關(guān)　山

提要鑒于現(xiàn)在城管執(zhí)法中存在的問題與困境，城管執(zhí)法要提倡人文關(guān)懷，確立“以人為本”的思想，切實做到城管執(zhí)法人性化。

關(guān)鍵詞：城管執(zhí)法；人性化；人文關(guān)懷

中圖分類號：C93文獻標(biāo)識碼：A

城管執(zhí)法是改革開放以來城市化進程及城市行政機關(guān)改革的產(chǎn)物，與城市秩序、市民利益息息相關(guān)，雖然在不斷地改革與完善，但缺乏法律保障、行政處罰與行政管理的職責(zé)不清、執(zhí)法程序不規(guī)范等問題依然存在，強調(diào)人性化執(zhí)法是破解城管執(zhí)法難的有效途徑。

一、人性化執(zhí)法的概念

人性化執(zhí)法是一個存在諸多爭議的話題。所謂人性化執(zhí)法，是指執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過程中嚴格按照法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定，具有一種以人為本、關(guān)心人、尊重人、為民負責(zé)的文明執(zhí)法理念，在這種理念的指導(dǎo)下所開展的執(zhí)法工作。其實質(zhì)為以人為本，促進公民法律意識的增強，提高執(zhí)法質(zhì)量和效果。人性化是執(zhí)法的深化和完善，是執(zhí)法技巧、管理模式、服務(wù)方式等發(fā)生變化的外在體現(xiàn)。就深層次講，人性化執(zhí)法存著主次關(guān)系，即以“執(zhí)法”為主，“人性化”為輔。人性化執(zhí)法具有嚴格執(zhí)法、平等執(zhí)法、尊重人權(quán)和真誠服務(wù)的特點。

二、人性化執(zhí)法的作用及其問題

（一）城管形象欠佳，在我國許多城市普遍存在。正確推進城管的人性化執(zhí)法工作，對城市管理工作的有序開展和法制社會的進步具有積極的意義。

1、人性化執(zhí)法有利于相關(guān)法律的有效實施。推行人性化執(zhí)法能增強廣大群眾的法治意識、文明意識和城市管理意識，對城市管理行政執(zhí)法行為能自覺認同和支持，并積極參與城市管理決策、實施和監(jiān)督。

2、人性化執(zhí)法有利于實現(xiàn)城管執(zhí)法的自身需要。隨著社會的進步，人們對城市管理中文明執(zhí)法要求越來越高，在相應(yīng)的法律、法規(guī)并不完善的情況下，推行人性化執(zhí)法，注意執(zhí)法分寸，就能做到寬嚴適度，提高文明執(zhí)法的水平。

（二）人性化執(zhí)法是現(xiàn)代文明的執(zhí)法方式，是對傳統(tǒng)執(zhí)法觀念支配下執(zhí)法方式的改革。正確把握人性化執(zhí)法，應(yīng)注意以下三個問題：

1、人性化執(zhí)法不是執(zhí)法力度弱化。人性化執(zhí)法提倡以人為本，注重服務(wù)質(zhì)量，強調(diào)執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中要對執(zhí)法對象充滿人性，不僅體現(xiàn)了彼此的人格平等，而且包含了執(zhí)法對象在守法和接受監(jiān)督管理時對執(zhí)法者的支持與配合。因此，人性化執(zhí)法實質(zhì)上是執(zhí)法工作的優(yōu)化和執(zhí)法質(zhì)量的提高，不但不會削弱執(zhí)法力度，相反能密切黨群、干群關(guān)系，提升執(zhí)法部門和政府的形象，緩解執(zhí)法難度。

2、人性化執(zhí)法不是違法行政。人性化執(zhí)法不包含人為地降低執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。人性化執(zhí)法不是放棄或放松管理，更不是違法行政。人性化執(zhí)法恰恰是維護法律法規(guī)的基本原則，圍繞“文明執(zhí)法、熱情服務(wù)”的主題，以保護公民權(quán)利，維護公平與正義為己任，堅持科學(xué)行政、依法行政、民主行政。

3、人性化執(zhí)法不是“威”外施“恩”。推行人性化執(zhí)法既符合現(xiàn)代文明的要求，也與現(xiàn)代法制的原則和基本法理相適應(yīng)，同時維護了法律尊嚴，合人情味地讓行政相對人遵守法律，違法者接受法律處罰，人性化執(zhí)法是法、情、理三者統(tǒng)一的體現(xiàn)。

三、推行城管人性化執(zhí)法的有效途徑

以人為本，努力構(gòu)建和諧的城市管理行政執(zhí)法氛圍。行政執(zhí)法機關(guān)在工作中，要堅持以人為本；堅持民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處。這樣，才能構(gòu)建和諧的城管行政執(zhí)法氛圍。具體來說，有以下方面：

（一）確保法律程序和實體公正。人性化執(zhí)法將法律的規(guī)則性和法律的價值性統(tǒng)一起來。在現(xiàn)行民主制度下制定的法律，早已融入了法律的價值性成分，城管執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中只要恪盡職守、依法辦事，就意味著基本做到了人性化執(zhí)法。完善法律制度是確?！叭诵曰瘓?zhí)法”良性發(fā)展的重要保障。這就要求我們在立法之初，應(yīng)該多考慮人性既有“私”的一面，又有“公”的一面，法的價值訴求既有秩序的穩(wěn)定性，又有秩序的人道性。

（二）合理規(guī)制處罰的自由裁量權(quán)。對城管執(zhí)法的自由裁量權(quán)的限制，是城管執(zhí)法權(quán)行使的內(nèi)在界限，因此在執(zhí)法時確定自由裁量是否適當(dāng)、合理而非濫用，應(yīng)包括三個原則：（1）適當(dāng)性原則：城管執(zhí)法的方式要符合行政及法律授權(quán)的目的；（2）必要性原則：城管執(zhí)法不得超越實現(xiàn)目的之必要限度，即為達成城管執(zhí)法目的面對多種可能選擇的手段須盡可能采取對城管執(zhí)法相對人影響最輕微的手段；（3）衡量性原則：手段應(yīng)按目的加以衡量，即任何干預(yù)措施所造成的損害應(yīng)輕于達成目的所獲得的利益才算合法。

（三）應(yīng)彰顯人文關(guān)懷。城管執(zhí)法實行以人為本、親和式的執(zhí)法既是現(xiàn)代法治社會的本質(zhì)要求，也是管好城市的現(xiàn)實需要，在執(zhí)法過程中給予相對人充分的人文關(guān)懷、使之感受到平等、民主、和諧，從而實現(xiàn)公正執(zhí)法與執(zhí)法效果的統(tǒng)一，有效提高城市管理質(zhì)量，推進城市管理行政執(zhí)法工作，構(gòu)筑和諧社會。

1、尊重民意，開通與市民的信息互動渠道。人性化執(zhí)法必須把群眾的利益放在首位，建立健全社會利益的溝通渠道和協(xié)調(diào)機制，通過開展城管進社區(qū)、城市管理聯(lián)系點、城市管理進鎮(zhèn)入戶訪談等一系列活動，深入基層了解和關(guān)心群眾疾苦，依法及時處理與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的實際問題。同時，善于從群眾的角度審視城管執(zhí)法的重點和難點，經(jīng)常開展換位思考，適時推出便民、利民措施，努力構(gòu)建與群眾聯(lián)系互動平臺，架起行政執(zhí)法機關(guān)與人民群眾聯(lián)系的連心橋、愛心橋、舒心橋。

2、理性思維，實施人性化城市執(zhí)法管理。努力更新過去的陳腐觀念，堅持人性化的執(zhí)法管理原則。第一，法律優(yōu)先原則：行政活動不得與法律相抵觸。城管執(zhí)法應(yīng)受憲法、一般法律原則和法律的約束；違反的城管執(zhí)法應(yīng)當(dāng)接受審查并承擔(dān)不利后果；城管執(zhí)法原則具有層次性。遵守法律，在法律和行政法規(guī)、地方法規(guī)有沖突時，應(yīng)優(yōu)先適用法律。第二，法律保留原則：城管執(zhí)法權(quán)的啟動必須有明確的法律依據(jù)無法律則無行政。第三，職權(quán)法定與不得越權(quán)原則。第四，誠信原則：在現(xiàn)代法治國家中，基于保護人民正當(dāng)權(quán)益的考慮，城管執(zhí)法主體對其在行政過程中形成的可預(yù)期的行為、承諾、規(guī)則、慣例、狀態(tài)等因素，必須遵守信用，不得隨意變更，否則將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，如因重大公共利益需要變更時也必須作出相應(yīng)的補救安排。第五，公正原則；依法辦事，不偏私；平等對待相對人，不歧視；合理考慮相關(guān)因素，不專斷；自己不做自己的法官；不單方接觸；不在事先未通知和聽取相對人申辯意見的情況下作出對相對人不利的行政行為。

3、愛心操作，關(guān)愛弱勢群體。馬斯洛的需求理論認為，人最基本的需求就是生存的需求，這樣的需求可以壓倒一切。如果一味地單向行為，給城管配置再好的裝備也只能使沖突不斷升級，因為這樣解決問題的辦法沒有觸及問題的根本。如小販的生存權(quán)利應(yīng)高于城市形象，尤其是一個缺乏保障的社會里，更應(yīng)得到關(guān)注。堅持“剛?cè)岵⑷嵝詢?yōu)先、以柔克剛”的指導(dǎo)原則，立足部門職能，嚴格依法行政，規(guī)范執(zhí)法行為，切實增強執(zhí)法為民的自覺性，讓群眾不僅在理智層面上認同并接受執(zhí)法權(quán)威，而且在情感層面上尊重并信仰執(zhí)法權(quán)威，努力實現(xiàn)城管執(zhí)法法律效果與社會效果的和諧統(tǒng)一。

4、依法行政，在嚴格的制度保障下保護相對人的權(quán)利。具備較高的法律素養(yǎng)，是對城市管理行政執(zhí)法人員的基本要求。掌握豐富的執(zhí)法辦案藝術(shù)，則是對城市管理行政執(zhí)法人員素質(zhì)要求的必然，同時也是落實科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會主義和諧社會，保證城市管理法律法規(guī)順利實施，實現(xiàn)城市管理目標(biāo)的重要條件。在尊重和保障相對人合法權(quán)利方面，應(yīng)注重通過加強執(zhí)法人員能力建設(shè)和執(zhí)法程序保障制度建設(shè)的途徑加以實現(xiàn)。第一，內(nèi)強素質(zhì)，學(xué)會“寬容”。第二，講究藝術(shù)，善于“說理”。第三，建章立制，注重“自律”。

5、執(zhí)法為民，構(gòu)建和諧社會的親民工程。一切社會活動中，人是最活躍的因素，一切為了人民，一切依靠人民是所有活動主體，城市管理也不例外，城市管理的目的是在于為人民提供一個環(huán)境優(yōu)美的和諧場所，這與當(dāng)前構(gòu)建和諧社會的主題緊密想扣，也最大限度地把城市管理工作提升到了一個為政治服務(wù)的高度。通過內(nèi)抓規(guī)范，外樹形象，建立長效機制，不斷增強人性化執(zhí)法、親民型管理的生命力。

綜合上述，在構(gòu)建社會主義和諧社會的進程中，堅持與時俱進，堅持以民為本，堅持執(zhí)法為民，一切從城市管理的實際出發(fā)，提倡人文關(guān)懷，確立“以人為本”思想，正確處理國家與公民、權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系，合理、合法地使用權(quán)力，保障公民權(quán)利；同時，統(tǒng)籌兼顧創(chuàng)新方法和手段，真正使城管執(zhí)法具有威懾力和感召力的影響，更好地構(gòu)建和諧社會。

（作者單位：南京人口管理干部學(xué)院）