饒　潔

摘要：國(guó)庫(kù)集中支付制度是目前國(guó)外普遍采用的一種有效的政府財(cái)政資金管理制度，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，公共財(cái)政體制框架的建立和完善意義重大，對(duì)行政事業(yè)單位來(lái)說(shuō)尤其重要，但目前我國(guó)國(guó)庫(kù)集中支付制度目前還存在著較多問(wèn)題。本文將闡述我國(guó)建立國(guó)庫(kù)集中支付制度的必要性并分析其當(dāng)前存在的問(wèn)題，繼而提出完善的對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：國(guó)庫(kù)集中收付；問(wèn)題；對(duì)策

一、我國(guó)實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度的必要性

（一）建立公共財(cái)政框架內(nèi)在要求

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷發(fā)展，財(cái)政職能也要做出相應(yīng)的轉(zhuǎn)變，將建設(shè)型財(cái)政轉(zhuǎn)變成為滿足社會(huì)需要的公共財(cái)政。當(dāng)前我國(guó)正在進(jìn)行的部門(mén)預(yù)算改革、國(guó)庫(kù)集中支付制度改革、“收支兩條線”改革、政府采購(gòu)制度改革等都屬于建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的公共財(cái)政框架的財(cái)政改革。實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度不僅僅是一項(xiàng)財(cái)政管理技術(shù)的革新，它同時(shí)也體現(xiàn)了政府行政管理體制改革與發(fā)展的內(nèi)在要求，這項(xiàng)改革是同我國(guó)政府構(gòu)建公共財(cái)政體系的要求相一致的，同時(shí)也體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)事業(yè)單位預(yù)算收支體系完善的必然趨勢(shì)。

（二）預(yù)算管理改革的題中之義

預(yù)算管理是包括預(yù)算的編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督在內(nèi)的一系列財(cái)政管理活動(dòng)。目前，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的分散支付制度在各地預(yù)算執(zhí)行上仍占有較大比重，形成了財(cái)政資金使用分散、運(yùn)行效率不高、監(jiān)督力度不夠、調(diào)控作用難以發(fā)揮的被動(dòng)局面，要完善預(yù)算管理改革，除按照零基預(yù)算方法、綜合預(yù)算原則、部門(mén)預(yù)算方式早編細(xì)編預(yù)算外，還必須實(shí)施預(yù)算執(zhí)行改革，實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度。

（三）推進(jìn)依法行政、依法治國(guó)的要求

國(guó)庫(kù)集中支付制度的改革，要求財(cái)政支出的去向及支付方式必須建立在法制的基礎(chǔ)上。在建立國(guó)庫(kù)集中支付制度中，將制定相關(guān)財(cái)政、金融法規(guī)，以期在根本上使實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度有章可循。財(cái)政資金的分配行為、管理權(quán)限及操作程序的每個(gè)環(huán)節(jié)有了嚴(yán)格的法定制度，就能促使財(cái)政管理行為更具有透明度、公開(kāi)性和約束力，就能使得行政事業(yè)單位的財(cái)政監(jiān)督與預(yù)算約束貫穿于財(cái)政收支活動(dòng)的全過(guò)程，真正體現(xiàn)了依法治國(guó)、依法行政的要求。

（四）與國(guó)際接軌的必然要求

國(guó)庫(kù)單一賬戶制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下公共財(cái)政的運(yùn)作基礎(chǔ)，世界上絕大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家都實(shí)行了國(guó)庫(kù)單一賬戶制度。我國(guó)加入了世界貿(mào)易組織，在制度安排和體制創(chuàng)新方面應(yīng)借鑒國(guó)際準(zhǔn)則和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的通行做法。目前，由于我國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)庫(kù)集中受相關(guān)法律、法規(guī)的制約，在收付方式上先實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付的辦法，這是一個(gè)既與國(guó)際接軌，又避免與現(xiàn)行法律法規(guī)有太多抵觸的過(guò)渡性辦法，等集中支付方面的改革到位后，再把改革拓展到國(guó)庫(kù)收繳方面，完成國(guó)庫(kù)集中收付的整體改革，最終與國(guó)際慣例接軌。

二、傳統(tǒng)的國(guó)庫(kù)支付管理的弊端

（一）預(yù)算單位賬戶混亂，滋生腐敗

預(yù)算單位重復(fù)、分散設(shè)立銀行賬戶，容易產(chǎn)生挪用、浪費(fèi)、貪污財(cái)政資金等，滋生腐敗問(wèn)題。在分散分級(jí)的國(guó)庫(kù)制度下，各級(jí)行政事業(yè)單位在預(yù)算上可根據(jù)需要在銀行開(kāi)設(shè)多個(gè)賬戶，應(yīng)繳財(cái)政收入需層層上繳、匯總，中間環(huán)節(jié)多、停留時(shí)間長(zhǎng)，入庫(kù)不及時(shí)；從國(guó)庫(kù)撥出的財(cái)政資金經(jīng)一級(jí)預(yù)算單位賬戶“中轉(zhuǎn)”，層層下?lián)艿较录?jí)單位，撥付環(huán)節(jié)多、資金流轉(zhuǎn)過(guò)程長(zhǎng)。在資金撥付過(guò)程中，上級(jí)預(yù)算單位可以運(yùn)用資金分配權(quán)，截留或挪用一部分資金。特別是用于基建項(xiàng)目資金，由于中間的審批、管理環(huán)節(jié)多，易造成層層克扣、截留挪用，最終撥到基建單位賬上的資金已大大“縮水”，出現(xiàn)“豆腐渣工程”、“爛尾樓”等嚴(yán)重質(zhì)量工程問(wèn)題在所難免，損害國(guó)家利益，引起公眾憤慨，嚴(yán)重地?fù)p害了黨在人民群眾中的威信。

（二）預(yù)算執(zhí)行反饋滯后，會(huì)計(jì)信息不真實(shí)

國(guó)庫(kù)撥出財(cái)政資金到預(yù)算單位后，單位預(yù)算執(zhí)行情況反饋不及時(shí)、信息不透明，不利于財(cái)政及時(shí)、準(zhǔn)確掌握預(yù)算單位資金使用情況。在傳統(tǒng)的財(cái)政資金支付方式下，財(cái)政資金一旦撥到預(yù)算單位的賬戶中，就等于將資金的使用調(diào)配權(quán)完全移交到預(yù)算單位掌握管理下，財(cái)政部門(mén)無(wú)法及時(shí)、準(zhǔn)確地了解資金實(shí)際運(yùn)行情況，缺乏資金使用情況的反饋渠道，往往只能從預(yù)算單位上報(bào)的年終決算中才能了解到資金的安排情況，容易逃避財(cái)政檢查監(jiān)督，削弱了預(yù)算約束性。另外，部分單位還存在著會(huì)計(jì)信息不真實(shí)、不準(zhǔn)確的現(xiàn)象，財(cái)務(wù)報(bào)表不能如實(shí)反映單位預(yù)算實(shí)際執(zhí)行情況的問(wèn)題，更使得財(cái)政檢查監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行職能形同虛設(shè)。

（三）對(duì)一些行政事業(yè)單位財(cái)政監(jiān)督不健全，執(zhí)法力度不夠

我國(guó)財(cái)政監(jiān)督工作的重點(diǎn)正轉(zhuǎn)向國(guó)庫(kù)支付單位，而監(jiān)督思路、手段和處理方式并未隨之發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，仍以調(diào)賬、罰款為主，沒(méi)有考慮到相關(guān)行政事業(yè)單位不以盈利為目的、資金來(lái)源上主要為財(cái)政撥款或事業(yè)收入的特點(diǎn)，單靠罰款已經(jīng)難以起到有效的制約作用。另外，從支付單位違紀(jì)類(lèi)型分析，真正屬于財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)處理上的問(wèn)題屬于少數(shù)，而違紀(jì)的實(shí)質(zhì)在于事業(yè)單位部門(mén)、單位領(lǐng)導(dǎo)在行政決策和行政行為上的違紀(jì)。如擅自立項(xiàng)收取基金，濫發(fā)獎(jiǎng)金，故意混庫(kù)，越權(quán)減免稅或越權(quán)制訂優(yōu)惠政策，以及挪用專(zhuān)項(xiàng)資金等。對(duì)于這些違紀(jì)問(wèn)題，如果還采用過(guò)去的處罰手段，只是簡(jiǎn)單地罰款了事，會(huì)產(chǎn)生對(duì)單位違紀(jì)責(zé)任人追究不力、處罰偏輕的問(wèn)題，進(jìn)而使違紀(jì)成本過(guò)低，引發(fā)更多的違法違紀(jì)案件，導(dǎo)致對(duì)一些行政事業(yè)單位財(cái)政監(jiān)督工作效果低下。

（四）國(guó)家負(fù)擔(dān)沉重，資金效益難以發(fā)揮

大量財(cái)政資金沉淀在預(yù)算單位，加重國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，從國(guó)家整體利益角度，降低了資金使用效益。財(cái)政部門(mén)根據(jù)批復(fù)的預(yù)算及預(yù)算單位請(qǐng)款計(jì)劃，將財(cái)政資金撥給預(yù)算單位后，國(guó)庫(kù)資金量減少，大量預(yù)算結(jié)余資金經(jīng)逐年積累、沉積在預(yù)算單位賬戶中。而國(guó)家為支付大項(xiàng)財(cái)政開(kāi)支，不得不靠發(fā)行國(guó)債等來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政資金不足，增加了財(cái)政債務(wù)負(fù)擔(dān)，站在國(guó)家的整體利

益角度，財(cái)政國(guó)庫(kù)資金沒(méi)有充分發(fā)揮出應(yīng)有作用。

三、深化我國(guó)國(guó)庫(kù)集中收付改革的對(duì)策

（一）盡快完善配套制度和管理措施

國(guó)庫(kù)集中收付制度階段性的成效，為進(jìn)一步完善國(guó)庫(kù)集中支付制度推進(jìn)改革提供了經(jīng)驗(yàn)。在今后的改革過(guò)程中，逐步改變收繳制度滯后的局面，進(jìn)一步完善與預(yù)算制度改革、政府采購(gòu)及收支兩條線改革的相互配合、相互依托等。財(cái)政部制定政策的部門(mén)自上應(yīng)加強(qiáng)調(diào)查研究，匯總意見(jiàn)，盡快召集有關(guān)部門(mén)集體研討、完善相關(guān)制度和管理措施。預(yù)算執(zhí)行單位自下發(fā)現(xiàn)問(wèn)題應(yīng)及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，保證改革執(zhí)行情況信息暢通。自上而下地建立起良性互動(dòng)機(jī)制，使更多的單位更多的人參與到改革中來(lái)。對(duì)一些重要的制度應(yīng)上升為法律法規(guī)（如盡快出臺(tái)《國(guó)庫(kù)法》），賦予法律效應(yīng)，強(qiáng)制執(zhí)行；同時(shí)還要防止盲目求快、制度出臺(tái)草率的問(wèn)題，穩(wěn)步扎實(shí)地邁好改革步伐。

（二）加強(qiáng)對(duì)相關(guān)行政事業(yè)單位的檢查監(jiān)督制度

國(guó)庫(kù)制度改革目的是為了使相關(guān)行政事業(yè)單位的財(cái)政收付制度更規(guī)范、預(yù)算執(zhí)行更透明、資金使用更高效。在強(qiáng)調(diào)支付制度改革重要意義和宣傳改革必要性的同時(shí)，一定不能忽略加強(qiáng)相關(guān)行政事業(yè)單位的財(cái)政監(jiān)督檢查工作。財(cái)政部門(mén)在加強(qiáng)調(diào)研的同時(shí)，應(yīng)注意檢查監(jiān)督改革的落實(shí)情況，加強(qiáng)資金審批、支付、使用全過(guò)程的檢查監(jiān)督，完善行政事業(yè)單位財(cái)政直接支付和授權(quán)支付的后續(xù)監(jiān)管機(jī)制，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)的予以糾正。同時(shí)進(jìn)一步完善財(cái)政國(guó)庫(kù)管理信息系統(tǒng)建設(shè)和財(cái)政國(guó)庫(kù)動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制，實(shí)行信息管理的統(tǒng)一化、網(wǎng)絡(luò)化、動(dòng)態(tài)化等現(xiàn)代化水平，做到實(shí)時(shí)監(jiān)控，使有關(guān)部門(mén)能夠真正達(dá)到預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行的有機(jī)統(tǒng)一。

（三）建立健全財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部控制制度

財(cái)政部門(mén)內(nèi)部要本著分權(quán)制約的原則，設(shè)置內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，形成預(yù)算編制與執(zhí)行相分離、寓監(jiān)督于預(yù)算管理全過(guò)程的運(yùn)行機(jī)制，財(cái)政國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)，支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部崗位之間形成嚴(yán)密的相互制約機(jī)制，做到程序合法、操作合規(guī)、責(zé)任明確，從制度上保證內(nèi)部監(jiān)督的經(jīng)常性、規(guī)范性，促進(jìn)財(cái)政管理水平不斷提高。國(guó)庫(kù)支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)保持相對(duì)獨(dú)立，按照支出決策機(jī)構(gòu)同支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)絕對(duì)分離的原則操作，在國(guó)庫(kù)部門(mén)內(nèi)部設(shè)立專(zhuān)門(mén)的稽核部門(mén)，形成有效的制約和相互牽制機(jī)制，使內(nèi)部監(jiān)督檢查制度化、經(jīng)?；_保財(cái)政性資金使用的真實(shí)性和合法性，防止腐敗現(xiàn)象發(fā)生，確保財(cái)政資金安全。

（四）建立財(cái)政管理信息系統(tǒng)

國(guó)庫(kù)集中支付改革的實(shí)現(xiàn)依賴于國(guó)庫(kù)管理電算化水平的高起點(diǎn)、高質(zhì)量，國(guó)庫(kù)集中支付制度迫切需要構(gòu)建完善財(cái)政管理信息系統(tǒng)為目標(biāo)，以軟件開(kāi)發(fā)應(yīng)用、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和信息資源開(kāi)發(fā)為重點(diǎn)，積極推進(jìn)財(cái)政信息化建設(shè)。積極推行地方財(cái)稅庫(kù)的橫向聯(lián)網(wǎng)財(cái)政部門(mén)、稅務(wù)部門(mén)及國(guó)庫(kù)是掌握國(guó)家財(cái)政收支的“三套車(chē)”，分擔(dān)著制訂財(cái)政政策及監(jiān)管、征收財(cái)政收入、保管財(cái)政資金的不同職責(zé)，應(yīng)加強(qiáng)三者間的信息溝通，加快財(cái)政資金入庫(kù)速度，減少庫(kù)外流通環(huán)節(jié)和時(shí)間，才能避免財(cái)政資金的流失，提高資金使用效率，因此，非常有必要盡快推行實(shí)施財(cái)稅庫(kù)的橫向聯(lián)網(wǎng)，建立財(cái)政管理網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。

四、結(jié)論

國(guó)庫(kù)集中支付制度的改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，由于我國(guó)傳統(tǒng)國(guó)庫(kù)支付體制根深蒂固，再加之我國(guó)地域廣闊、地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，中央部門(mén)之間和各級(jí)基層單位情況復(fù)雜，尤其是有些事業(yè)單位的體制改革步伐落后較多，沒(méi)有能夠及時(shí)跟上財(cái)政整體規(guī)劃，所以以后的一段時(shí)間內(nèi)進(jìn)行財(cái)政體制改革的難度和壓力會(huì)較大。推行國(guó)庫(kù)收付制度改革必須根據(jù)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自身發(fā)展情況，在吸收和消化國(guó)際上發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)庫(kù)收付制度管理成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，邊實(shí)踐邊總結(jié)完善，盡快探索出一條適合我國(guó)國(guó)情的國(guó)庫(kù)集中收付制度之路。

參考文獻(xiàn)：

［1］金萍妹，國(guó)庫(kù)集中支付存在的問(wèn)題與建議，衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)研究，2008年第10期

［2］宋楠楠，對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的幾點(diǎn)建議，理論界，2008年第9期

［3］劉忠勛，國(guó)庫(kù)集中支付風(fēng)險(xiǎn)與控制探討，現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2008年第9期

［4］張霞，淺議國(guó)庫(kù)集中支付制度，金融經(jīng)濟(jì)，2008年第18期

［5］胡必娟，淺談國(guó)庫(kù)集中支付制度，科技風(fēng)，2008年第12期

（作者單位：廣西桂林市市政公用事業(yè)管理局）