律為依據(jù)；斯多噶學(xué)派則以其自然法思想為人人平等理念創(chuàng)造了政府,他們強(qiáng)調(diào),普遍存在的自然法賦予每個(gè)人相同的理性,代表著公正與客觀,人類必須在“共同本性”基礎(chǔ)上來生活；馬克思主義認(rèn)為：人民是國家的主人，政府工作人員是人民的公仆。1982年頒布的《中華人民共和國憲法》中明確規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)”。另外，面對(duì)現(xiàn)代社會(huì)復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性和多元性的環(huán)境。政府已經(jīng)無法成為唯一的治理者，它必須與非政府的組織、社區(qū)和民眾一起來共同治理，推行公共服務(wù)的社會(huì)化與市場(chǎng)化。

政府要在征求人民同意的情況下施政，人民可以參與決策。人民要求政府“實(shí)行政務(wù)公開”、“透明行政”,并要求政府建立多種溝通渠道，實(shí)現(xiàn)公民的廣泛參與，充分聽取公民的建議與意見，體現(xiàn)政府民主的特性。所以，服務(wù)型政府應(yīng)該是民主政府，即人民當(dāng)家作主。

三、What——要這個(gè)政府做什么？

在1968年明諾布魯克(Minnow brook)會(huì)議上,弗里德里克森等人提出,要徹底拋棄政治——行政二分法,重視公共行政中的價(jià)值研究,在政府管理中要更加突出公平觀念；要體現(xiàn)公民對(duì)政府工作的參與，關(guān)注公民的滿意程度，強(qiáng)調(diào)對(duì)公民要求的回應(yīng)。這些主張,無疑是在早期民主理念基礎(chǔ)上,使政府工作進(jìn)一步向服務(wù)回歸。盧梭從天賦人權(quán)角度提出人生而自由、平等，權(quán)力屬于任命。政府只是人民的委托者，人民能夠監(jiān)督政府而政府成員應(yīng)是人民的公仆。權(quán)力和責(zé)任應(yīng)是對(duì)等的，政府作為公共權(quán)力的行使者就必須對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)。一個(gè)政府只有當(dāng)它能夠真正履行其責(zé)任時(shí)，才是合乎情理的、才是合法的。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)看,納稅人用自己納的稅從政府那購買自己需要的服務(wù),而由納稅人的稅收供養(yǎng)的政府機(jī)關(guān)及其工作人員就應(yīng)該給廣大的納稅人服務(wù)。

人們建立政府的初衷就是讓這個(gè)政府為人民服務(wù)，為人民負(fù)責(zé)。人民讓渡權(quán)力給政府，“權(quán)力由誰產(chǎn)生，就應(yīng)該向誰負(fù)責(zé)”。政府必須回應(yīng)社會(huì)和民眾的基本要求，履行政府的法律義務(wù)，承擔(dān)責(zé)任。使得政府這一“公契”的目的真正落實(shí)在為公民，為社會(huì)服務(wù)上。由此，服務(wù)型政府應(yīng)該擔(dān)當(dāng)“服務(wù)者”的角色，為人民負(fù)責(zé)。

四、When——什么時(shí)候需要這個(gè)政府？

政府不應(yīng)包攬人們從“搖籃到墳?zāi)埂钡娜可钸^程，而應(yīng)在人們有需要時(shí)提供其應(yīng)有職能。古典自由主義經(jīng)濟(jì)理論的代表人物亞當(dāng)·斯密認(rèn)為，市場(chǎng)這只“看不見的手”能夠自動(dòng)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，因此他主張政府不要干預(yù)經(jīng)濟(jì)，認(rèn)為政府的基本職能是保障人們的自由、生命財(cái)產(chǎn)不受侵犯，任何超出這一范圍的職能都是不必要的。1929—1933 年發(fā)生的世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)，使各國政府認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)機(jī)制并不是完美無缺的。此時(shí)凱恩斯所著的《就業(yè)、利息和貨幣通論》成為了救命稻草，于是許多國家紛紛采用凱恩斯的干預(yù)主義理論。該理論認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的干預(yù)作用，以改善和增進(jìn)社會(huì)公共福利。二十世紀(jì)七十年代以后，西方國家普遍出現(xiàn)了滯脹現(xiàn)象，干預(yù)主義理論越來越遭到人們的質(zhì)疑。人們逐漸認(rèn)識(shí)到，在政府和市場(chǎng)中，不能簡單地進(jìn)行二選一，而要將兩者結(jié)合起來，取長補(bǔ)短，保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展。所需要的政府不能單純看政府規(guī)模，而要看它是否是一個(gè)有效的政府。

一個(gè)有效的政府應(yīng)該是一個(gè)能夠治理并善于治理的政府。政府應(yīng)該處于“守夜人”的角色，而不能即是市場(chǎng)參與者又是市場(chǎng)“仲裁員”。應(yīng)該有所為，有所不為，主要做市場(chǎng)和個(gè)人不能做，不愿做或做不好的事情。因此服務(wù)型政府應(yīng)該是有限政府。

五、Where——在哪些方面需要這個(gè)政府？

關(guān)于人民在哪些方面需要這個(gè)政府的問題，在這里可以理解為政府的職能是什么的問題。黨的十六大第一次把政府職能歸結(jié)為“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)督、社會(huì)管理和公共服務(wù)”四個(gè)方面。在管制型政府的模式下，政府與社會(huì)之間呈現(xiàn)出大政府小社會(huì)格局,政府職能無限擴(kuò)張,有時(shí)甚至是為管制而管制。政府要為人們提供良好的制度，良好的公共政策服務(wù)，提供公共服務(wù)。保護(hù)共有資源和自然資源。維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，維護(hù)社會(huì)公平。為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的、公平的競(jìng)爭環(huán)境，更大程度地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，為公民完善公共服務(wù)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度后，人們的需求就會(huì)發(fā)生變化。解決了溫飽問題的人們?cè)诶^續(xù)追求更高收入和更豐富的物質(zhì)財(cái)富的同時(shí)，會(huì)進(jìn)一步追求生活質(zhì)量的整體改善和提高。這就需要政府職能做出及時(shí)調(diào)整，在抓好經(jīng)濟(jì)工作的同時(shí)，更加強(qiáng)社會(huì)管理、公共服務(wù)等職能，以滿足人們的這些高層次需求。

黨的十七大報(bào)告中提出，要深化行政管理體制改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。溫家寶總理曾經(jīng)指出：“我們要把政府辦成一個(gè)服務(wù)型的政府，為市場(chǎng)服務(wù)，為社會(huì)服務(wù)，最終是為人民服務(wù)”。由此，服務(wù)型政府應(yīng)該徹底轉(zhuǎn)變政府職能，滿足我國市場(chǎng)發(fā)展的需求。

六、How——這個(gè)政府將怎樣運(yùn)行？人們將怎樣管理這個(gè)政府？

政府應(yīng)該秉承信息公開的原則，讓公眾清晰地知道政府在做什么、怎樣做和效果如何。人們要求這個(gè)政府是高效的。洛克指出，使用絕對(duì)的專斷權(quán)利來進(jìn)行統(tǒng)治，是與人們組建政府的目的背道而馳的。“如果沒有有關(guān)權(quán)利和財(cái)產(chǎn)的經(jīng)常有效的規(guī)定來保障他們的和平與安寧，人們就不會(huì)舍棄自然狀態(tài)的自由而加入社會(huì)和甘受它的約束”；但他認(rèn)為，統(tǒng)治者在野心和奢侈的慫恿下，經(jīng)常想要保持和擴(kuò)大已有的權(quán)利?！安蝗プ鋈藗儺?dāng)初授權(quán)給他時(shí)要他辦的事情”。所以，人民應(yīng)當(dāng)對(duì)政府的行為時(shí)刻保持警惕，并設(shè)法限制專橫和防止濫用權(quán)利。政府服務(wù)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)受到法律和民意的限制，沒有法律的授權(quán)和任命，政府不能隨意擴(kuò)大服務(wù)內(nèi)容。其次，政府權(quán)利應(yīng)受到法律、民意機(jī)構(gòu)和社會(huì)的限制。政府需逐步放棄微觀經(jīng)濟(jì)管理職能，將主要精力放在加強(qiáng)與改善宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控上，為企業(yè)提供良好的外部服務(wù)，比如法律服務(wù)、政策服務(wù)、信息服務(wù)等。

在政府提供公共服務(wù)的過程中必須考慮成本和績效問題，改進(jìn)政府管理方式和手段，提高行政管理水平，降低行政成本，提高行政效率，自覺接受人民監(jiān)督，嚴(yán)格規(guī)范政府的行為。政府的權(quán)力嚴(yán)格地受法律的限制，政府的行為不可違反法律的規(guī)定。因此服務(wù)型政府應(yīng)該是透明政府、高效政府、法治政府。

“服務(wù)型政府”涵蓋面非常廣，它既涉及觀念或者理念層面,又牽涉到政府的職能或者功能,還包括了政府的行為方式。對(duì)于服務(wù)型政府的概念，專家學(xué)者從不同角度進(jìn)行了論述。張康之教授認(rèn)為:“政府角色的自覺轉(zhuǎn)變,不僅從統(tǒng)治的角色改變?yōu)楣芾淼慕巧?而且要從管理的角色改變到服務(wù)的角色上來”。劉熙瑞教授認(rèn)為“服務(wù)型政府是在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意見組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府。”

服務(wù)型政府要符合人們建立政府的初衷和現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的要求，滿足5W1H中對(duì)政府的分析，這樣的政府才是我們想要的政府。那么我們認(rèn)為：服務(wù)型政府是為滿足人們公共服務(wù)需求而成立的、決策過程民主的、為人民負(fù)責(zé)的政府。它是以民本和服務(wù)為理念，以合法、透明為服務(wù)準(zhǔn)則，服務(wù)能力、服務(wù)范圍有限，具有一定的公共服務(wù)職責(zé)，運(yùn)行過程受到人民監(jiān)督、法律限制的一種政府治理模式?！?/p>

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