趙聚軍

內(nèi)容提要以家庭承包制的全面推行為界，基層政府在農(nóng)村公共服務(wù)體系中的職能定位大體經(jīng)歷了這樣的演變過程：基層政府所承擔(dān)的職能首先是不斷得到強(qiáng)化，并在人民公社時期達(dá)到頂峰；其后卻又不斷弱化，甚至完全退出供給體系。之所以出現(xiàn)這種狀況，其中一個主要的制度原因，就是在家庭承包制這一農(nóng)村基本制度層面的重要變革實(shí)施后，農(nóng)村公共服務(wù)體系卻未能隨之進(jìn)行及時的制度變遷，而是基本上延續(xù)了人民公社時期的制度外供給模式。直到稅費(fèi)改革完成，制度外供給模式才最終退出歷史舞臺。在原有公共服務(wù)體系已經(jīng)解體、新體系卻未能及時建立的情況下，當(dāng)前的體制安排帶有明顯的過渡性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府目前這種尷尬的角色定位亦不會是長久的制度安排。

關(guān)鍵詞農(nóng)村公共服務(wù)體系農(nóng)村基層政府歷史變遷制度外供給

[中圖分類號]D693.62[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]0447-662X(2009)01-0156-08

完善農(nóng)村公共服務(wù)體系是加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、建設(shè)社會主義新農(nóng)村的必然要求。農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)與農(nóng)村基層政府轉(zhuǎn)型具有直接的關(guān)聯(lián)性：基層政府能否適應(yīng)時代要求，適時完成其職能定位的合理轉(zhuǎn)變，將直接關(guān)系到農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)的成效。本文的主要工作，就是回顧與概括農(nóng)村公共服務(wù)體系的歷史變遷過程，特別是基層政府在其中的角色定位，以期找出一些可資借鑒的經(jīng)驗教訓(xùn)。

一、小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時代的農(nóng)村公共服務(wù)體系與基層政府定位

整體而言，中國農(nóng)村的發(fā)展史大體可以被區(qū)分為三個時期，即小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時代、集體經(jīng)濟(jì)時代和家庭承包制時代。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時代的農(nóng)村公共服務(wù)供給主要存在兩種基本的形式：由中央政府組織提供的、占主導(dǎo)地位的供給形式，以及以民間自組織形式存在的私人補(bǔ)充性供給，農(nóng)村基層政府的作用只是到了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時代的末期才逐步凸顯。

(一)政府供給：中央政府在供給中的主導(dǎo)地位

盡管不同性質(zhì)的國家政權(quán)行使其社會管理職能的出發(fā)點(diǎn)、方式、手段各不相同，但是“政治統(tǒng)治只有在執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去”。古代中國在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上取得的巨大成就，無疑離不開國家政權(quán)的支持。這種支持主要體現(xiàn)在政府主動承擔(dān)起了具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的基本農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和推廣等方面的職責(zé)。

第一，基本農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)。由于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)分散的地理分布和規(guī)模較小的生產(chǎn)組織，使水利工程灌溉設(shè)施及運(yùn)輸倉儲等公共服務(wù)產(chǎn)生了先天性供給不足的缺陷。特別是一些跨地域的大型水利工程，雖然小農(nóng)個體也能意識其重要性，但組織這樣一個龐大系統(tǒng)工程所需要的巨額資金支持，嚴(yán)密協(xié)作和組織，復(fù)雜的技術(shù)和大規(guī)模的勞動投入，以及交易成本，卻足以使自發(fā)的小農(nóng)組織望而卻步。只有國家機(jī)器才擁有和擅長這樣的能力，提供這些公共服務(wù)的使命就天然地交給了政府。作為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，為了提高生產(chǎn)水平、增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抵抗自然災(zāi)害的能力，無論情愿與否，中國歷代王朝的統(tǒng)治者基本上能夠拿出所獲取租金的一部分，用于提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必需的公共服務(wù)。尤其是在各個朝代恢復(fù)發(fā)展生產(chǎn)的初期，往往伴隨著大規(guī)模的水利系統(tǒng)工程的進(jìn)行。雖然說供給的總量極為有限，而且初始動機(jī)往往參雜有其他非生產(chǎn)目的，但對于經(jīng)濟(jì)能力弱小、缺乏應(yīng)對風(fēng)險能力的小型家庭農(nóng)場，還是在客觀上提供了一定的生產(chǎn)保障，使他們比較容易在復(fù)雜多變的自然環(huán)境下生存和發(fā)展，進(jìn)而創(chuàng)造了古代中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的相對高效率，維護(hù)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性。

第二，農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和信息傳播。中國雖然不是由于管理水利灌溉而出現(xiàn)的東方專制國家，但在實(shí)行重農(nóng)政策和保護(hù)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時，卻類似地采取了一系列直接促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的措施。在政府干預(yù)下，幾次重要的農(nóng)業(yè)耕作工具的發(fā)展、推廣和使用，先進(jìn)的耕作方法的傳播普及速度之快，范圍之廣，都印證了這種方式對于市場自發(fā)傳播機(jī)制有較好的替代性。比如，早在漢武帝時期，中央政府就曾在全國范圍內(nèi)倡導(dǎo)新技術(shù)和新工具的采用，大力推廣犁耕和新的耕作方法，在短期內(nèi)普及了新技術(shù)，迅速提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，并使中國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就此走上了精耕細(xì)作之路。

(二)私人供給：民間自組織及個體形式的補(bǔ)充性供給

雖然古代中國的歷代王朝都比較重視為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供基本的公共服務(wù)，但由于主要集中于一些大江大河治理，且數(shù)量有限，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)一步發(fā)展的基本要求。到了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的后期，隨著國家所有土地保有量的削減，政府“授田于民”的能力逐步喪失，由此產(chǎn)生的財政收入也隨之銳減，由政府規(guī)劃實(shí)施的大型農(nóng)田水利設(shè)施急劇減少，進(jìn)而對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進(jìn)一步發(fā)展產(chǎn)生了較大的消極影響。政府在供給上的不作為，使得公共服務(wù)的私人供給開始逐步活躍起來。具體而言，私人供給有兩種主要的形式。

第一，民間團(tuán)體的自組織供給。建國前，中國農(nóng)村廣泛存在著諸如“閘會”等形式的民間水利協(xié)調(diào)、管理組織。因為此類民間組織基本符合奧斯特羅姆定義下的自主治理組織的基本特點(diǎn)，所以筆者稱之為民間自主治理組織，將這種公共服務(wù)供給模式稱之為民間團(tuán)體的自組織供給形式。杜贊奇在《文化、權(quán)力與國家》一書中對這一供給模式做了較為翔實(shí)的描述，他指出：“百泉河流域為我們提供了閘會之間合作的很好事例：每年各閘會會集一次，疏浚百泉河，加固或維修堤壩和橋梁。兩縣閘會按其用水量之大小水平提供勞力和財力”。此外，諸如“火會”等民間自組織形式的公共服務(wù)供給在建國前也曾十分活躍。

第二，私人個體的投資活動。這是在國家財力相對短缺卻又需要提供必需的公共服務(wù)時，逐漸發(fā)展出的一種公私合作的權(quán)宜之計。它的前提是給予合作投資個體某些優(yōu)惠政策，同時投資個體往往也是當(dāng)?shù)赝恋卮髴?。但?dāng)這種合作觸犯到投資個體的利益時，工程常常會半途而廢。相對于民間自組織形式，這類供給形式并不常見。

(三)農(nóng)村基層政府在供給中的職能定位

作為政府體系的重要組成部分，與社會的發(fā)展進(jìn)程相對應(yīng)，農(nóng)村基層政府的主要職能也在經(jīng)歷著不斷的調(diào)整與變化。在不同國家和不同歷史時期，這種演變在內(nèi)容和主次先后方面有不同的表現(xiàn)，但無不呈現(xiàn)一種共同的趨勢：即政治職能逐步減弱，社會職能日益增強(qiáng)；并且從簡單的防御職能向建設(shè)職能發(fā)展。在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時代，農(nóng)村基層政府職能的重點(diǎn)在于代表君主維持對當(dāng)?shù)氐恼谓y(tǒng)治，完成賦稅征收、勞役征召和士兵招募等工作，職能重心被定位于社會穩(wěn)定和汲取資源，公共服務(wù)職能則被普遍放置于極為次要的位置。隨著帝國的統(tǒng)一，社會的發(fā)展，農(nóng)村基層政府的活動有了進(jìn)一步的拓寬，開始提供一些基本的公共服務(wù)，例如組織農(nóng)民興修一些中小型水利工程；平時重視對農(nóng)民的教化，出現(xiàn)災(zāi)害時注意救災(zāi)賑災(zāi)救濟(jì)等。但總體而言，農(nóng)村基層政府的公共服務(wù)職能相對中央政府仍處于非常次要的位置。

地方政府在公共服務(wù)體系中的這一定位與當(dāng)時的生產(chǎn)力發(fā)展水平和中國長期以來高度集權(quán)的政府管理體制及由其引發(fā)的政府間財力安排存在著密切的關(guān)系。一方面，在當(dāng)時的生產(chǎn)力發(fā)展水平下，農(nóng)村公共服務(wù)的供給量始終徘徊在一個非常低的水平。另一方面，在古代中國高度中央集權(quán)的政治體制下，出于對

地方尾大不掉的深刻警惕，專制君主們總是習(xí)慣性的希望將盡可能多的財稅資源留在自己的手中，大搞財政制度上的“強(qiáng)干弱枝”。在這種情況下，因為所能調(diào)動的財政資源極為有限，所以基層政府即使想在供給中有所作為也是不大可能的。但是伴隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，政府職能也在不斷調(diào)整的過程中。當(dāng)歷史的腳步推進(jìn)到民國時期、小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時代行將結(jié)束的時候，農(nóng)村基層政府的職能也開始出現(xiàn)一些重要的變化。在公共服務(wù)方面，隨著地方行政與司法職責(zé)的逐步分離，經(jīng)濟(jì)事務(wù)與教育、文化、科技、衛(wèi)生等事務(wù)逐漸成為地方政府的重要職責(zé)，基層地方政府在農(nóng)村公共服務(wù)供給中所扮演的角色亦變得愈發(fā)重要。

二、集體經(jīng)濟(jì)時代的農(nóng)村公共服務(wù)體系與基層政府定位

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論認(rèn)為，制度變遷是在制度均衡不能維持的情況下發(fā)生的。特別是憲法規(guī)則這一對生產(chǎn)、交換和分配關(guān)系具有決定性意義的制度安排發(fā)生變更以后，必然導(dǎo)致原有制度結(jié)構(gòu)的失衡，從而可能引發(fā)相應(yīng)的制度變遷。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)向集體經(jīng)濟(jì)的演進(jìn)，是中國農(nóng)村憲法規(guī)則安排層次的變動，農(nóng)村公共服務(wù)體系隨之出現(xiàn)了重要的變化：以勞動力替代資本的制度外供給模式登上了歷史舞臺。

(一)公共服務(wù)的制度外供給模式

人民公社實(shí)行的是三級所有、隊為基礎(chǔ)的所有制結(jié)構(gòu)，公社實(shí)行黨政不分、政經(jīng)統(tǒng)管的基本制度架構(gòu)。通過人民公社制度，國家控制了農(nóng)村各項資源的產(chǎn)權(quán)，包括生產(chǎn)資料的所有權(quán)、產(chǎn)出的占有權(quán)和剩余索取權(quán)以及人力資源的事實(shí)所有權(quán)，這就構(gòu)成了人民公社時期中國農(nóng)村的制度秩序。這一基礎(chǔ)性的制度安排又進(jìn)一步確立了農(nóng)村社區(qū)生產(chǎn)、交換和分配的基本規(guī)則。當(dāng)時的農(nóng)村公共服務(wù)體系是：公共產(chǎn)品的供給和使用都由集體統(tǒng)一組織、安排，人民公社既是農(nóng)村公共服務(wù)供給的主要決策者，也是組織生產(chǎn)者和管理者，農(nóng)民只是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的勞動者。

在當(dāng)時優(yōu)先發(fā)展工業(yè)和城市，以農(nóng)哺工的宏觀制度背景下，公社通過稅收等制度內(nèi)財政手段籌集到的公共資源極為有限。如果完全依靠公共財政資源進(jìn)行農(nóng)村公共服務(wù)的供給，必然會導(dǎo)致供給的嚴(yán)重不足。在這種情況下，維持人民公社正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需的公共服務(wù)就不得不主要依靠制度外籌資的形式進(jìn)行制度外供給，即各級集體經(jīng)濟(jì)組織的資金籌集，實(shí)際中采用的是以勞動力代替資本的方式，以行政命令的方式動員組織勞動力承擔(dān)土壤改良、水利建設(shè)、道路修建等勞動密集型項目，勞動對資本的替代達(dá)到了難以復(fù)加的程度。

總體而言，這種供給模式呈現(xiàn)出以下幾個方面的特點(diǎn)：(1)公共服務(wù)的供給同時存在財政和制度外籌資兩個渠道，且以后者為主，人民公社正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需的公共產(chǎn)品主要依靠制度外供給。(2)工分制的分配方式使集體可以根據(jù)公共事業(yè)建設(shè)的需要決定公積金和公益金的提取比例。工分制下的分配程序是先扣除各項費(fèi)用，再確定個人分配，這就使得公社制度外公共服務(wù)供給的成本分?jǐn)倷C(jī)制變得十分隨意和隱蔽，社員則一般不會對自身的制度外負(fù)擔(dān)有直接的感受。(3)人民公社的勞動力管理體制使得集體組織可以隨心所欲地指揮和調(diào)配勞動力，進(jìn)行勞動密集型的公共建設(shè)。“與其他任何制度安排相比，公社制度在將勞動力資源配置于公共產(chǎn)品的生產(chǎn)方面確實(shí)具有最大潛力。這主要是由于工分制條件下工分總量的膨脹幾乎不受約束，制度外公共產(chǎn)品的人力成本，以增加工分總數(shù)、從而降低工分值的方式得到分?jǐn)?，工分是一種‘取之不盡、用之不竭的資源。”(4)自上而下、行政命令式的供給機(jī)制。由于農(nóng)戶沒有任何經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，在關(guān)乎切身利益的公共服務(wù)供給中很難發(fā)出有效的聲音；另一個方面，公社經(jīng)濟(jì)模式下農(nóng)戶高度的同質(zhì)性，使他們?nèi)狈卜?wù)的主動需求，亦不存在需求的差異性，這使得自上而下集中的、統(tǒng)一的提供公共服務(wù)變得非常便捷而高效。

(二)成就與缺陷

建國后，中國共產(chǎn)黨強(qiáng)有力地推進(jìn)農(nóng)村的制度變遷，使農(nóng)村的政治結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和文化教育格局發(fā)生了前所未有的變化。對農(nóng)村社會進(jìn)行全面改造的龐大系統(tǒng)工程需要相應(yīng)的財政支撐。但在人民公社時期，中國正處在工業(yè)化剛剛起步、資本原始積累匱乏的階段，再加上對工業(yè)和城市發(fā)展的有意傾斜，農(nóng)村公共服務(wù)供給所需資金不可能完全由政府財政來承擔(dān)，而只能是在政府主導(dǎo)下更多地依靠廣大農(nóng)民，以自給自足的方式來提供?？陀^地看待這一體制，就會發(fā)現(xiàn)這種制度安排通過對鄉(xiāng)村社會資源的高度整合，較好地舉辦了歷史上未能辦到的許多公共事業(yè)，在當(dāng)時的生產(chǎn)力水平下取得了巨大的成就。其中，最引人注目的是基本農(nóng)田水利設(shè)施得到長足發(fā)展，奠定了新中國農(nóng)田水利的骨架和基礎(chǔ)。時至今日，這些興建于人民公社時期的大、中型水利設(shè)施仍然在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中發(fā)揮著重要的作用。同時，普遍實(shí)行“合作醫(yī)療”和“赤腳醫(yī)生”制度，使中國農(nóng)民在歷史上第一次享受到了一定的醫(yī)療保健。

如果按照現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論進(jìn)行分析，則可以發(fā)現(xiàn)，人民公社的制度形式顯然更多地具有共有產(chǎn)權(quán)或社團(tuán)產(chǎn)權(quán)的特征，而非集體產(chǎn)權(quán)?！叭壦小睂?shí)際上是一個產(chǎn)權(quán)模糊化的安排形式，幾乎否定了任何確定性的產(chǎn)權(quán)主體。與上述基本產(chǎn)權(quán)安排相對應(yīng)，人民公社制度下的農(nóng)村公共服務(wù)供給體系實(shí)際上是一種以集體利益高于農(nóng)民個體利益為根本出發(fā)點(diǎn)，以農(nóng)民集體力量為源泉，但忽視農(nóng)民的個人偏好和產(chǎn)權(quán)，強(qiáng)加于農(nóng)民的約束型公共服務(wù)供給體制。這種體制在短時期內(nèi)依靠政治保障獲得了巨大成效，但卻存在激勵扭曲等方面的缺陷，長久以往，勢必導(dǎo)致普遍的“搭便車”現(xiàn)象，形成集體選擇理論中的“個體理性導(dǎo)致集體的非理性現(xiàn)象”，致使效率低下，嚴(yán)重制約農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的持續(xù)發(fā)展，最終導(dǎo)致人民公社制度難以為繼，進(jìn)而被家庭承包制所取代。

三、家庭承包制時代的到來與制度外供給模式的延續(xù)

家庭承包制的全面推行，是中國農(nóng)村憲法規(guī)則層次制度安排的又一次重要變動，但農(nóng)村公共服務(wù)體系卻未隨之進(jìn)行及時的制度變遷，而是基本上延續(xù)了人民公社時期的制度外供給模式。供給體系變遷的滯后性，成為引發(fā)農(nóng)民負(fù)擔(dān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政扭曲的一個重要體制原因，并最終導(dǎo)致自身制度安排的失效。

(一)制度外財政與制度外模式供給的延續(xù)

改革開放以后，隨著以家庭承包制為主要特征的農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度的確立，人民公社體制的權(quán)威基礎(chǔ)徹底動搖了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府隨之被普遍的重新建立起來。依據(jù)憲法和地方組織法的有關(guān)規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要公共職責(zé)被概括為“領(lǐng)導(dǎo)本鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的經(jīng)濟(jì)、文化和各項社會建設(shè)，做好公安、民政、司法、文教衛(wèi)生、計劃生育等工作。”按照公共財政的一般理論，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行這些公共職能應(yīng)完全依靠制度內(nèi)財政，結(jié)合中國的財政制度，即應(yīng)依靠屬于制度內(nèi)財政范疇的預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金來完成上述職能。但在農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行這些職能時所發(fā)生的費(fèi)用并非由鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度內(nèi)財政全部承擔(dān)的，政策允許全鄉(xiāng)(鎮(zhèn))范圍的辦學(xué)、計劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練和交通等五項公共事業(yè)所需費(fèi)用可在全鄉(xiāng)(鎮(zhèn))范圍內(nèi)“統(tǒng)籌”。也就是說，在主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)提供的農(nóng)村公共服務(wù)中，絕大多數(shù)的成本分?jǐn)倷C(jī)制并沒有納入制度內(nèi)財政的收支制度范疇，而是主要依靠“靈活性”很強(qiáng)的各類鄉(xiāng)鎮(zhèn)“統(tǒng)籌”，這就等于在事實(shí)上承認(rèn)了盛行于人民公社時期的

農(nóng)村公共服務(wù)制度外供給模式的合法性。盡管成本分?jǐn)偡绞接兴煌?，但從游離于公共財政收支制度范疇之外這一點(diǎn)來看，現(xiàn)行體制卻無疑是公共服務(wù)制度外供給模式的延續(xù)。

眾多已有研究成果表明，在家庭承包制實(shí)施以后至農(nóng)村稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度外財政在農(nóng)村公共服務(wù)的供給中占有極為重要的地位。這一點(diǎn)，可以從制度外財政收入在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可支配財力中所占的比重得到一定程度的印證。(參見表1)

(二)制度外供給與農(nóng)民負(fù)擔(dān)顯性化

現(xiàn)行農(nóng)村公共服務(wù)的成本分?jǐn)倷C(jī)制雖然從本質(zhì)上講是公社時期制度外供給模式成本分?jǐn)倷C(jī)制的延續(xù)，但兩者也存在一定的差異。

首先，從公共服務(wù)所需物質(zhì)成本的分?jǐn)倷C(jī)制來看，公社時期是在集體分配之前直接從各個基本核算單位中一并扣除，單個農(nóng)民并不清楚自己分?jǐn)偟奈镔|(zhì)成本為多少，因此對負(fù)擔(dān)輕重與否的感受是間接的。而在現(xiàn)行體制下，農(nóng)戶作為基本核算單位，公共服務(wù)所需物質(zhì)成本直接分?jǐn)偟綉簦瑐€體農(nóng)民對負(fù)擔(dān)輕重與否的感受是直接的，這就導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題開始顯性化。

其次，從公共服務(wù)所需人力成本的分?jǐn)傮w制來看，公社時期慣用的辦法是增加工分總數(shù)、降低工分值，個體農(nóng)民同樣不清楚自己的負(fù)擔(dān)份額。而在現(xiàn)行體制下，由于農(nóng)民獲得了勞動的自主支配權(quán)，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級動員勞動力資源的能力大大下降。在這種情況下，公共服務(wù)所需人力成本的貨幣化程度大大提高，農(nóng)民承擔(dān)的公共服務(wù)人力成本分?jǐn)偞蟛糠忠载泿判问街Ц?。這是目前農(nóng)村公共服務(wù)生產(chǎn)的勞動密集度大幅度下降的主要原因，同時亦是增加農(nóng)民物質(zhì)負(fù)擔(dān)的一個重要原因。

再次，隨著非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，制度外籌資的產(chǎn)業(yè)對象不再限于農(nóng)業(yè)。一般而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的地區(qū)，制度外財政收入主要依賴于各類企業(yè)上交的利潤、管理費(fèi)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌資金；而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，制度外財政收入則主要依賴于直接來源于農(nóng)民家庭可支配收入的鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌資金以及其他臨時性集資、各種罰沒收入等，極容易“統(tǒng)籌”過度，引發(fā)嚴(yán)重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題。

有學(xué)者通過實(shí)證研究證實(shí)，相比人民公社時期的平均負(fù)擔(dān)水平，20世紀(jì)90年代中后期的全國農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)水平，并不存在較大的差距。雖然說，由于所處歷史階段不同，人民公社時期的農(nóng)民負(fù)擔(dān)水平與家庭承包制時期并不具有完全的可比性。但不可否認(rèn)的是，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制下農(nóng)民負(fù)擔(dān)的顯性化，以及制度外供給模式中存在的種種不規(guī)范和由此引發(fā)的“三亂”問題，使農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題不斷被激化，以至愈演愈烈。趨于白熱化的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，已經(jīng)嚴(yán)重威脅到了各級政府(特別是中央政府)的長遠(yuǎn)利益，甚至在一定程度上會影響到國家的政治穩(wěn)定。決策層對此的反應(yīng)也是連續(xù)升溫：1985年，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題還僅僅是“消極因素”，但隨著矛盾的尖銳，政府壓力越來越大，定性也越來越嚴(yán)重。1993年定性為“政治問題”，到1999年時，已經(jīng)將減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)定性為“重大政治任務(wù)”。最終的結(jié)果是：新的公共政策——農(nóng)村稅費(fèi)改革，被正式推向歷史舞臺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的制度外財政開始被迫退出歷史舞臺。

(三)農(nóng)村稅費(fèi)改革與制度外供給模式的解體

財政是政府活動的血液，履行公共職責(zé)的基本依托。如前文所述，自上世紀(jì)80年代恢復(fù)重建以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共職責(zé)的履行上一直嚴(yán)重依賴于制度外財政。也正是由于制度外財政的不斷膨脹，引發(fā)了日益嚴(yán)重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，最終導(dǎo)致農(nóng)村稅費(fèi)改革的出臺。所以在一定程度上可以說，農(nóng)村稅費(fèi)改革在本質(zhì)上是對農(nóng)村公共服務(wù)制度外供給模式的改革。但問題是，如果在大面積壓縮、規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入的同時，卻不對現(xiàn)行的縣鄉(xiāng)財政體制進(jìn)行同步的改革，加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一般性財政轉(zhuǎn)移支付力度，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機(jī)首先沖擊的將是農(nóng)村公共服務(wù)供給。

一方面，在現(xiàn)有的基本事權(quán)劃分結(jié)構(gòu)下，仍然由縣鄉(xiāng)兩級政府承擔(dān)農(nóng)村公共服務(wù)主要支出責(zé)任的局面難以改變，這就使得農(nóng)村公共服務(wù)供給不足的矛盾更加突出；另一方面，目前許多縣鄉(xiāng)政府不僅本級財政提供公共服務(wù)的能力非常薄弱，提供專項配套資金也非常困難。由于縣鄉(xiāng)財力無法兌現(xiàn)地方配套資金，只能主要依靠貸款滿足配套要求；再者，配合農(nóng)村稅費(fèi)改革而設(shè)計的村級公共服務(wù)籌資模式——一事一議，由于在籌資方面交易成本過高，已經(jīng)被證明對改善當(dāng)前的供給匱乏狀況意義不大。在以上因素的綜合作用下，農(nóng)村社區(qū)出現(xiàn)嚴(yán)重的公共服務(wù)供給危機(jī)就不足為奇了。在“保吃飯”、“保運(yùn)轉(zhuǎn)”的整體形勢下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際上已經(jīng)無力提供基本的公共服務(wù)。到此，繼承于人民公社時期的農(nóng)村公共服務(wù)制度外供給模式實(shí)際上已經(jīng)解體。

四、無農(nóng)賦時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的尷尬角色

無論是中國還是西方國家，農(nóng)村基層政府的主要職能都在隨著時代的進(jìn)步而處于不斷演變的過程中。概括而言，演變的總體趨勢是由純粹的“汲取型”政府逐步向以提供公共服務(wù)為主要職責(zé)的服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)稅的全面取消標(biāo)志著中國的農(nóng)村基層政府已經(jīng)基本擺脫了農(nóng)業(yè)剩余汲取者的角色，開始向服務(wù)型政府過渡。然而，現(xiàn)實(shí)的情況并沒有按照理論預(yù)設(shè)的軌跡演進(jìn)，而是出現(xiàn)了一些制度安排的“意外”：在無農(nóng)賦時代，提供公共服務(wù)并未成為現(xiàn)階段多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職責(zé)，相反，它們卻普遍的嚴(yán)重脫離農(nóng)村現(xiàn)實(shí)，成為“懸浮型”政府。

(一)稅費(fèi)改革的“意外”后果：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)的迷失

農(nóng)村稅費(fèi)改革前，由于自身財政狀況的急劇惡化，除了部分發(fā)達(dá)地區(qū)的工商業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，多數(shù)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始逐步從農(nóng)村公共服務(wù)的供給中退出。與此同時，為了自身的正常運(yùn)轉(zhuǎn)乃至生存，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把絕大多數(shù)精力都投入到了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌的征收工作中，成為典型意義上的汲取型政府。老百姓則以極具諷刺意味的口吻將這一時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能概括為“催糧派款，刮宮流產(chǎn)”。

從制度設(shè)計的初衷來看，稅費(fèi)改革有兩個基本層次的目標(biāo)：第一個層次的目標(biāo)是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，保持農(nóng)村社會的穩(wěn)定和發(fā)展，在此基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)變基層政府職能，將國家與農(nóng)民的“汲取型”關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N“服務(wù)型”關(guān)系，則是改革的更深層次目標(biāo)。應(yīng)該說，第一個層次的目標(biāo)到目前已經(jīng)取得了明顯的成效，農(nóng)民的顯性負(fù)擔(dān)得到了極大的減輕，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府亦開始擺脫鄉(xiāng)村資源汲取者的不佳形象。但是，稅費(fèi)改革更深層次的目標(biāo)卻遠(yuǎn)沒有完成，而是出現(xiàn)了一些“意外”的后果：稅費(fèi)改革在減輕和取消農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時，開始對縱向和橫向間政府關(guān)系產(chǎn)生巨大的影響，收入和支出的分權(quán)框架正在迅速消失，尤其是對于農(nóng)業(yè)型地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，其財政收入的主要部分開始由農(nóng)業(yè)稅費(fèi)變成來自中央及上級政府的轉(zhuǎn)移支付，而農(nóng)村公共事業(yè)的支出責(zé)任也在調(diào)整和改革中逐漸上移。在主要依靠從農(nóng)村收取稅費(fèi)維持運(yùn)轉(zhuǎn)到主要依靠上級政府轉(zhuǎn)移支付的轉(zhuǎn)變過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為模式也在發(fā)生改變，總的趨勢就是由過去的向下“催糧派款”轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛏稀耙X”、“跑錢”。在這種形勢下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不但沒有轉(zhuǎn)變?yōu)檎?wù)農(nóng)村的行動主體，而且正在和農(nóng)民脫離舊有的聯(lián)系，從過去典型的汲取型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榕c農(nóng)民關(guān)系更為松散的“懸浮型”政府，變成了表面上看可有可無的一級政權(quán)組織，尷尬地懸浮于農(nóng)村社會之上。

(二)長期的制度安排抑或是“倒逼”式改革的暫時需要?

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府目前這種整體生存狀態(tài)，在很大程度上已經(jīng)失去了作為一級政府所須有的公共性，其組織行為在一定程度上已經(jīng)出現(xiàn)了變異扭曲，幾乎只是在為自己的生存而奮斗。也正是基于上述事實(shí)，不少研究者認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)失去繼續(xù)存在下去的必要，應(yīng)予以撤銷。

筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府目前這種普遍的生存狀態(tài)，與其說是制度變遷過程中出現(xiàn)的“意外”，倒不如說是一種有帶有過渡性質(zhì)的刻意安排，這與決策層對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府整體狀況的基本判斷存在直接的關(guān)聯(lián)。決策層對現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)人員設(shè)置的基本判斷是機(jī)構(gòu)臃腫，人員超編嚴(yán)重，因此改革的成敗很大程度上取決于能否真正精簡機(jī)構(gòu)和人員，“五年內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制只減不增是必須堅守的一條底線，否則就控制不住收費(fèi)養(yǎng)人，稅費(fèi)改革就會前功盡棄。”在這樣一種改革思路的指引下，改革采取了一種“倒逼”的方式：一方面，完全免除農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的總體狀況已經(jīng)十分糟糕，處于一種半饑餓狀態(tài)，來自上級政府的轉(zhuǎn)移支付連維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的生存都是問題，更毋論用于提供公共服務(wù)，這一點(diǎn)決策層應(yīng)該十分清楚。而在另一方面，隨著新農(nóng)村建設(shè)全面展開，各級財政支農(nóng)資金卻在飛速增長。但不斷增長的支農(nóng)資金并沒有根據(jù)受益范圍與決策權(quán)相匹配的原則，以一般性轉(zhuǎn)移支付的方式，將大部分支農(nóng)資金以打包、切塊的方式下放給地方政府，而是多數(shù)以專項轉(zhuǎn)移支付的方式，或者是以走垂直部門的方式，繞開地方政府，尤其是農(nóng)村基層政府，以期達(dá)到專款專用，嚴(yán)格杜絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將支農(nóng)資金用于自身的工資和辦公經(jīng)費(fèi)。結(jié)合這兩個方面來看，其中的政策意圖已是相當(dāng)明顯了：就是通過勒緊錢袋子的辦法，逼迫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自行精簡。

但是，在“倒逼”式改革過程中所造成的農(nóng)村公共服務(wù)供給權(quán)力上移，卻會帶來一些顯而易見的副作用。首先，對于公共服務(wù)的供給而言，由于農(nóng)村地域的相對分散和項目投資額相對較小，供給權(quán)力的上移所造成的信息不對稱現(xiàn)象十分突出。這不是僅僅通過加強(qiáng)專家評審制度就能克服的。再者，在部門利益泛濫的背景下，通過走“條條”的方式運(yùn)作支農(nóng)資金，資金周轉(zhuǎn)過程中的“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象亦是很難避免的，項目申報和評審機(jī)制也很難完全避免尋租行為的產(chǎn)生。此外，政府專項資金項目操作中的政策操作成本也不容忽視。

綜合前文的分析過程，目前這種支農(nóng)資金的使用方式，既不符合公共服務(wù)供給中受益范圍與決策權(quán)相匹配的基本原則，亦不利于反映農(nóng)民的真實(shí)需求，而是在一定程度上加大了決策的集權(quán)程度，其結(jié)果就是付出高昂的交易成本，嚴(yán)重影響供給的效率。由此筆者判斷：決策層權(quán)衡利弊得失后所確定的當(dāng)前這種支農(nóng)財政資金的主要使用方式不會是長期堅持的體制，而是帶有明顯的過渡性。其主要目的就是防止普遍陷入極度財政饑渴的農(nóng)村基層政府以各種理由吞噬支農(nóng)資金，達(dá)到配合“倒逼”式改革的基本目的。當(dāng)“倒逼”達(dá)到或者取得一定成效后，現(xiàn)行體制就會被改變，而且這一過程有可能不會太長。因此，在原有的農(nóng)村公共服務(wù)制度外供給模式已經(jīng)在事實(shí)上解體的情況下，目前的體制安排帶有明顯的過渡性，新的農(nóng)村公共服務(wù)體系的構(gòu)建才剛剛拉開序幕，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府目前這種尷尬的角色亦不會是長久的制度安排。