賀修平

加強(qiáng)和改進(jìn)人大監(jiān)督工作、增強(qiáng)人大監(jiān)督實(shí)效，是一項(xiàng)錯(cuò)綜復(fù)雜的系統(tǒng)工程。其中，加強(qiáng)處理人大常委會(huì)重要日常工作的機(jī)構(gòu)——主任會(huì)議的建設(shè)，充分發(fā)揮其作用，無疑是重要一環(huán)。監(jiān)督法的頒布實(shí)施，則進(jìn)一步明確了主任會(huì)議在處理人大常委會(huì)重要日?！氨O(jiān)督工作”中的工作職責(zé)，從而進(jìn)一步顯示了主任會(huì)議在人大常委會(huì)監(jiān)督工作中的法律地位和重要作用。本文在此著重就主任會(huì)議的性質(zhì)和工作特點(diǎn)及主任會(huì)議在人大常委會(huì)監(jiān)督工作中的職責(zé)、作用、運(yùn)作等四個(gè)方面做些淺顯的分析和思考。

一、關(guān)于主任會(huì)議的性質(zhì)和工作特點(diǎn)

界定主任會(huì)議的性質(zhì)和工作特點(diǎn)是加強(qiáng)和規(guī)范主任會(huì)議建設(shè)、依法有效發(fā)揮主任會(huì)議作用的前提。

（一）關(guān)于主任會(huì)議的性質(zhì)。弄清主任會(huì)議的性質(zhì)，筆者認(rèn)為關(guān)鍵是要弄清兩個(gè)關(guān)系，即主任會(huì)議與人大常委會(huì)之間的關(guān)系、主任會(huì)議與常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。而要弄清這兩個(gè)關(guān)系，很關(guān)鍵的則是要弄清主任會(huì)議與常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)的地位和權(quán)力來源。地方組織法第四十八條規(guī)定，人大常委會(huì)主任、副主任和秘書長(zhǎng)組成主任會(huì)議，主任會(huì)議處理常委會(huì)的重要日常工作。第五十三條規(guī)定，常委會(huì)根據(jù)工作需要，設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)。這兩條規(guī)定表明，主任會(huì)議的地位和權(quán)力是法律直接賦予的，而常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)的地位和職責(zé)則是常委會(huì)依法賦予的。由此可知，主任會(huì)議并不等同于常委會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)。但從人大常委會(huì)的性質(zhì)、地位和法律賦予主任會(huì)議的職責(zé)來看，主任會(huì)議與人大常委會(huì)又構(gòu)成服務(wù)與被服務(wù)、監(jiān)督與執(zhí)行的關(guān)系。主任會(huì)議要對(duì)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)，要嚴(yán)格按照人大常委會(huì)的決議、決定和工作部署開展工作。這一點(diǎn)則與常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)的性質(zhì)相同。但顯然主任會(huì)議的權(quán)力高于、職責(zé)大于常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)。主任會(huì)議有權(quán)組織、督促、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)貫徹落實(shí)常委會(huì)決議決定和工作部署。對(duì)主任會(huì)議的決定和部署，常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)負(fù)有貫徹執(zhí)行的責(zé)任，同時(shí)也要為主任會(huì)議開展工作提供服務(wù)保障。因此，主任會(huì)議與常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)之間又構(gòu)成服務(wù)與被服務(wù)、監(jiān)督與執(zhí)行的關(guān)系。

（二）關(guān)于主任會(huì)議的工作特點(diǎn)。主任會(huì)議的性質(zhì)決定了其工作特點(diǎn)。與常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)相比，主任會(huì)議工作主要有三大特點(diǎn)：一是有較強(qiáng)的議決性。即研究處理重要事項(xiàng)必須進(jìn)行民主審議和集體表決，不能靠“拍腦袋”、或像實(shí)體機(jī)構(gòu)那樣由“長(zhǎng)官”決策。二是工作程序的規(guī)范性要求高。如對(duì)會(huì)議的召集、主持、會(huì)議有效召開的法定到會(huì)人數(shù)、會(huì)議表決的有效性等，都必須有嚴(yán)肅的、規(guī)范的規(guī)定，否則就無法體現(xiàn)其議決性特點(diǎn)。三是作出的決定法律效力較強(qiáng)，執(zhí)行范圍也較廣，可以涉及“一府兩院”，從而對(duì)人大常委會(huì)實(shí)施監(jiān)督的影響力和作用也較大。

二、主任會(huì)議在人大常委會(huì)監(jiān)督工作中的職責(zé)

綜合歸納監(jiān)督法涉及主任會(huì)議工作的規(guī)定，主任會(huì)議在人大常委會(huì)監(jiān)督工作中主要有以下六種職權(quán)：

（一）監(jiān)督議題的確定權(quán)。具體主要有兩項(xiàng)職責(zé)：一是確定人大常委會(huì)聽取和審議人民政府、人民法院、人民檢察院的專項(xiàng)工作報(bào)告的議題；二是確定人大常委會(huì)組織執(zhí)法檢查的議題。監(jiān)督法第九條和第二十三條分別規(guī)定，人大常委會(huì)聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告的年度計(jì)劃與實(shí)施執(zhí)法檢查的年度計(jì)劃，由主任會(huì)議通過。在具體實(shí)踐中，這一職權(quán)的運(yùn)作是這樣，首先由人大常委會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)或有關(guān)工作機(jī)構(gòu)提出原始議題，主任會(huì)議通過對(duì)原始議題進(jìn)行研究、審議，最后形成正式監(jiān)督議題。

（二）實(shí)施監(jiān)督的提請(qǐng)權(quán)。這一職權(quán)與監(jiān)督議題的確定權(quán)有微小差別，主要是監(jiān)督議題的提出主體不同，這一方面的監(jiān)督議題是由主任會(huì)議直接研究提出。具體主要有四項(xiàng)職責(zé)：一是根據(jù)地方組織法第四十六條的規(guī)定，向人大常委會(huì)提出屬于本級(jí)人大常委會(huì)“監(jiān)督職權(quán)”范圍內(nèi)的議案；二是向人大常委會(huì)提請(qǐng)審議組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會(huì)；三是向人大常委會(huì)提出撤職案；四是向人大常委會(huì)提請(qǐng)審議特定調(diào)查委員組成人員名單。

（三）提請(qǐng)監(jiān)督的裁決權(quán)。具體主要有六項(xiàng)職責(zé)：一是決定將執(zhí)法檢查組的執(zhí)法檢查報(bào)告提請(qǐng)人大常委會(huì)審議；二是決定將“一府兩院”研究處理常委會(huì)組成人員對(duì)執(zhí)法檢查報(bào)告的審議意見和執(zhí)法檢查報(bào)告情況的書面報(bào)告提請(qǐng)人大常委會(huì)審議；三是決定將有關(guān)方面提出的質(zhì)詢案交由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)答復(fù)；四是決定將有關(guān)方面不滿意受質(zhì)詢機(jī)關(guān)答復(fù)的要求交由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)再次答復(fù)；五是決定將有關(guān)方面提出的組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會(huì)的提議提請(qǐng)人大常委會(huì)會(huì)議審議；六是決定將有關(guān)方面提出的撤職案提交人大常委會(huì)會(huì)議審議。根據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定，上述監(jiān)督議題的提請(qǐng)主體有五個(gè)，即：執(zhí)法檢查組、人民政府、人民法院、人民檢察院、常委會(huì)組成人員。

（四）監(jiān)督形式的選擇權(quán)。這一權(quán)力實(shí)際上是由提請(qǐng)監(jiān)督的裁決權(quán)衍生而來。特別是對(duì)于“質(zhì)詢”、“特定問題調(diào)查”、“撤職案的審議和決定”這三種不經(jīng)常使用的監(jiān)督形式，賦予主任會(huì)議提請(qǐng)監(jiān)督的裁決權(quán)的同時(shí)，也就賦予了其選擇監(jiān)督形式的權(quán)力，即完全由主任會(huì)議決定是否實(shí)施某種形式的監(jiān)督。因而，主任會(huì)議對(duì)于監(jiān)督形式的選擇權(quán)具體也主要是指三種監(jiān)督形式的選擇，即“質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職案的審議和決定”。

（五）監(jiān)督公開的主導(dǎo)權(quán)。從監(jiān)督法第八條、第二十三條的規(guī)定中可以明確得出，人大常委會(huì)聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告及開展執(zhí)法檢查的年度計(jì)劃均是在主任會(huì)議通過后才能予以公布，這實(shí)質(zhì)上是將這兩項(xiàng)監(jiān)督工作公開的主導(dǎo)權(quán)賦予了主任會(huì)議。至于其他監(jiān)督工作公開的實(shí)施，雖然監(jiān)督法沒有明確提出，但根據(jù)地方組織法所賦予的主任會(huì)議處理人大常委會(huì)重要日常工作的法定職權(quán)，原則上也應(yīng)交由主任會(huì)議研究處理，經(jīng)主任會(huì)議同意后才能操作。

（六）視察和專題調(diào)研權(quán)。對(duì)于人大常委會(huì)開展視察和專題調(diào)研，雖然地方人大已實(shí)踐、探索多年，但法律并沒有明確規(guī)定。只有代表法規(guī)定人大代表在閉會(huì)期間可以開展視察活動(dòng)。監(jiān)督法賦予主任會(huì)議對(duì)有關(guān)專項(xiàng)工作進(jìn)行視察和專題調(diào)研的職權(quán)，可以說是從法律上對(duì)視察和專題調(diào)研作為加強(qiáng)人大監(jiān)督的有效形式給予了肯定。

三、主任會(huì)議在人大常委會(huì)監(jiān)督工作中的地位和作用

主任會(huì)議在人大常委會(huì)監(jiān)督工作中的地位和作用是由主任會(huì)議的性質(zhì)決定和體現(xiàn)的。主任會(huì)議通過依法履行地方組織法和監(jiān)督法賦予的職責(zé)，其地位和作用主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（一）主任會(huì)議是人大常委會(huì)依法行使監(jiān)督權(quán)的一個(gè)法定程序環(huán)節(jié)。監(jiān)督法規(guī)定了人大常委會(huì)七個(gè)方面的監(jiān)督工作，從字面上看，除第二個(gè)方面“審查和批準(zhǔn)決算，聽取和審議國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報(bào)告，聽取和審議審計(jì)工作報(bào)告”、第四個(gè)方面“規(guī)范性文件的備案審查”沒有明確提到主任會(huì)議的職責(zé)外，其他六個(gè)方面均有明確標(biāo)識(shí)主任會(huì)議的工作內(nèi)容和程序，總共涉及九條十四處。其實(shí)，關(guān)于第二個(gè)方面和第四個(gè)方面的監(jiān)督工作，亦不可能脫離主任會(huì)議這個(gè)環(huán)節(jié)。目前，地方各級(jí)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)決算及國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告的普遍做法是，先由人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委對(duì)上述報(bào)告進(jìn)行初審并向主任會(huì)議報(bào)告初審情況，然后由主任會(huì)議研究決定提請(qǐng)人大常委會(huì)會(huì)議審議。關(guān)于規(guī)范性文件的備案審查，一般的做法也都是要經(jīng)過主任會(huì)議的研究處理。否則，就無法體現(xiàn)和落實(shí)地方組織法所賦予主任會(huì)議處理人大常委會(huì)重要日常工作的原則和權(quán)力。自2008年10月1日起施行的《廣東省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作程序規(guī)定》，就明確規(guī)定主任會(huì)議有權(quán)決定向規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)提出對(duì)規(guī)范性文件的書面審查意見及將撤銷規(guī)范性文件的議案提請(qǐng)人大常委會(huì)會(huì)議審議。由此可見，主任會(huì)議實(shí)際上貫穿了監(jiān)督法所規(guī)定的全部方面的監(jiān)督工作。也就是說，無論采取何種方式、無論開展哪一方面的監(jiān)督，都不可能越過主任會(huì)議這一環(huán)節(jié)。

（二）主任會(huì)議在人大常委會(huì)監(jiān)督工作中擔(dān)負(fù)組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)溝通責(zé)任。主任會(huì)議在人大常委會(huì)監(jiān)督工作中的組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)溝通作用是由法律賦予的主任會(huì)議性質(zhì)所決定的。如前文所述，主任會(huì)議實(shí)際上是介于人大常委會(huì)與常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)之間的中間組織，在人大常委會(huì)監(jiān)督職權(quán)的行使鏈條中發(fā)揮著一定程度的中樞作用。主任會(huì)議所處的位置，要求主任會(huì)議在人大常委會(huì)監(jiān)督工作中負(fù)有兩大職責(zé)：一是對(duì)重要日常監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)和組織責(zé)任，也就是凡重要日常監(jiān)督事項(xiàng)，主任會(huì)議都應(yīng)予研究處理，精心組織安排。這也是一個(gè)法定程序要求。二是在常委會(huì)與一般辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)之間發(fā)揮協(xié)調(diào)溝通的橋梁紐帶作用。一方面，組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督促一般辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)分工貫徹落實(shí)人大常委會(huì)的監(jiān)督工作部署；一方面，聽取、匯總、分析、研究一般辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)對(duì)于監(jiān)督工作的提議、意見和工作報(bào)告，向人大常委會(huì)提出相關(guān)處理建議。

（三）主任會(huì)議對(duì)人大常委會(huì)有效行使監(jiān)督權(quán)具有參謀助手作用。主任會(huì)議的這一作用是由法律賦予主任會(huì)議的職權(quán)衍生出來的。主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是通過發(fā)揮監(jiān)督議題的確定權(quán)作用，確保人大常委會(huì)聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告及實(shí)施執(zhí)法檢查的議題緊緊圍繞本地區(qū)工作大局和人民群眾普遍關(guān)注的社會(huì)熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，進(jìn)一步增強(qiáng)人大常委會(huì)監(jiān)督議題的針對(duì)性；二是通過組織開展專題視察或?qū)ｎ}調(diào)研，進(jìn)一步保證人大常委會(huì)組成人員知情權(quán)，增進(jìn)對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告議題的了解，從而進(jìn)一步提高常委會(huì)會(huì)議聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告的效果。三是通過發(fā)揮提請(qǐng)監(jiān)督的裁決權(quán)和監(jiān)督形式的選擇權(quán)作用，聽取和審議有關(guān)議案、提議或工作報(bào)告，提出相關(guān)建議，為人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)進(jìn)行過濾、把關(guān)和提供參考，進(jìn)一步增強(qiáng)人大常委會(huì)監(jiān)督的實(shí)效性和可操作性。四是依據(jù)人大常委會(huì)會(huì)議的授權(quán)，直接處理特定事情。很多地方的人大常委會(huì)都有這種做法。實(shí)踐證明，常委會(huì)會(huì)議授權(quán)主任會(huì)議處理特定監(jiān)督事務(wù)，有利于提高人大常委會(huì)監(jiān)督的效率。

綜上所述，發(fā)揮主任會(huì)議職能作用，既是人大常委會(huì)開展監(jiān)督工作的法定程序要求，也是人大常委會(huì)有效行使監(jiān)督權(quán)的動(dòng)力追求和效率追求。

四、當(dāng)前主任會(huì)議運(yùn)作中需要加強(qiáng)的有關(guān)問題

隨著我國(guó)民主政治的不斷發(fā)展，以及人大工作者的努力實(shí)踐和探索，目前，地方人大常委會(huì)在主任會(huì)議的召集和主持、出席和列席及表決原則等工作程序方面，都已達(dá)成較為成熟和規(guī)范的共識(shí)與做法。但筆者認(rèn)為，當(dāng)前，地方人大常委會(huì)在發(fā)揮主任會(huì)議的組織領(lǐng)導(dǎo)作用和參謀助手作用方面尤其是后者，仍然還很不夠。在發(fā)揮組織領(lǐng)導(dǎo)作用方面，主要問題表現(xiàn)是：有的讓主任會(huì)議形同虛設(shè)，一年難得開幾次會(huì)，更無從談起緊緊圍繞常委會(huì)重要監(jiān)督議題開展工作；有的則發(fā)揮過了頭，事無巨細(xì)均納入主任會(huì)議研究處理，沒有真正擺正主任會(huì)議負(fù)責(zé)處理重要日常監(jiān)督工作的位置。在發(fā)揮參謀助手作用方面，主要問題表現(xiàn)是重程序輕審議，會(huì)議議題計(jì)劃性不強(qiáng)，會(huì)議審議準(zhǔn)備不充分，導(dǎo)致會(huì)議質(zhì)量不高，對(duì)人大常委會(huì)會(huì)議履行聽取和審議工作報(bào)告職責(zé)提不出真正有價(jià)值、建設(shè)性強(qiáng)的參考建議。

加強(qiáng)主任會(huì)議建設(shè)，目的是要真正發(fā)揮主任會(huì)議的職能作用，為人大常委會(huì)依法行使監(jiān)督權(quán)、增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效提供有效服務(wù)——按照主任會(huì)議的職能，即是要發(fā)揮組織領(lǐng)導(dǎo)作用和參謀助手作用，而不僅僅是把主任會(huì)議作為一種法定程序來完成。因此，加強(qiáng)主任會(huì)議建設(shè)，當(dāng)前最迫切需要解決的問題就是如何發(fā)揮主任會(huì)議在人大常委會(huì)監(jiān)督工作中的組織領(lǐng)導(dǎo)作用和參謀助手作用。尤其是在人大常委會(huì)聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、實(shí)施執(zhí)法檢查、組織質(zhì)詢等方面，更要努力發(fā)揮好作用。為此，有五個(gè)方面需要進(jìn)一步強(qiáng)化：

（一）會(huì)議召開的有效性。主任會(huì)議的組成人員是人大常委會(huì)的主任、副主任，是一種為數(shù)較少的集體，尤其是對(duì)基層人大常委會(huì)而言。因此，強(qiáng)調(diào)和科學(xué)設(shè)置主任會(huì)議有效召開的法定到會(huì)成員非常重要。否則，就無異于一般意義上的主任辦公會(huì)。這也是強(qiáng)化主任會(huì)議法定地位、嚴(yán)肅主任會(huì)議形象的重要體現(xiàn)。

（二）會(huì)議議題的計(jì)劃性和規(guī)范性。要緊緊圍繞人大常委會(huì)年度監(jiān)督工作計(jì)劃，同時(shí)制訂主任會(huì)議的年度工作計(jì)劃或召開會(huì)議的議題方案。確定會(huì)議議題的范疇，既要依據(jù)監(jiān)督法的相關(guān)規(guī)定，同時(shí)又要結(jié)合本地區(qū)工作實(shí)際來把握。只有強(qiáng)化主任會(huì)議議題的計(jì)劃性和規(guī)范性，才能做到精心準(zhǔn)備會(huì)期，確保會(huì)議質(zhì)量。

（三）會(huì)議主體知情權(quán)的保證。特別是對(duì)監(jiān)督法沒有明確規(guī)定需經(jīng)主任會(huì)議研究或向主任會(huì)議報(bào)告的內(nèi)容，如有關(guān)工作機(jī)構(gòu)對(duì)“一府兩院”研究處理審議意見情況的意見、財(cái)經(jīng)工委的財(cái)經(jīng)初審意見及政府有關(guān)部門研究處理初審意見的情況等，在實(shí)際操作中或制定具體工作程序時(shí)，應(yīng)結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際納入主任會(huì)議工作范疇。這就需要進(jìn)一步強(qiáng)化常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)的服務(wù)職能，特別是要積極協(xié)助主任會(huì)議組成人員做好會(huì)前調(diào)研。

（四）會(huì)議的審議職能。強(qiáng)化主任會(huì)議的審議職能，是主任會(huì)議作為議事機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)的性質(zhì)要求。主任會(huì)議作為常委會(huì)的服務(wù)機(jī)構(gòu)，在常委會(huì)會(huì)議聽取和審議工作報(bào)告前，負(fù)有初步審查、嚴(yán)格把關(guān)的重要職責(zé)。突出主任會(huì)議的審議職能，是有效發(fā)揮主任會(huì)議對(duì)人大常委會(huì)監(jiān)督工作的參謀助手作用的重要途徑。

（五）常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)的服務(wù)職能。常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)要圍繞主任會(huì)議議題，做好調(diào)查研究和相關(guān)準(zhǔn)備工作，當(dāng)好參謀助手，使主任會(huì)議討論、決定事項(xiàng)建立在可靠的基礎(chǔ)上。

（作者單位：廣東省廣州市黃埔區(qū)人大常委會(huì)）