陳寒楓

人大及其常委會的調查研究制度主要包括特定問題調查、立法調研、執(zhí)法調研、專題調研、工作調研和一般性調研等六種形式的調研。

特定問題調查既可以由人代會組織，也可以由人大常委會組織，是人大及其常委會的一項法定職權。它既是人大及其常委會行使監(jiān)督權的一種形式，或者說是人大及其常委會的一種監(jiān)督形式，又是人大及其常委會調查研究制度的一個重要組成部分。

對于其他各種調研形式，人代會受會期和各種主客觀條件的限制，不可能自己組織進行，只能授權同級人大常委會組織進行，或者在人大常委會領導下，由人大專門委員會、常委會工作機構或辦事機構組織進行。因此，特定問題調查以外的其他各種調研形式，多數是人大常委會組織進行，或者在人大常委會的領導下，由人大專門委員會、常委會工作機構和辦事機構組織進行。這些也可以稱為人大常委會的調查研究制度。

關于特定問題調查，因為已有前文專門論述，本文不再重述，而重點論述人大及其常委會其他形式的調查研究。

一、關于人大及其常委會調查研究的法律規(guī)定

除特定問題調查以外，關于人大及其常委會其他方面和其他形式的調查研究，有關法律規(guī)定如下：

（一）憲法、全國人大組織法都規(guī)定，全國人大代表應當聽取和反映人民群眾的意見和要求；代表法規(guī)定，代表應當采取各種方式聽取人民群眾的意見。

這里雖然沒有直接使用調查研究這一概念，但眾所周知，調查研究是聽取意見和要求的方式之一。

（二）全國人大組織法規(guī)定，全國人大各專門委員會對屬于全國人大或者全國人大常委會職權范圍內同本委員會有關的問題，進行調查研究。

（三）地方組織法規(guī)定，各專門委員會在本級人大及其常委會領導下，對屬于本級人大及其常委會職權范圍內同本委員會有關的問題，進行調查研究。

（四）監(jiān)督法規(guī)定，常委會聽取和審議專項工作報告前，委員長會議或者主任會議可以組織本級人大常委會組成人員和本級人大代表，對有關工作進行專題調查研究；常委會可以安排參加專題調查研究的代表列席常委會會議；地方各級人大常委會審議撤職案，可以由主任會議提議，經全體會議決定，組織調查委員會，由以后的常委會會議根據調查委員會的報告，審議決定。

監(jiān)督法還規(guī)定，根據在執(zhí)法檢查中發(fā)現的突出問題，本級人大代表對“一府兩院”工作提出的建議、批評和意見中集中反映的問題，本級人大常委會組成人員提出的比較集中的問題，本級人大專門委員會、常委會工作機構在調查研究中發(fā)現的突出問題，人民來信來訪集中反映的問題，社會普遍關注的其他問題，各級人大常委會每年選擇若干關系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，有計劃地對有關法律、法規(guī)實施情況組織執(zhí)法檢查。

（五）預算法規(guī)定，縣級以上各級人大常委會有權就預算、決算中的重大事項或者特定問題組織調查。

（六）立法法規(guī)定，列入常委會會議議程的法律案，法律委員會、有關的專門委員會和常委會工作機構應當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。常委會工作機構應當將法律草案發(fā)送有關機關、組織和專家征求意見；

應當收集整理分組審議的意見和各方面提出的意見以及其他有關資料。列入常委會會議議程的重要的法律案，經委員長會議決定，可以將法律草案公布，征求意見。

雖然這里也沒有使用調查研究這個概念，但是，顯而易見，座談會、論證會、聽證會，發(fā)送有關機關、組織和專家征求意見，收集整理各方面提出的意見以及其他有關資料，公布法律草案征求意見，都是很重要的具體的調查研究方法。

（七）全國人大常委會《關于加強對法律實施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》中規(guī)定，執(zhí)法檢查組要深入基層、深入實際、深入群眾，采用聽取匯報、召開座談會、個別走訪、抽樣調查、實地考察等多種形式，了解和掌握法律實施的真實情況，研究法律實施中存在的問題；對執(zhí)法檢查中發(fā)現的重大的典型違法案件，委員長會議可以交由專門委員會或常委會辦事機構進行調查等等。該法不僅明確規(guī)定了人大及其常委會調查研究中特定問題調查、執(zhí)法調研、專題調研、工作調研和一般性調研等五種具體形式，還規(guī)定了調查研究的“三深入”原則——深入基層、深入實際、深入群眾，還規(guī)定了聽取匯報、召開座談會、個別走訪、抽樣調查、實地考察等多種具體調研方法。

（八）全國人大常委會《關于加強中央預算審查監(jiān)督的決定》中規(guī)定，經委員長會議專項批準，全國人大常委會預算工作委員會可以對各部門、各預算單位、重大建設項目的預算資金使用和專項資金的使用進行調查。

（九）《全國人大常委會組成人員守則》規(guī)定，全國人大常委會組成人員要經常進行調查研究，聽取群眾意見和要求。

二、對人大及其常委會各種調研形式的分述

（一）立法調研

立法法所規(guī)定的調研，主要是指法律法規(guī)草案提交人大或其常委會審議后和審議過程中，需要做和可以做的調研。

立法法關于立法時進行調研的規(guī)定，雖然具體是針對全國人大常委會規(guī)定的，同樣也適用于有制定地方性法規(guī)權的地方各級人大常委會，即擁有地方性法規(guī)制定權的地方各級人大常委會也應按照立法法的有關規(guī)定辦。

立法調研可以由相應的人大常委會組織，也可以由相關專門委員會組織；按立法法的規(guī)定，還可以由常委會的工作機構（本文作者認為，這包括人大常委會、專門委員會辦事機構——下同）組織；可以組織調研組進行調研，也可以不組織調研組，直接召開座談會、論證會、聽證會，將法律草案發(fā)送有關機關、組織和專家征求意見，收集整理各方面提出的意見以及其他有關資料。

立法法還規(guī)定，列入常委會會議議程的重要的法律案，可以將法律草案公布，征求意見。這既是民主立法的重要措施，也是一種很重要的具體的調查研究方法。廣大人民群眾可以通過信函、電話來參與，也可以在網絡上給有關網站發(fā)帖子、自辦博客、發(fā)送電子郵件來參與。

上級人大常委會、相關專門委員會、常委會工作機構組織調研組在進行立法調研時，在組織座談會、論證會、聽證會聽取各方面意見時，上級人大常委會工作機構將法律草案發(fā)送有關機關、組織和專家征求意見，收集整理各方面提出的意見以及其他有關資料時，上級人大常委會公布法律法規(guī)草案征求意見時，下級人大及其常委會包括沒有法律法規(guī)制定權的縣級人大及其常委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，都應該努力協助做好有關工作，發(fā)動本級人大代表、人大常委會組成人員、專門委員會組成人員，本行政區(qū)域的廣大人民群眾，積極參與相關立法活動，協助收集和整理信函、電話、網絡提供的信息，集思廣益，幫助上級立法機關把法律法規(guī)制定好。

有法律法規(guī)制定權的人大及其常委會要主動邀請有關人大代表參加立法調研。立法調研主要是聽取各方面的意見，是匯總各方面的意見和信息，因此，不管意見的價值大小、是對是錯，都要匯總起來，供法律法規(guī)起草機關和審議機關參考。

（二）執(zhí)法調研

執(zhí)法調研是近幾屆全國人大常委會、全國人大各專門委員會和地方人大共同創(chuàng)造的一種帶有監(jiān)督作用的調研形式。

執(zhí)法調研的作用類似執(zhí)法檢查，但程序簡單得多，人數可多可少，少則可以兩三個人；時間可長可短，最少可以幾天就完成；牽涉面較小，不占用“一府兩院”很多時間和精力，因此，組織起來容易得多，可以真正做到輕車簡從。

地方各級人大常委會、人大專門委員會、常委會辦事機構，都可以進行執(zhí)法調研，重大的典型違法案件，主任會議可以交由專門委員會或常委會辦事機構進行調查。

執(zhí)法調研一般應成立調研組來進行，要深入現場，進行實地考察，取得第一手感性資料。調研組要在調研中區(qū)分對錯是非，給“一府兩院”執(zhí)法情況以客觀、公正、真實的評價。因此，執(zhí)法調研不到現場不行，通過其他方式和渠道得到的信息，只能參考，不能代替實地調查研究。

執(zhí)法調研的一個不可缺少的程序是，調研組必須向派出它的人大常委會或專門委員會或常委會辦事機構提交調研報告。一般的說，調研組也會向被調查的“一府兩院”或其部門反饋意見，但不直接處理問題。對調研過程中發(fā)現的重要問題，派出調研組的人大常委會或專門委員會可以跟蹤了解解決和處理的情況。這些程序都與執(zhí)法檢查類似。

當然，執(zhí)法調研比執(zhí)法檢查的強制性和權威性要弱一些。常委會辦事機構組織的執(zhí)法調研也不能與人大常委會或專門委員會組織的執(zhí)法調研完全等同。但從這些年的實踐看，執(zhí)法調研的監(jiān)督作用仍然很明顯，對于推動“一府兩院”改進工作仍然非常有效。

（三）專題調研

專題調研是指各級人大常委會、人大專門委員會、常委會工作機構和辦事機構就專門問題進行的調查研究。專題調研首要的工作是確定調研的題目，即調研的專門問題。目前，全國和地方各級人大常委會、專門委員會、常委會工作機構和辦事機構一般都是根據：（1）過去執(zhí)法檢查中發(fā)現的突出問題；（2）本級人大代表對“一府兩院”工作提出的建議、批評和意見中集中反映的問題；（3）本級人大常委會組成人員提出的比較集中的問題；（4）本級人大專門委員會、常委會工作機構和辦事機構在調查研究中發(fā)現的突出問題；（5）人民來信來訪集中反映的問題；（6）社會普遍關注的其他問題，來確定若干關系本行政區(qū)域改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，進行專題調研。

專題調研應強調組織調研組深入實際，進行實地考察，取得第一手的感性資料。因此，專題調研不深入到群眾中去不行，通過其他方式和渠道得到的信息，只能是參考，不能代替實地調研。

（四）工作調研

工作調研是為了進一步做好人大工作，就人大工作本身進行的調查研究。

隨著人大工作制度化建設的發(fā)展，為使人大代表、人大常委會組成人員、人大專門委員會組成人員更好地行使職權，也日益要求他們與搞好調查研究聯系在一起。例如，對人大代表、人大常委會組成人員提出議案，要求他們通過視察、專題調研等活動，深入實際，調查研究，在認真醞釀并充分準備的基礎上提出；對人大代表提出建議、批評和意見，也要求他們通過視察、專題調研和代表小組活動等，深入實際，深入基層，調查研究，了解本行政區(qū)域內的重要情況和問題，了解人民群眾的意見和要求，在此基礎上提出。目前，在全國人代會上，把提出的議案以及建議、批評和意見分為三類：一類是通過專題調研和集中視察后形成的；一類是通過座談、走訪、征求意見形成的；第三類是結合本職工作、總結實踐經驗提出的。

應該說，各級人大及其常委會日益重視調查研究，而為了更好地履行職權，各級人大代表、人大常委會組成人員、人大專門委員會組成人員也日益自覺地參與調查研究。工作調研包括人大常委會辦事機構對人大代表、人民群眾來信來訪的調研。

（五）一般性調研

憲法、全國人大組織法規(guī)定，全國人大代表應當聽取和反映人民的意見和要求；代表法規(guī)定，人大代表應當采取各種方式聽取人民群眾的意見。這里雖然沒有直接使用調查研究這一概念，但眾所周知，調查研究是聽取意見和要求的方式之一?！度珖舜蟪Ｎ瘯M成人員守則》則明確規(guī)定，全國人大常委會組成人員要經常進行調查研究，聽取群眾意見和要求。

一般性調研有時沒有特定的任務，無任何限制地聽取人民群眾的意見和要求，但有時，也可能會圍繞一個問題，聽取人民群眾的意見和要求。開展一般性調研，人民群眾的什么意見和建議都可以提，什么問題都可能涉及。在這個基礎上，可以選擇一些人民群眾普遍關注的熱點、焦點、難點問題，深入進行調研。所以，兩種情況有可能轉化。在各種調研形式中，一般性調研有時是基礎，隨著一般性調研的深入，可能轉化為立法調研、執(zhí)法調研、專題調研和工作調研。

三、值得研究和探討的問題

在各級人大的共同努力下，人大及其常委會的調研制度日益健全，全國和地方各級人大都在努力開展調查研究，已經形成良好的風氣。但是，人大及其常委會的調研制度還有一些問題需要探討和研究，以使人大及其常委會的調研制度更加健全，例如：

（一）進一步明確被調查的國家機關的權力和責任、社會團體與公民的權利和義務

憲法規(guī)定，全國人代會組織的調查委員會進行調查的時候，一切有關的國家機關、社會團體和公民都有義務向它提供必要的材料。

全國人大議事規(guī)則也規(guī)定，全國人代會組織的調查委員會進行調查的時候，一切有關的國家機關、社會團體和公民都有義務如實向它提供必要的材料。

預算法規(guī)定,各級人大有權就預算、決算中的重大事項或者特定問題組織調查，有關的政府、部門、單位和個人應當如實反映情況和提供必要的材料。

全國人大常委會《關于加強對法律實施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》中規(guī)定，有關部門和地方應支持執(zhí)法檢查組的工作，提供真實情況和其他必要的幫助。應該說，這個原則也適用于各級人大常委會的調查研究。

制定這些法律時，在我國法律體系中尚未正式出現公法私法、公權力私權力的概念。立法法規(guī)定，立法應當科學合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任。權力與責任是公法的基本法律規(guī)范，權利與義務是私法的基本法律規(guī)范。這是我國法律第一次提出要科學合理地區(qū)分公法私法的基本法律規(guī)范。

因此，從公法私法的角度看，在人大及其常委會調查研究時，如實反映情況和提供必要的材料或者說提供真實情況和其他必要的幫助，是享有公權力的有關的國家機關或者說有關的政府、部門、單位的職責，對只有私權力的單位、個人或者說社會團體和公民來說，則是其法律義務。

對國家機關或者說有關的政府、部門、單位來說，如果它們不如實反映情況和提供必要的材料、不提供真實情況和其他必要的幫助，或者說不履行職責，其承擔法律責任的方式是給予行政處分，或者剝奪其部分或全部權力。

對只有私權力的單位、個人或者說社會團體和公民來說，如果它們不如實反映情況和提供必要的材料、不提供真實情況和其他必要的幫助，或者說不履行義務，應該規(guī)定一定的強制手段和承擔法律責任的形式，還應該規(guī)定他們應享有的權利，例如，為其保密，防止提供意見的人遭受打擊報復等。

（二）明確各種調研方法的組織程序和具體要求

聽取匯報、召開座談會、個別走訪、抽樣調查、實地考察是人大及其常委會經常采用的行之有效的調研方法。隨著信息化的發(fā)展，具體的調研方法更加多種多樣，可以采用電話記錄、視頻會議、電子郵件、各級人大的網站、公民博客等形式進行。來信來訪也是調研的一種渠道。

這些調研方法的組織工作和運作程序很不相同，有的簡單，有的復雜；對組織方、參與方的要求，除了前面所述的若干基本原則外，一些具體要求也不太一樣。例如：

關于抽樣調查，需要確定調研題目、調研人群、調查表欄目、抽樣的百分比，調查數據的統(tǒng)計，調查結果的公布等。

關于座談會、聽證會，需要確定座談或聽證的題目、時間、地點、會議程序、主持人、參加人員，需要安排會議記錄、參考資料發(fā)放、發(fā)言整理和上報等工作。

關于視頻會議，除一般座談會的上述組織工作外，還有視頻設備的安裝、調試、管理，各分會場的通知、組織和相互之間的協調、錄音錄像等。

關于電子郵件、人大網站、公民博客，需要普及有關知識，公布相關網站的網址、相關電子信箱的地址，實行實名制和專人管理，明確人大網站和其他網站有關信息的收集、整理、上報的辦法，必要時開展一定的互動。

關于來信來訪這種調研渠道，更是有嚴格的收集、整理、上報、催辦、反饋、答復、歸檔等一系列工作程序和管理辦法。

對調研的各種具體方法都需要認真研究其組織工作和有關程序，通過法律、地方性法規(guī)或者其他規(guī)范性文件，使之規(guī)范起來，以便于各級人大的工作相互銜接和配合，減少隨意性，提高人大及其常委會調研工作的效率和水平。

（三）正確把握人大常委會、專門委員會組織的調研和常委會辦事機構的調研的不同

人大常委會、專門委員會組織的調研，或者說由人大常委會組成人員、專門委員會組成人員、人大代表進行的調研都是他們履行法定職權的行為，是有法律意義的。調研組中如果有常委會組成人員、專門委員會組成人員、人大代表參加，只能從他們中間產生負責人。人大機關工作人員參加調研組，主要是為常委會組成人員、專門委員會組成人員、人大代表服務，不能代替他們發(fā)表意見和行使職權。

人大常委會、專門委員會組織的調研，是行使人大常委會或專門委員會的法定職權，可以邀請有關人大代表直接參加調研組或調研工作。常委會工作機構、辦事機構組織的調研不具有行使法定職權的意義，多數情況是了解我國或者本行政區(qū)域政治、經濟、文化、社會等各方面的實際情況和人民群眾的意見和建議，是一種工作方法，不具有法律意義，因此，可以征求人大代表的意見，但不能邀請人大代表直接參加調研組或調研工作。只有人大常委會委員長會議（地方人大是主任會議）、專門委員會授權或者委托進行的調研，才具有法律意義，也可以邀請有關人大代表直接參加調研組或調研工作。對此，法律規(guī)定得還不太明確，在組織調研時，有的地方有的調研組沒有嚴格按這個原則辦。

另外，調研組或調研人員必須向派出它的人大常委會委員長會議（地方人大是主任會議）或專門委員會提交調研報告。

這些都需要通過法律、地方性法規(guī)或者其他規(guī)范性文件，使之規(guī)范起來。

（四）應加強執(zhí)法檢查和執(zhí)法調研工作的協調

監(jiān)督法出臺后，對專門委員會的執(zhí)法檢查出現了不同看法。確實，如果各級人大的專門委員會都搞執(zhí)法檢查，“一府兩院”的負擔太重。有的地方和部門已經反映應接不暇。因此，對于專門委員會是否可以協助同級人大常委會行使監(jiān)督權、是否可以組織執(zhí)法檢查，需要在實踐中繼續(xù)研究和討論。目前，從全國人大到地方人大，基本上停止了專門委員會的執(zhí)法檢查，僅組織人大常委會的執(zhí)法檢查。但是，如果不注意協調，執(zhí)法檢查和執(zhí)法調研加起來，也可能數量過多，使“一府兩院”的負擔過重。如何搞好執(zhí)法檢查和執(zhí)法調研的協調，這是一個需要在實踐中研究的問題。即每年進行多少次執(zhí)法檢查和執(zhí)法調研為好？每年檢查多少部法律法規(guī)的執(zhí)行情況和就多少部法律法規(guī)的執(zhí)行情況進行調研，它們之間如何分工，如何配合，這些仍然需要在實踐中不斷摸索，不斷總結經驗。

（五）應對常委會工作機構、辦事機構作出明確規(guī)定

監(jiān)督法規(guī)定，常委會工作機構可以調查研究，立法法在一些條款中規(guī)定了常委會工作機構，例如規(guī)定常委會工作機構應當聽取各方面的意見；常委會工作機構將法律草案發(fā)送有關機關、組織和專家征求意見。但是，立法法并未明確哪個機構是常委會工作機構。全國人大常委會關于加強中央預算審查監(jiān)督的決定規(guī)定，預算工作委員會是全國人大常委會的工作機構。監(jiān)督法、立法法規(guī)定的常委會工作機構顯然不僅僅是指全國人大常委會預算工作委員會。實際上，全國人大常委會的工作機構，有預算工作委員會、法制工作委員會、香港基本法委員會、澳門基本法委員會。那么，上述法律規(guī)定是不是包括所有這些機構，還是專指其中某些機構？

代表法、全國人大議事規(guī)則、地方組織法、全國人大常委會關于執(zhí)法檢查的若干規(guī)定等法律都規(guī)定的是人大常委會辦事機構，并未規(guī)定工作機構。監(jiān)督法、立法法規(guī)定的常委會工作機構是否包括人大常委會、專門委員會辦事機構？從所規(guī)定的職權和具體工作看，應該包括。但法律的特點就是它的明確性，不能模糊，不能靠猜測。

究竟哪些機構是人大常委會的工作機構、哪些機構是人大常委會的辦事機構，人大常委會辦事機構與人大常委會工作機構是什么關系、它們的職能各是什么，法律規(guī)定的人大常委會工作機構的職權，是否也是人大常委會辦事機構的職權，人大常委會辦事機構的工作，是否也是人大常委會工作機構的工作，人大常委會辦事機構是否包括專門委員會辦事機構，這些都需要立法機關明確規(guī)定或者作出明確的立法解釋。

（六）需要明確若干個法律概念

1. 監(jiān)督法規(guī)定，地方各級人大常委會審議撤職案，可以由主任會議提議，經全體會議決定，組織調查委員會，由以后的常委會會議根據調查委員會的報告，審議決定。

從這一條款中，看不出這里是特定問題調查委員會還是另一種調查委員會。應該作出明確的立法解釋。

2. 預算法規(guī)定，縣級以上各級人大常委會有權就預算、決算中的重大事項或者特定問題組織調查，其中，對重大問題的調查，從條款中，也看不出這種調查是否屬于特定問題調查，也需要明確的立法解釋。

（七）對調研組的調研和代表個人的調研應該一視同仁

在實際工作中，有一些地方的一些人，對本級特別是上級人大常委會、人大專門委員會、人大常委會工作機構和辦事機構組織的調研組進行的調研比較重視，能夠如實反映情況和提供必要的材料或者說提供真實情況和其他必要的幫助，而對人大代表個人進行的調研則不夠重視，不積極提供真實情況，不積極提供必要的材料和其他必要的幫助，而是敷衍塞責，應付了事。各級人大應該注意解決這個問題，使各級人大代表個人進行調研時，也能享有法律所規(guī)定的權利，得到真實情況、必要的材料和其他必要的幫助。

（作者系全國政協委員、全國政協港澳臺僑委員會委員）