江　輝

2008年6月，“億萬富翁”梁廣鎮(zhèn)同時(shí)擔(dān)任廣東云浮市和廣西百色市兩地人大代表一案引起廣泛關(guān)注，社會(huì)各界對這種同時(shí)在兩個(gè)地方[1]擔(dān)任人大代表的情形是否違法有著不同意見，有認(rèn)為合法但不妥當(dāng)?shù)?，也有認(rèn)為是違法的。從筆者對各方面的意見所進(jìn)行的整理分析來看，無論是合法論者還是違法論者，都主要是從選民登記的角度進(jìn)行論述。但筆者認(rèn)為，根據(jù)現(xiàn)行代表法、選舉法等法律的規(guī)定，選舉權(quán)與被選舉權(quán)實(shí)際上是分離的，被選舉權(quán)并不取決于選民登記，僅就梁廣鎮(zhèn)一案來說，也不涉及選民登記的問題。因此，從選民登記角度來闡述同時(shí)在兩個(gè)地方擔(dān)任人大代表是否違法，可能存在著前提不足的問題。為此，本文將對有關(guān)問題進(jìn)行實(shí)證法分析，根據(jù)現(xiàn)行代表法、選舉法的規(guī)定分情況論述兼任兩地人大代表是否違法，同時(shí)也對有關(guān)理論根據(jù)作一個(gè)簡單交代，并提出有關(guān)法律的修改完善建議。

一、梁廣鎮(zhèn)同時(shí)擔(dān)任兩地人大代表的簡要情況

據(jù)媒體報(bào)道，梁廣鎮(zhèn)為廣東云浮市郁南縣人，為現(xiàn)任云浮市人大代表（已連任三屆）；廣西百色市隆林縣鋁廠改制時(shí)，梁廣鎮(zhèn)投資上億元，百色市人大常委會(huì)秘書長盧驍表示梁廣鎮(zhèn)并非“戴帽”而是由隆林縣自行選舉產(chǎn)生的現(xiàn)任百色市人大代表。2008年3月，梁廣鎮(zhèn)因涉嫌挪用公款罪[2]被立案偵查，鑒于其代表身份，云浮市檢察院經(jīng)云浮市人大常委會(huì)許可對梁廣鎮(zhèn)采取強(qiáng)制措施。但百色市人大常委會(huì)表示反對，認(rèn)為梁廣鎮(zhèn)同時(shí)也是百色市人大代表，云浮市檢察院應(yīng)同時(shí)取得百色市人大常委會(huì)的許可[3]。

二、社會(huì)輿論關(guān)于公民同時(shí)在兩地?fù)?dān)任人大代表是否違法的意見[4]

大多數(shù)意見認(rèn)為，梁廣鎮(zhèn)同時(shí)擔(dān)任兩地（兩個(gè)地級市）人大代表是違法的，理由主要是：第一，違反選舉平等原則。根據(jù)選舉平等原則，每一選民在一次選舉中只有一個(gè)投票權(quán)（選舉法第四條），并且每票價(jià)值相同。依邏輯，選舉權(quán)平等意味著被選舉權(quán)也應(yīng)當(dāng)平等，對于所有同級地方，一個(gè)公民只能在一個(gè)地方擔(dān)任人大代表；第二，違反了有關(guān)選民登記的規(guī)定，只能在戶口所在地或工作地之一參加選舉；第三，違反選舉法第五十一條，即“地方各級人民代表大會(huì)代表在任期內(nèi)調(diào)離或遷出本行政區(qū)域的，其代表資格自行終止，缺額另行補(bǔ)選”；第四，同時(shí)在兩地?fù)?dān)任人大代表面臨著如何同時(shí)履行兩地人大代表職責(zé)的問題，特別是兩地同時(shí)召開人代會(huì)時(shí)，能否參加會(huì)議，能否參加表決等；第五，理論上，成熟做法應(yīng)是只有當(dāng)?shù)鼐用癫拍墚?dāng)選當(dāng)?shù)厝舜蟠恚绻舜蟠韺Ξ?dāng)?shù)夭⒉涣私?，將無法代表當(dāng)?shù)厝嗣?，選舉也應(yīng)當(dāng)與選民利益直接相關(guān)。另外，還有意見認(rèn)為，本案反映了有些地方將“人大代表”作為榮譽(yù)稱號、人大代表不依法履職等問題。

也有少數(shù)意見認(rèn)為，梁廣鎮(zhèn)同時(shí)擔(dān)任兩地人大代表是合法的。理由主要是：第一，法律沒有規(guī)定不能跨區(qū)當(dāng)選代表，廣東省在2008年還選出了農(nóng)民工全國人大代表。因此，梁廣鎮(zhèn)分別在戶口所在地（云浮市）和工作地（百色市）當(dāng)選人大代表是合法的；第二，憲法與有關(guān)法律沒有明文限制公民不得同時(shí)在兩地當(dāng)選人大代表，梁廣鎮(zhèn)同時(shí)在兩地當(dāng)選人大代表都是依據(jù)現(xiàn)行選舉法完成的，程序上不存在任何瑕疵，其人大代表身份在法律上真實(shí)有效。

三、公民同時(shí)在兩地?fù)?dān)任人大代表違法性的實(shí)證法分析

根據(jù)現(xiàn)行代表法和選舉法等有關(guān)法律規(guī)定，公民同時(shí)在兩地?fù)?dān)任人大代表是否違法需要區(qū)分“兩地”的不同情況進(jìn)行分析。

公民在有行政隸屬關(guān)系的兩個(gè)不同級地方同時(shí)擔(dān)任人大代表，如A同時(shí)為廣東省云浮市人大代表和廣東省云浮市郁南縣人大代表。這種情形是符合法律規(guī)定的，實(shí)踐中也有大量同時(shí)擔(dān)任多級人大代表的情況，目前也未出現(xiàn)爭議[5]。引起爭議的，主要是公民在沒有行政隸屬關(guān)系的兩個(gè)同級或不同級的地方人大同時(shí)擔(dān)任人大代表的情形，具體包括三種：

1. 同時(shí)擔(dān)任兩個(gè)省級人大代表的情形。類似情形包括，同時(shí)擔(dān)任同一個(gè)省的兩個(gè)地級市[6]的人大代表，同一個(gè)地級市的兩個(gè)縣級人大代表。這類情形違反了選舉法第四條關(guān)于選舉平等的規(guī)定。理由是，如果 A同時(shí)為廣東省人大代表和福建省人大代表，那么在廣東省人民代表大會(huì)會(huì)議和福建省人民代表大會(huì)會(huì)議分別選舉全國人大代表時(shí)（在選舉法上，廣東省和福建省選舉全國人大代表的選舉為同一次選舉，只是兩個(gè)不同選舉單位而已），A都有投票權(quán)，實(shí)際上就造成了A在省級人大會(huì)議選舉全國人大代表的同一次選舉中有兩個(gè)投票權(quán)，這違反了選舉法第四條“每一選民在一次選舉中只有一個(gè)投票權(quán)”。以此類推，同時(shí)擔(dān)任同一個(gè)省的兩個(gè)地級市的人大代表、同一個(gè)地級市的兩個(gè)縣級人大代表的情形也違反了選舉法第四條。

2. 同時(shí)擔(dān)任兩個(gè)不同省的兩個(gè)地級市的人大代表的情形。類似情形包括，同時(shí)擔(dān)任兩個(gè)不同地級市的兩個(gè)縣級人大代表、同時(shí)擔(dān)任一省省級人大代表和另一省地級市的人大代表、同時(shí)擔(dān)任一省省級人大代表和另一省縣級人大代表、同時(shí)擔(dān)任一省地級市的人大代表和另一省縣級人大代表等情形。我們認(rèn)為也違反了選舉法第四條規(guī)定的選舉平等原則。假設(shè)A同時(shí)擔(dān)任廣東省廣州市和福建省廈門市人大代表，而A在廣州市人代會(huì)上選舉廣東省人大代表和在廈門市人代會(huì)上選舉福建省人大代表時(shí)都有投票權(quán)，對選舉結(jié)果是有影響的；進(jìn)而可能影響廣東省人大代表、福建省人大代表選舉全國人大代表的投票結(jié)果。也即，A在廣東省、福建省選舉全國人大代表的同一次選舉中行使了不只一個(gè)投票權(quán)。換句話說，如果將廣東省和福建省看成全國人大代表選舉的兩個(gè)選區(qū)，A同時(shí)在廣東省和福建省兩個(gè)不同的選區(qū)都是地級人大代表，都“間接參加了選舉”，其行使的投票權(quán)就不只一個(gè)，與僅在一省“間接參加了選舉”的公民行使的投票權(quán)也明顯存在不同，違反了選舉法第四條的規(guī)定。因此同時(shí)擔(dān)任兩個(gè)不同省的兩個(gè)地級人大代表是違反選舉法的。

因?yàn)槲覈h級以上人大代表都是通過間接選舉產(chǎn)生的，所以縣級以上（含縣級）人大代表對上一級人大代表的產(chǎn)生可以造成影響，理論上就將影響全國人大代表的選舉結(jié)果[7]，而全國人大代表的選舉是同一次選舉。與前述推理過程一樣，類似地，我們可以發(fā)現(xiàn)，同時(shí)擔(dān)任兩個(gè)不同地級市的兩個(gè)縣級人大代表、同時(shí)擔(dān)任一省省級人大代表和另一省地級人大代表、同時(shí)擔(dān)任一省省級人大代表和另一省縣級人大代表、同時(shí)擔(dān)任一省地級人大代表和另一省縣級人大代表等情形都是違反選舉法的。

3. 同時(shí)擔(dān)任兩個(gè)鄉(xiāng)級人大代表的情形。類似情形包括，同時(shí)擔(dān)任一縣縣級人大代表和另一縣鄉(xiāng)級人大代表。我們認(rèn)為，這類情形法律上沒有明確禁止，不存在違法的問題。因?yàn)槲覈h、鄉(xiāng)兩級人大代表都是實(shí)行直接選舉，所以1和2中的兩類情形的推理過程并不適用于這種情形。另外，雖然選舉法第五十一條第二款規(guī)定“地方各級人民代表大會(huì)代表在任期內(nèi)調(diào)離或者遷出本行政區(qū)域的，其代表資格自行終止，缺額另行補(bǔ)選”，但對于什么樣的情形構(gòu)成“調(diào)離”或者“遷出”本行政區(qū)域卻沒有相應(yīng)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。例如，A為廣東省云浮市郁南縣甲鄉(xiāng)人，其家庭一直生活在甲鄉(xiāng)，被選為甲鄉(xiāng)人大代表；同時(shí)A又在云浮市德慶縣乙鄉(xiāng)投資辦廠，也被選為乙鄉(xiāng)人大代表。如何認(rèn)定A調(diào)離乙鄉(xiāng)或遷出甲鄉(xiāng)不僅在實(shí)踐上，在理論上也存在困難。同時(shí)，雖然有中央文件規(guī)定了在進(jìn)行選民登記和行使選舉權(quán)時(shí)，不允許公民在戶籍地和現(xiàn)居住地都參加投票。但我國選舉法等法律卻沒有規(guī)定僅具有選舉權(quán)（即被登記為選民）的公民才能作為候選人，選舉權(quán)與被選舉權(quán)實(shí)際上是分離的[8]。例如，1984年9月30日曾有一法律詢問答復(fù)“選民在原行政區(qū)域（縣、市、市轄區(qū)）參加縣、鄉(xiāng)直接選舉之后，調(diào)動(dòng)或遷移至另一行政區(qū)域（縣、市、市轄區(qū)），仍可在新的行政區(qū)域的人大代表選舉中被選為代表”。因此，A雖然不能同時(shí)在甲、乙兩鄉(xiāng)投票，法律卻沒有明文禁止A同時(shí)在甲、乙兩鄉(xiāng)當(dāng)選人大代表。

四、同時(shí)擔(dān)任兩地人大代表是否違法的核心問題

在現(xiàn)行選舉法框架內(nèi)，同時(shí)擔(dān)任兩個(gè)省級人大代表、同時(shí)擔(dān)任兩個(gè)不同省的兩個(gè)地級市的人大代表、同時(shí)擔(dān)任兩個(gè)鄉(xiāng)級人大代表三類情形是否違法的核心問題是：全國所有的鄉(xiāng)級、縣級、地級、省級、全國人大代表選舉是否分別都為同一次選舉。如果是，那么這三類情形則是違法的。目前容易證明同時(shí)擔(dān)任兩個(gè)省級人大代表等類似情形是違法的；但對于同時(shí)擔(dān)任兩個(gè)不同省的兩個(gè)地級市的人大代表等類似情形，因?yàn)槲覈拈g接選舉制度，及對選舉平等原則的理解等問題，其是否違法較難證明；而對于同時(shí)擔(dān)任兩個(gè)鄉(xiāng)級人大代表等類似情形，則更難證明其違法性。

從理論上來看，選舉平等原則的理解應(yīng)當(dāng)包括兩個(gè)方面，第一，在同一次選舉中，每一選民只能有一個(gè)投票權(quán)，并且相同選民的投票權(quán)價(jià)值相同[9]；第二，在相同的選舉中（或者類似選舉中），每一公民只能有一個(gè)被選舉權(quán)（即被選舉權(quán)平等）。而全國所有的鄉(xiāng)級、縣級、地級、省級、全國人大代表選舉分別都是同一次選舉，至少也是類似選舉，因此前述三類情形在理論上都是違反被選舉權(quán)平等原則的。

五、選舉法修改完善的建議

綜合以上分析，筆者認(rèn)為，有必要在選舉法修改時(shí)明確以下內(nèi)容：第一，就同時(shí)擔(dān)任兩個(gè)省級人大代表、同時(shí)擔(dān)任兩個(gè)不同省的兩個(gè)地級市的人大代表等類似情形，通過將被選舉權(quán)轉(zhuǎn)化為選舉上級人大代表的選舉權(quán)可以推理得出其違反了選舉法第四條的規(guī)定。但選舉法沒有明確列舉這兩類情形屬于違法行為，因此在理解上引起了部分誤解，實(shí)踐操作過程中也出現(xiàn)了一些問題，從確保選舉權(quán)平等和人大代表依法履職的角度考慮，建議選舉法明確禁止。第二，就同時(shí)擔(dān)任兩個(gè)鄉(xiāng)級人大代表等類似情形，雖然很難認(rèn)定違法，但也存在同時(shí)擔(dān)任的人大代表無法正常履行代表職責(zé)、因較其他公民多擁有一次被選舉權(quán)而違反政治權(quán)利平等的一般原則等問題，在常理上是不太妥當(dāng)?shù)摹＝ㄗh選舉法也明確禁止。第三，選舉法明確規(guī)定了間接選舉時(shí)被選舉權(quán)與選舉權(quán)分離的原則（選舉法第三十二條“縣級以上的地方各級人民代表大會(huì)在選舉上一級人民代表大會(huì)代表時(shí)，代表候選人不限于各該級人民代表大會(huì)的代表”），但在直接選舉時(shí)（縣鄉(xiāng)兩級選舉），為了保證代表能夠依法履職，能夠了解當(dāng)?shù)厣缜槊褚?，建議選舉法明確規(guī)定只有具備選民資格的公民才能作為代表候選人，也就是規(guī)定直接選舉時(shí)，選舉權(quán)與被選舉權(quán)應(yīng)當(dāng)一致的原則。

六、關(guān)于出現(xiàn)違反選舉法的同時(shí)擔(dān)任兩地人大代表的情形后如何處理

梁廣鎮(zhèn)一案出現(xiàn)后，有人認(rèn)為，梁廣鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)辭去其中一地的人大代表；如果不辭，則一地應(yīng)當(dāng)將其罷免。但也有人認(rèn)為，梁廣鎮(zhèn)取得兩地人大代表身份均是通過下級人大選舉產(chǎn)生的，符合法律程序，代表身份真實(shí)有效；并且罷免代表的理由是法定的，其中并沒有同時(shí)擔(dān)任兩地人大代表這一情形，因此不宜罷免梁廣鎮(zhèn)的代表資格。筆者認(rèn)為，出現(xiàn)違反選舉法的同時(shí)擔(dān)任兩地人大代表的情形后，因?yàn)榇肀救瞬]有違反法律規(guī)定的行為；而組織選舉的選舉委員會(huì)、人大主席團(tuán)確定候選人資格時(shí)卻存在疏忽，代表資格審查委員會(huì)也有審查把關(guān)不夠的問題，因此，不宜通過罷免代表的方式解決此類問題。相反，宜由代表本人辭去一地代表或者由代表資格審查委員會(huì)適用選舉法第五十一條第二款規(guī)定確定代表資格自行終止。

注釋：

[1]指同級或不同級、有行政隸屬關(guān)系或沒有行政隸屬關(guān)系的兩個(gè)地方，本文將分情形討論，以下簡稱“兩地”。

[2]1997年，梁廣鎮(zhèn)與云浮市某公安局局長共謀將公安局的300萬元罰沒收入挪用為企業(yè)流動(dòng)資金，構(gòu)成挪用公款罪的共犯。

[3]見《檢察日報(bào)》2008年6月2日有關(guān)報(bào)道。

[4]有關(guān)觀點(diǎn)主要見于：蔡定劍，《人大代表“雙城記”肯定違法》，載《法制日報(bào)》2008年6月6日；《檢察日報(bào)》2008年6月6日刊載的多篇專題評論文章。

[5]在理論上，這種身兼多級人大代表是否合適并非不可以探討。在西方國家，因?yàn)樽h員身份的專職化，一般不允許議員身兼多級議會(huì)議員，一般要求議員取得另一級議員身份后必須辭去現(xiàn)有議員身份。

[6]本文地級市、地級的概念是指設(shè)區(qū)的市及自治州等。

[7]即使影響微乎其微，但這種影響的確是存在的。

[8]需要說明的是，我國選舉法第三十二條規(guī)定“縣級以上的地方各級人民代表大會(huì)在選舉上一級人民代表大會(huì)代表時(shí)，代表候選人不限于各該級人民代表大會(huì)的代表”，明確規(guī)定了間接選舉時(shí)選舉權(quán)與被選舉權(quán)分離的原則。至于直接選舉中，選舉權(quán)與被選舉權(quán)是應(yīng)當(dāng)一致還是可以分離，法律中沒有作出明確規(guī)定。但1998年有一法律詢問答復(fù)：“候選人不限于本選區(qū)選民，但必須是本行政區(qū)的選民。”從這一答復(fù)來看，似乎可以認(rèn)為直接選舉中選舉權(quán)與被選舉權(quán)應(yīng)當(dāng)有限制的一致。但立法法是2000年頒布的，1998年的法律詢問答復(fù)的法律效力有值得考慮的地方。因此，可以暫時(shí)認(rèn)為，直接選舉和間接選舉一樣，選舉權(quán)與被選舉權(quán)也是分離的。

[9]我國選舉法第四條的規(guī)定，在現(xiàn)行制度框架內(nèi)，投票權(quán)價(jià)值相同是指城鎮(zhèn)居民之間的投票權(quán)相同，農(nóng)村居民的投票權(quán)相同。