王小龍

內容提要本文基于糧補制度治理結構安排的效率標準對我國糧食補貼制度績效進行了成本一效應分析，研究發(fā)現(xiàn)盡管我國現(xiàn)行的糧食補貼制度在促進農民增收和保障糧食安全方面取得了良好的總體效果，但從成本一效應分析的視角看，近年我國糧食補貼制度的績效卻不甚理想，表現(xiàn)在糧補制度治理結構安排沒有基于效率標準，從而使政府取得既有總體政策效果的公共支出成本過高。針對于此，本文提出了若干糧食補貼制度改革建議。

關鍵詞糧食補貼最低收購價糧食安全成本一效應分析

[中圖分類號]F812[文獻標識碼]A[文章編號]0447-662X(2009)01-0070-06

一、引言

在經歷了1999年至2003年糧食產出連續(xù)下滑之后，為了促進農民增收和確保國家糧食安全，自2004年起政府開始借助一系列糧食補貼政策強化對糧食生產的干預。具體講，政府從2004年開始在全國范圍內有計劃地實施對種糧農民直接補貼政策、良種補貼政策、農機具購置補貼政策以及最低收購價政策；而從2006開始政府又增添了一項農資綜合直補政策，最終在我國建立起糧食補貼制度的基本框架，即“財政直接補貼+最低收購價”模式。從糧食安全的角度看，政府近年對糧食生產的財政干預在總體上取得極為顯著的政策效果。自2004年起，我國糧食生產穩(wěn)步發(fā)展，糧食產量連續(xù)增產，到2007年糧食產量已達到10030億斤，與2003年相比，2007年糧食產量增加1416億斤。與此同時，農民收入也得到了一定程度的提高。對于近年政府財政干預所取得的糧食增產和農民增收效應，現(xiàn)存的主流研究文獻均給予了高度的評價，但是尚沒有文獻對我國糧補制度績效做出規(guī)范的經濟學評價。因此，本文擬對我國糧補制度績效進行成本一效應檢驗(cost—effectiveness test)，以期能夠得出一些對政府決策者有啟發(fā)意義的研究結論。

為了明確起見，不妨將糧補制度績效定義為糧補制度的治理結構效率，即政府借助糧補制度取得一個既定政策效果所需支付的補貼資金總額。顯然，給定政策效果，政府支付的糧食補貼資金愈少，表明糧補制度治理結構效率愈高，反則反之。從理論上講，對糧補制度治理結構效率高低的判斷需要基于糧補制度的實施目標來對糧補制度運行中所耗費的公共支出成本的高低做出價值評判。我國政府對糧補制度規(guī)定了明確的二元實施目標，即促進農民增收和保障糧食安全，但現(xiàn)有的相關研究文獻均暗含假定二元實施目標在公共支出占用方面相互排斥，從而需要對兩大目標孰輕孰重做出價值判斷。其中，主流文獻認為二元實施目標同等重要，從而主張糧補制度中各種補貼政策應該在職能上有所分工，即一部分政策主要用于幫助農民增收，而另一部分政策則主要用于保障糧食安全。但也有學者持有不同的觀點，比如，認為糧補制度的基本目標應該是促進農民增收，而不是保障糧食安全，進而主張通過創(chuàng)新農業(yè)補貼方式建立農民增收長效機制，而則單純從實現(xiàn)國家糧食安全目標的角度探討如何完善我國現(xiàn)有糧食補貼政策體系。筆者認為，無論對兩大實施目標的相對重要性作出了何種價值判斷，現(xiàn)有文獻都不可能為判斷糧補制度治理結構效率提供正確的分析視角，這是因為它們均忽視了通過糧補制度治理結構設計促使二元實施目標激勵相容的可能性。這里所謂激勵相容是指國家糧食安全目標的實現(xiàn)必須通過種糧農戶的效用最大化行為來實現(xiàn)，從而必須有利于農民增收，而農民增收目標的實現(xiàn)客觀上必須能夠促進國家糧食安全目標的實現(xiàn)。從理論上講，給定我國糧補制度的二元實施目標，最優(yōu)糧補制度治理結構安排必須滿足以下兩個效率條件：其一是各類補貼政策的機制設計必須能夠使糧補制度的二元實施目標激勵相容。設定第一個效率條件的經濟理性在于，如果某項糧補政策能夠使二元實施目標激勵相容，那么該項政策便能取得范圍經濟效應(scope econo—my effect)，這樣政府借助該項政策取得一個既定政策效果所需支付的補貼資金就會減少。具體講，如果二元實施目標能夠激勵相容，那么政策執(zhí)行中單位數(shù)量的補貼支出便兼具增收效應和增產效應，從而有助于政府以較低的公共支出成本同時實現(xiàn)特定的農民增收目標和糧食安全目標。反之，如果二元實施目標不能激勵相容，那么政策執(zhí)行中單位數(shù)量的補貼支出便只有增收效應或增產效應，這樣，為實現(xiàn)同樣的農民增收目標和糧食安全目標，政府補貼支出的投向必然是多維的，進而要求政府必須付出更多的公共支出成本；其二是各類補貼政策的財政預算規(guī)模和其范圍經濟效應必須形成合理匹配。設定第二個效率條件的經濟理性在于只有根據各類補貼政策的范圍經濟效應大小決定各個政策項目的財政預算規(guī)模，從而實現(xiàn)政府補貼資金的有效配置，才能保證糧補制度能以較低的公共支出成本實現(xiàn)既定的政策目標。而本文所謂的糧補制度績效的成本一效應檢驗正是要檢驗我國現(xiàn)階段的糧補制度治理結構是否滿足上述兩個效率條件。

本文的研究結構如下：第二部分將對近年我國糧補制度治理結構效率進行成本一效應檢驗，其研究步驟為，首先分析我國現(xiàn)階段糧補制度中各個具體糧補政策的政策效應，以便判斷其在機制設計上是否滿足最優(yōu)糧補制度治理結構安排的第一個效率條件；然后基于各項糧補支出政策效應的二維特征從理論上對各種糧補政策的范圍經濟效應進行對比分析，并考察近年政府各項糧補政策的支出規(guī)模與其范圍經濟效應之間的相關關系，以便判斷現(xiàn)行糧補制度治理結構安排是否滿足最優(yōu)糧補制度治理結構安排的第二個效率條件；第三部分將基于本文對我國糧補制度績效的檢驗結論提出若干糧補政策改革建議。

二、糧食補貼制度治理結構效率的成本一效應檢驗

我國現(xiàn)階段的糧補制度由對種糧農民直接補貼政策、農資綜合直補政策、良種補貼政策、農機具購置補貼政策以及最低收購價政策組成，其中最低收購價政策可視為一種對糧食生產的間接財政補貼政策。從理論上講，糧補政策支出的范圍經濟效應可視為糧補制度最重要的效率源泉，如果各項糧補政策的機制設計不能賦予糧補支出足夠的范圍經濟效應，政府實現(xiàn)特定政策目標便需要支付較多的公共支出成本。正因為如此，最優(yōu)糧補制度治理結構安排的第一個效率條件要求各類補貼政策的機制設計必須能夠使糧補制度的二元實施目標激勵相容。另外，如果各類補貼政策的范圍經濟效應存在差異，而政府卻不能基于范圍經濟效應大小決定各個政策項目的財政預算規(guī)模，那么也會造成糧補制度的公共支出成本過高，所以最優(yōu)糧補制度治理結構安排的第二個效率條件要求各類補貼政策的財政預算規(guī)模和其范圍經濟效應必須形成合理匹配。為了判斷我國糧補制度的治理結構安排是否滿足上述兩個效率條件，需要首先考察各項補貼支出的政策效應。

(1)對種糧農民直接補貼的政策效應。

對種糧農民直接補貼政策作為一種對農民的直接收入補償，其目的是減輕糧食價格波動對種糧農民收入及糧食生產的影響。顯然，這種補貼對于農戶而言具有直接的增收效應，但增收效應很弱。2004年至2007年政府一共發(fā)放糧食直補資金541億元，如果全國農民數(shù)量以9億計算，四年時間里農民人均每年只

增收了15元左右。在政策執(zhí)行上，補貼的發(fā)放并不與農戶的種糧行為直接掛鉤，不會增加種糧的比較收益，從而也不會對農戶生產糧食產生激勵效應。不過，對種糧農民直補政策卻對糧食生產具有弱增產效應，這是因為許多以種糧為生的貧困農戶往往會由于收入約束而不能購買必要量的化肥、農藥等基本生產資料，糧食直補可以幫助他們追加生產投入，增加糧食產量。

(2)農資綜合直接補貼的政策效應

2006年出臺的農資綜合直接補貼政策是綜合考慮柴油、化肥、農藥、農膜等農業(yè)生產資料價格變動因素而對農戶發(fā)放的財政補貼，其目的是減輕農業(yè)生產資料價格波動對種糧農民收入及糧食生產的影響。與對種糧農民直接補貼政策一樣，因為農資增支綜合直接補貼的發(fā)放也不與農戶的種糧農戶行為掛鉤，所以該政策不會對農戶生產糧食產生激勵效應，但對農戶具有直接的弱增收效應，同時對糧食生產也具有弱增產效應。

(3)良種補貼的政策效應

良種補貼政策是一種專項補貼政策，它試圖通過向農戶低價供應良種鼓勵農戶在糧食生產中采用優(yōu)良品種。良種補貼可以降低農戶購買良種的成本，提高農戶種植新品種糧食的比較收益，從而能夠鼓勵農戶生產新品種糧食，而農戶選擇生產新品種糧食，不僅能改善糧食供給品種，而且可以提高糧食單產，所以良種補貼對糧食產生具有強激勵效應和顯著的增產效應。

(4)農機具購置補貼的政策效應

農機具購置補貼政策則是一種按照農民購置農機具的發(fā)票向農戶提供一定比例補貼的專項補貼政策，其目的在于推進農業(yè)機械化進程，提高農業(yè)技術裝備水平。從理論上講，該政策對糧食生產應具有強激勵效應和顯著的增產效應，因為它可以降低農戶購買農業(yè)機械的成本，提高農戶使用農業(yè)機械生產糧食的比較收益，從而有助于吸引更多農戶改善糧食生產裝備，而農戶糧食生產裝備的改善則可以提高糧食生產能力，促進糧食增產。但現(xiàn)實中，盡管政府對農戶購買農機具實行補貼政策，但農戶對農機具的需求會受到農戶收入水平和農戶土地經營規(guī)模的制約，因此農機具補貼政策對糧食生產的激勵效應和增產效應在人均收入水平較高和人均耕地較多的農村地區(qū)能得以有效發(fā)揮，而在人均收入水平較低和人均耕地較少的農村地區(qū)會受到嚴重抑制。

(5)最低收購價的政策效應

糧食最低收購價政策是一種價格支持政策，其目的在于通過對某些糧食品種確定最低收購價格穩(wěn)定農民預期收益，從而保障糧食供給。由于糧食屬于需求缺乏彈性的商品，所以糧食價格是影響農戶種糧比較收益最重要的因素，通常糧食價格下跌會嚴重挫傷農民的種糧積極性，而糧食價格上漲則會顯著提高農戶種糧收益，以小麥生產為例，如果小麥價格上漲一角，單產為每畝400公斤的耕地每畝便可使農戶增收40元。而糧食最低收購價政策規(guī)定當市場價格低于最低收購價格時，由中儲糧總公司和其委托公司按照最低收購價格收購農民的糧食，因此它在糧食市場供過于求的情況下對糧食生產具有強激勵效應和顯著的增產效應。

以上分析表明，從促進農民增收和保障糧食安全的角度講，各項糧補的政策效應存在差異。表一給出了各項糧補政策效應的直觀比較。

根據表一可知，糧食直補政策和農資綜合直補政策在機制設計上并沒有將補貼發(fā)放與糧食生產相掛鉤，對農戶糧食生產沒有激勵效應，從而不能夠使糧補制度的二元實施目標激勵相容，因此這兩項政策在機制設計上并不滿足最優(yōu)糧補制度治理結構安排的第一個效率條件。而良種補貼政策、農機具購置補貼政策以及最低收購價政策均能通過提高種植糧食的比較收益激勵農戶生產糧食，進而可以保證農民增收和糧食安全兩大政策目標激勵相容，所以它們在機制設計上滿足最優(yōu)糧補制度治理結構安排的第一個效率條件。

進一步，根據表一可以從理論上對各種補貼政策的范圍經濟效應的大小進行簡單的對比分析：由于糧食直補政策和農資綜合直補政策并不滿足最優(yōu)糧補制度治理結構安排的第一個效率條件，再加上它們的增收效應和增產效應都很弱，所以這兩項補貼政策的范圍經濟效應注定很小。相比之下，良種補貼政策、農機具購置補貼政策以及最低收購價政策不僅在機制設計上滿足最優(yōu)糧補制度治理結構安排的第一個效率條件，而且都具有較強的增收效應和增產效應，因此這三項政策的范圍經濟效應必然較大。

既然五項糧食補貼政策的范圍經濟效應存在上述差異，那么根據最優(yōu)糧補制度治理結構安排的第二個效率條件的要求，政府應該基于各項糧補政策的范圍經濟效應的大小安排各個政策項目的財政預算，以便能夠以較低的公共支出成本實現(xiàn)既定的農民增收和糧食安全目標。為了判斷現(xiàn)階段我國糧補制度治理結構中各項補貼政策支出規(guī)模的安排是否符合最優(yōu)糧補制度治理結構安排的第二個效率條件，下面不妨考察一下近年政府各項糧補資金的支出規(guī)模與其范圍經濟效應大小之間的相關關系。為了討論方便，暫且不考慮政府近年在最低收購價政策執(zhí)行過程中所支付的補貼資金數(shù)量是否能夠滿足最優(yōu)糧補制度治理結構安排的第二個效率條件，而重點考察近年四種糧食直補政策補貼資金的配置是否會造成激勵扭曲問題。圖l給出2004-2007年四種糧食補貼政策的支出情況。從圖中可看出，2004-2005年政府的糧食補貼政策只有三種，即農機購置補貼政策、良種補貼政策和糧食直補政策，而從2006年開始，政府增添了一項農資綜合直補政策，從而形成四種糧食補貼政策類型。

圖1顯示，在2004年和2005年，政府的糧食直補支出規(guī)模遠遠超過良種補貼支出規(guī)模和農機購置補貼支出規(guī)模。顯然，這兩年三種補貼的支出規(guī)模與其各自的范圍經濟效應的太小并不相稱，上面的分析曾指出糧食直補對于農民增收和糧食增產均只具有弱效應，其范圍經濟效應很小，然而在2004年和2005年的糧食補貼總額中糧食直補支出比重卻分別高達76％和72％左右。相比而言，良種補貼具有良好的范圍經濟效應，不僅能間接提高農民種植糧食的凈收益，而且具有顯著的增產效應，但政府良種補貼的規(guī)模并不大，兩年間它在當年補貼總額中所占比重均為21％左右。與良種補貼類似，農機購置補貼的范圍經濟效應也相對較好，尤其在人均收入水平較高和人均耕地較多的農村地區(qū)具有較為明顯的增收和增產效應，但兩年間農機購置補貼支出分別只占到當年補貼總額的3％和6％左右。

從圖1可看出，更糟的是，2006年農資綜合直補政策出臺之后，糧食補貼支出結構中資金配置激勵扭曲問題則愈加突出，主要是因為農資綜合直補只具有弱增收效應和弱增產效應，其范圍經濟效應很小，但該項補貼支出的規(guī)模卻非常大，在2006年和2007年分別占到當年四種補貼總額的38％和52％左右。從糧食補貼支出結構來看，2006年以后各種糧食補貼支出規(guī)模與其范圍經濟效應之間存在一種極端的負向相關關系，這表現(xiàn)為范圍經濟效應很低的糧食直補資金與農資綜合直補資金的總和在四種補貼總額所占比重在2006年和2007年分別達到80％和81％，而良種補貼的比重分別僅為15％和13％左右，農機購置補貼的比重分別只有5％和6％左右?？梢?，2004-2007年政府對各類糧食補貼支出規(guī)模的安排并不符合最優(yōu)糧補

制度治理結構安排的第二個效率條件。

最后再來考察政府近年在最低收購價政策執(zhí)行過程中所支付的補貼資金的數(shù)量是否能夠滿足最優(yōu)糧補制度治理結構安排的第二個效率條件。2005年至2007年三年間，政府為執(zhí)行最低收購價政策付出了高昂的公共支出成本，據估算，中央財政三年以來為中儲糧總公司承擔了上百億元人民幣的保管費用、利息補貼及銷售虧損，但是從糧補制度治理結構安排的角度講，這種公共支出是必要而有效率的，這是因為最低收購價政策作為一種價格支持政策能夠確保農民增收和糧食安全這兩大政策目標激勵相容，具有十分顯著的范圍經濟效應。事實上，2005年以來，隨著糧食產量連續(xù)增產，糧食市場價格呈現(xiàn)下降趨勢，正是最低收購價格的存在才穩(wěn)定住了農戶種植糧食的比較收益，從而不僅為糧食安全提供了重要保障，而且有效促進了農民增收；據測算，僅在實施小麥“托市收購”政策的地區(qū)，近三年農民增收就達40億元以上。

綜上分析可發(fā)現(xiàn)，近年我國糧補制度治理結構的安排并不能完全滿足最優(yōu)糧補制度治理結構的兩個效率條件，結果導致糧補制度存在以下兩個弊端：(1)糧食直補政策和農資綜合直補政策范圍經濟效應很弱，進而增加了政府取得既有總體政策效果的公共支出成本。(2)糧食補貼資金的配置模式存在嚴重的激勵扭曲，進而也使得政府取得既有總體政策效果的公共支出成本加大。

三、結論和政策建議

通過對我國糧食補貼制度治理結構效率的成本～效應檢驗，本文發(fā)現(xiàn)盡管我國現(xiàn)行的糧食補貼制度取得了良好的總體效果，不僅使糧食生產連年取得豐收，確保了糧食供給安全，而且也使農民收入得到一定程度的提高，但從成本一效應分析的視角看，我國現(xiàn)行糧食補貼制度的績效卻不甚理想，究其原因則有兩個：其一是糧食直補政策和農資綜合直補政策在機制設計上不能夠使糧補制度的二元實施目標激勵相容，其二是各項補貼資金的預算與其范圍經濟效應沒有達到合理匹配，突出表現(xiàn)為范圍經濟效應很低的糧食直補支出和農資綜合直補支出在四種補貼支出總額所占比重過大。針對于此，本文提出以下糧食補貼制度改革建議。

(1)降低糧食直補資金和農資綜合直補資金在糧食補貼總額中所占比重，取消“普惠制”補貼資金發(fā)放方式，并將糧食直補政策和農資綜合直補政策改革為兩項針對農村貧困地區(qū)農戶的專項糧食補貼政策。這種改革不僅有利于強化補貼政策對貧困農戶的增收效應，縮小我國農村居民收入差距，從而改善補貼政策的社會福利效果，而且能夠減輕家庭收入對貧困農戶糧食生產投入的剛性約束，進而提高補貼政策的增產效應。

(2)增加良種補貼資金和農機購置補貼資金在糧食補貼資金總額中所占比重，進而大幅度提高這兩種補貼的補貼標準。良種補貼和農機購置補貼作為生產性補貼可以幫助農戶優(yōu)化生產要素的投入結構，進而拓展糧食生產的盈利空間，同時還能提高農業(yè)綜合生產能力，為糧食安全提供重要保障。因此，在糧補制度設計上，良種補貼和農機購置補貼應該成為最重要的兩種直補政策。

(3)進一步增強最低收購價政策的增收效應。由于受到諸多客觀因素的制約，我國農村種糧農戶的收入增長仍十分緩慢，而最低收購價政策作為一種間接補貼制度除了能夠有效穩(wěn)定糧食生產，還能在促進農民增收方面發(fā)揮難以替代的重要作用。因此，筆者建議進一步提高最低收購價，以強化該政策對種糧農戶的增收效應。