黃英鋒　呂德宏

摘 要： 我國(guó)的經(jīng)濟(jì)適用住房政策為滿足城鎮(zhèn)居民住房需求發(fā)揮了積極的作用，但全國(guó)經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)規(guī)模、投資額還是嚴(yán)重欠缺的，根本無(wú)法滿足廣大中低收入家庭住房消費(fèi)的需求。文章以陜西省寶雞市經(jīng)濟(jì)適用房發(fā)展為例，分析寶雞市經(jīng)濟(jì)適用房發(fā)展現(xiàn)狀及存在問(wèn)題，從經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)等角度進(jìn)行深層次原因分析,提出土地供應(yīng)、住宅產(chǎn)業(yè)化建設(shè)、加強(qiáng)和完善政策體系建設(shè)等解決對(duì)策，以期對(duì)政府部門在經(jīng)濟(jì)適用房政策發(fā)展方面有所推動(dòng)和提供理論依據(jù)。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)適用房;住房保障;對(duì)策;寶雞市

中圖分類號(hào)：F293.33 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009－9107（2009）01－0065－05

經(jīng)濟(jì)適用房是指納入政府經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)計(jì)劃、建設(shè)用地實(shí)行行政劃撥、享受政府提供的優(yōu)惠政策、向城鎮(zhèn)中低收入家庭供應(yīng)的普通居民住房。［1］

經(jīng)濟(jì)適用房的產(chǎn)生，一方面是為了解決城鎮(zhèn)中低收入家庭的住房問(wèn)題；另一方面，以住宅為主導(dǎo)產(chǎn)品群的房地產(chǎn)業(yè)對(duì)上游及下游產(chǎn)業(yè)50多個(gè)物質(zhì)生產(chǎn)部門具有極強(qiáng)的關(guān)聯(lián)度，可帶動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)發(fā)揮了積極的作用，它為許多中低收入者圓了多年的住房夢(mèng)想，改善了其住房條件，促進(jìn)了房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在一定程度上刺激了消費(fèi)，拉動(dòng)了內(nèi)需，為國(guó)內(nèi)GDP的增長(zhǎng)做出了一定的貢獻(xiàn)。

雖然我國(guó)經(jīng)濟(jì)適用房政策和建設(shè)近十年來(lái)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，同時(shí)刺激了國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，但其在出售對(duì)象定位、供應(yīng)量、申請(qǐng)者資格審查和政府監(jiān)管等方面仍存在一定的缺陷，本文以寶雞市為例重點(diǎn)圍繞現(xiàn)階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)適用房發(fā)展中的幾個(gè)共性問(wèn)題試作分析和探討。

一、發(fā)展現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

(一)發(fā)展現(xiàn)狀

1.住房現(xiàn)狀。陜西省寶雞市經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)始于1998年，由市、區(qū)兩級(jí)房改部門與有資質(zhì)的開發(fā)商共同承建。近幾年，寶雞市委、市政府始終高度關(guān)注市民的居住問(wèn)題，通過(guò)促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展、搞活二級(jí)市場(chǎng)、舊城改造、城中村改造、北坡地質(zhì)災(zāi)害防治搬遷工程、建立住房保障制度等方式，改善了城市居民的居住條件。到2007年底，市區(qū)人均住房建筑面積達(dá)到26平方米，處于全國(guó)和全省平均水平。但是，城市低收入家庭的居住現(xiàn)狀不容樂(lè)觀，有大量低收入家庭居住在空間狹小、基礎(chǔ)設(shè)施不配套、危舊房屋居多的片區(qū)內(nèi)，這是擺在政府面前的一大課題，需要在社會(huì)再分配中研究制定保證社會(huì)公平、合理的政策，滿足低收入群體基本住房需求。

2.政策現(xiàn)狀。2006年8月寶雞市出臺(tái)《寶雞市經(jīng)濟(jì)適用住房管理實(shí)施辦法》（寶政發(fā)［2006］29號(hào)）及《寶雞市經(jīng)濟(jì)適用住房銷售管理實(shí)施細(xì)則》（寶市房發(fā)［2006］90號(hào)），為經(jīng)濟(jì)適用住房的建設(shè)管理提供了政策依據(jù)(見表1)。

從表1可以看出，寶雞市經(jīng)濟(jì)適用住房政策與全國(guó)其它地區(qū)的政策在準(zhǔn)入條件、價(jià)格確定和申請(qǐng)程序方面差異不大，但在優(yōu)惠政策和面積標(biāo)準(zhǔn)還是有所差異，面積標(biāo)準(zhǔn)明顯高于全國(guó)其它大中城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)惠政策相對(duì)同等城市標(biāo)準(zhǔn)稍低,這因各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平等因素而異。

3價(jià)格現(xiàn)狀。從1999年以來(lái)，寶雞市經(jīng)濟(jì)適用房?jī)r(jià)格逐年上升。如圖1所示。

從表2可以看出，寶雞市各年經(jīng)濟(jì)適用房的平均銷售價(jià)格均低于西安市及全國(guó)的價(jià)格，但高于全省的平均水平。說(shuō)明經(jīng)濟(jì)適用房?jī)r(jià)格與所在地區(qū)的地理位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均可支配收入、政策等各方面是密切相關(guān)的。

（二）存在問(wèn)題

1.土地征用及拆遷補(bǔ)償費(fèi)用偏高。寶雞市現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)適用住房?jī)r(jià)格構(gòu)成中，雖然土地是政府行政劃撥，但土地征用及拆遷補(bǔ)償費(fèi)用已達(dá)222元/平方米，約占房?jī)r(jià)構(gòu)成的17.94%；與普通商品房相比，土地價(jià)格僅降低了契稅等60元/平方米左右；土地征用及拆遷補(bǔ)償費(fèi)中的其它費(fèi)用與普通商品房基本相同，因而形成了現(xiàn)行較高的經(jīng)濟(jì)適用住房?jī)r(jià)格與群眾期待的低房?jī)r(jià)的矛盾。

2.“不適用”問(wèn)題。目前，寶雞市很多經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目容積率過(guò)高、采光差、人多電梯少，交通、生活、教育和醫(yī)療設(shè)施未能及時(shí)跟上，住起來(lái)既不經(jīng)濟(jì)也不適用。一般來(lái)說(shuō)，要住得舒適，居住小區(qū)須具備基本生活設(shè)施如超市、菜市場(chǎng)、餐飲、銀行、藥房、洗衣店等；另外后期發(fā)展還要有更高層次的設(shè)施，如運(yùn)動(dòng)場(chǎng)館、健身中心、書店、美容美發(fā)店等。而這些，在寶雞市很多經(jīng)濟(jì)適用住房小區(qū)都沒(méi)有達(dá)到，住戶非常不方便。

3.政策體系不完善。目前，寶雞市住房保障管理方面的法規(guī)、政策還不完善，尚未形成一個(gè)完整的體系，雖然出臺(tái)了經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法、廉租住房管理辦法及相應(yīng)細(xì)則，但是這些單項(xiàng)的管理辦法和文件不僅在法律體系中的規(guī)格較低，而且不足以支撐住房保障工作的延伸，尤其是后期管理政策明顯滯后。

4.供應(yīng)量嚴(yán)重不足。截止2007年6月底寶雞市共有城鎮(zhèn)低保家庭35 544戶，享受低保人口72 474人，僅寶雞市區(qū)就有城鎮(zhèn)低保家庭19 355戶，享受低保人口42 411人，而2007年寶雞市僅開工的經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)面積80萬(wàn)平方米，共12 000余套，廉租房共4.2萬(wàn)平方米，624套；經(jīng)濟(jì)適用房與廉租房共12 624余套，只占低保家庭35 544戶的36%，供求差距較大。

5.申請(qǐng)對(duì)象的信息真實(shí)性審查難。目前在實(shí)際操作中對(duì)申請(qǐng)對(duì)象家庭實(shí)際收入難以準(zhǔn)確判定。據(jù)寶雞市經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的有關(guān)人員介紹，在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)適用房購(gòu)買資格審核時(shí)，有40%的申購(gòu)者不符合條件。由此可見，信息的不對(duì)稱、不透明必然造成分配的不公平，部分中高收入者混水摸魚也就在所難免，困擾經(jīng)濟(jì)適用房的“尋租”問(wèn)題和信息不對(duì)稱問(wèn)題也難以解決。

6.政府監(jiān)管難以到位。按照規(guī)定，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房的監(jiān)管成本存在于經(jīng)濟(jì)適用房的規(guī)劃、開發(fā)建設(shè)、定價(jià)、公示、交易和售后管理等各個(gè)環(huán)節(jié)。這不但偏離了政府的正常職能，而且過(guò)高的監(jiān)管成本直接導(dǎo)致了政府對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房監(jiān)管的缺位，但又找不到低成本的有效監(jiān)管途徑。從寶雞市經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)來(lái)看，開發(fā)項(xiàng)目的亂收費(fèi)現(xiàn)象仍然比較突出。像鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處、基層站、所等單位，從部門利益出發(fā)，將建設(shè)項(xiàng)目當(dāng)成“唐僧肉”，有的要錢，有的要物，有的甚至要房子，開發(fā)商有苦難言，不敢投訴，只能在消費(fèi)者身上打主意，轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)。

二、原因分析

（一）政府的“經(jīng)濟(jì)人”特征導(dǎo)致的政策偏頗

在研究微觀主體活動(dòng)時(shí)，經(jīng)濟(jì)學(xué)上常賦予其“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，即一個(gè)理性的人必定是一個(gè)利益最大化的追求者。個(gè)人理性的“經(jīng)濟(jì)人”行為決定了政府的行為，這并不是說(shuō)政治家或者政府官員從不把社會(huì)福利最大化作為努力的目標(biāo)，而是因?yàn)檎嬲膭?lì)誠(chéng)實(shí)動(dòng)機(jī)的制度性約束條件很少，即使它們起作用，改善社會(huì)的熱情從邊際價(jià)值來(lái)說(shuō)也會(huì)迅速下降，以致僅能維持非常短的時(shí)間。

（二）政府行為能力有限所導(dǎo)致的政策偏差

經(jīng)濟(jì)適用房的微利商品房性質(zhì)決定政府既想進(jìn)行住房保障又想靠房地產(chǎn)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾心理；現(xiàn)代社會(huì)化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的復(fù)雜性和多變性，增加了政府對(duì)信息的全面掌握和分析處理的難度。政府進(jìn)行宏觀調(diào)控，必須基于對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行狀況的準(zhǔn)確判斷，制定調(diào)控政策，采取必要手段，這在實(shí)踐中是有相當(dāng)難度的。［5］

（三）缺乏有效的收入監(jiān)測(cè)機(jī)制

經(jīng)濟(jì)適用住房購(gòu)買對(duì)象失控主要原因在于我國(guó)現(xiàn)階段缺乏有效的收入監(jiān)測(cè)機(jī)制。目前購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用住房只要由購(gòu)買者出具工資收入證明即可，而我國(guó)現(xiàn)階段個(gè)人資金管理、信用管理等宏觀條件還不完備，政府很難準(zhǔn)確核實(shí)一個(gè)家庭的真實(shí)收入，從而使“中低收入家庭”變成一個(gè)寬泛而模糊的概念，導(dǎo)致在配給經(jīng)濟(jì)適用住房的實(shí)際操作中，一些不符合購(gòu)買條件的高收入家庭魚目混珠，通過(guò)所謂“合法途徑”獲得經(jīng)濟(jì)適用住房，而一些真正需要房子的中低收入者卻“望房興嘆”。

（四）缺乏有效的退出循環(huán)機(jī)制

經(jīng)濟(jì)適用住房以售為主，沒(méi)有一個(gè)有效的“退出循環(huán)機(jī)制”。經(jīng)濟(jì)適用住房是一種限價(jià)產(chǎn)品，具有福利性質(zhì)的，針對(duì)的是特定的社會(huì)群體，因此從實(shí)質(zhì)上不同于普通商品房。由于社會(huì)的不斷發(fā)展，家庭的經(jīng)濟(jì)收入也會(huì)隨之增加，大多數(shù)購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用住房的中低收入者并不都會(huì)一直處于這一收入狀態(tài)，所以，當(dāng)購(gòu)買者收入改善后還不退出，一直占用擔(dān)負(fù)社會(huì)保障責(zé)任的社會(huì)福利住房對(duì)其他中低收入者而言是不公平的，是一種社會(huì)資源的“掠奪”。

（五）政府規(guī)劃難以滿足現(xiàn)實(shí)需求

為建立健全寶雞市住房保障體系，多渠道解決好城市低收入家庭的住房困難問(wèn)題，寶雞市房產(chǎn)管理局會(huì)同寶雞市民政部門，于2007年4-7月形成了《寶雞市解決城市低收入家庭住房困難發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃（2008-2010年）》。發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃指出實(shí)現(xiàn)城市低收入家庭人均住房建筑面積達(dá)到18平方米，占到城市人均住房建筑面積的60%以上，基本擁有或租住一套建筑面積50平方米左右的成套住宅，使低收入住房困難家庭住房條件得到明顯改善。

2008-2010年經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)新開工面積和土地供應(yīng)面積如表3和表4所示。

從以上數(shù)據(jù)資料可以看出，未來(lái)3年內(nèi)寶雞市對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)提出具體的發(fā)展規(guī)劃，其中2008年需求量最大，2009年、2010年的需求量逐年降低。但是距解決全部中低收入家庭住房的數(shù)量還有一定的差距，政府仍需通過(guò)擴(kuò)大建設(shè)用地劃撥和增加住房建設(shè)等因素?cái)U(kuò)大經(jīng)濟(jì)適用住房供給量。

三、對(duì)策建議

（一）嚴(yán)格土地供給政策

目前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)適用房政策依靠以行政無(wú)償劃撥用地的政策，以達(dá)到取消房?jī)r(jià)中的地價(jià)、降低房?jī)r(jià)的目的。因而建議寶雞市嚴(yán)格按照國(guó)家經(jīng)濟(jì)適用房土地供給政策，按照合理布局的原則，向經(jīng)濟(jì)適用住房項(xiàng)目供地。在現(xiàn)有項(xiàng)目建設(shè)用地的基礎(chǔ)上，通過(guò)調(diào)整用地規(guī)劃，并在現(xiàn)有政府收儲(chǔ)土地中選擇適當(dāng)位置的土地，用于經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)，盡可能擴(kuò)大并保證未來(lái)三年270萬(wàn)平方米經(jīng)濟(jì)適用住房項(xiàng)目建設(shè)用地供應(yīng)。

（二）大力推進(jìn)住宅產(chǎn)業(yè)化

簡(jiǎn)單地說(shuō)，住宅產(chǎn)業(yè)化就是采用工業(yè)化生產(chǎn)的方式生產(chǎn)住宅，以提高住宅生產(chǎn)的勞動(dòng)生產(chǎn)率，降低成本。［6］通過(guò)住宅產(chǎn)業(yè)化，可以有效降低經(jīng)濟(jì)適用住房的價(jià)格；同時(shí)通過(guò)大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用住房和普通商品房建設(shè)，推進(jìn)住宅產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。通過(guò)組建規(guī)模大、集成度高的住宅產(chǎn)業(yè)集團(tuán)產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新和多元化經(jīng)營(yíng)；通過(guò)樹立住宅品牌培育帶動(dòng)整個(gè)住宅產(chǎn)業(yè)包括經(jīng)濟(jì)適用住房健康發(fā)展，形成強(qiáng)勢(shì)品牌和住宅產(chǎn)業(yè)的規(guī)模效應(yīng)，推動(dòng)住宅產(chǎn)業(yè)規(guī)范化、集約化、市場(chǎng)化、有序化發(fā)展。

（三）與廉租房政策相結(jié)合

對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房政策改革的另一個(gè)比較可行的方案是將經(jīng)濟(jì)適用房政策與廉租房政策結(jié)合起來(lái)。具體的改革方案可以是：由財(cái)政撥款，向最低收入家庭中的住房特困戶按月或按季度提供一定數(shù)額的住房補(bǔ)助，并由其自行在二手房市場(chǎng)中尋找合適的住房租住；針對(duì)在低保線以上又確實(shí)有住房困難的中低收入家庭，按其家庭收入在其購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房時(shí)給予一定數(shù)額的購(gòu)房補(bǔ)助。

（四）發(fā)揮非政府組織對(duì)政府行為的監(jiān)督作用

“非政府組織”是不以利潤(rùn)追求為目的的組織，他們作為個(gè)人、利益團(tuán)體和利益組織與市場(chǎng)、公司、銀行、政府部門以及其他非政府組織之間的中間人行事。其共同特點(diǎn)是作為低收入階層與國(guó)家機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)之間的中間人發(fā)揮作用，使那些在市場(chǎng)上處于不利地位和政治影響力較低的城市低收入階層，得以與強(qiáng)大的國(guó)家機(jī)構(gòu)建立較為平等的關(guān)系。他們所采用的方式是設(shè)法傳播富有創(chuàng)新性的辦法，利用他們所取得的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來(lái)影響政府政策框架，對(duì)決策者施加壓力，并代表城市低收入者的權(quán)益。

（五）加強(qiáng)和完善政策體系建設(shè)，實(shí)施規(guī)范化管理

要使經(jīng)濟(jì)適用住房保障體系更完善，就要先完善和加強(qiáng)住房保障管理方面的法規(guī)、政策的建設(shè)。建議下一步寶雞市按照國(guó)家和省里的相關(guān)政策規(guī)定，及時(shí)出臺(tái)實(shí)施土地、財(cái)政、稅收、金融、退出循環(huán)機(jī)制和改進(jìn)經(jīng)濟(jì)適用住房發(fā)展規(guī)劃等支持住房保障的規(guī)章、政策［7］，使保障制度更加規(guī)范、系統(tǒng)。同時(shí)做好城市低收入家庭住房檔案的建立和管理工作，進(jìn)一步完善住房保障制度的準(zhǔn)入、退出機(jī)制，不斷完善動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，這是確保住房保障制度良性運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。

（六）降低住宅成本，減免不合理收費(fèi)

住宅成本大致分四類：（1）與住宅直接相關(guān)的各種費(fèi)用，例如征地補(bǔ)償費(fèi)、拆遷安置補(bǔ)償費(fèi)、其他土地開發(fā)費(fèi)、住宅建設(shè)安裝工程費(fèi)、管理費(fèi)和利潤(rùn)等。（2）與住宅的服務(wù)功能具有相關(guān)性的一些設(shè)施，例如附屬工程費(fèi)和室外工程費(fèi)等等。從理論上說(shuō)，這些設(shè)施的有無(wú)雖然關(guān)系到住宅服務(wù)功能的好壞，但并不是住宅所必須，因而這些設(shè)施應(yīng)采取“誰(shuí)收益誰(shuí)付費(fèi)”的原則，使投資通過(guò)正規(guī)的收費(fèi)系統(tǒng)回收。（3）各種公共設(shè)施，例如“環(huán)衛(wèi)綠化工程費(fèi)”以及“公共配套工程”中的幼兒園、文化站、中小學(xué)以及含義不甚明確的公共服務(wù)設(shè)施等。從理論上說(shuō)，這些具有“外部經(jīng)濟(jì)性”的公共服務(wù)設(shè)施，應(yīng)當(dāng)由地方政府在財(cái)政預(yù)算中安排支出。（4）商業(yè)性設(shè)施，例如“公共配套工程”中的副食店、書店、小飯店等。這些設(shè)施的建設(shè)雖可能有利于提高住宅小區(qū)生活質(zhì)量，但從經(jīng)濟(jì)原則上看，將它們的建設(shè)費(fèi)用加入住宅價(jià)格則是不合理的。因?yàn)樽鳛樯虡I(yè)性設(shè)施，它們應(yīng)當(dāng)由這些商業(yè)活動(dòng)的投資者出資建立，并通過(guò)出售其產(chǎn)品或提供服務(wù)來(lái)收回投資。

上述（2）、（3）、（4）類項(xiàng)目基本上不應(yīng)計(jì)入住宅價(jià)格。從世界性趨勢(shì)來(lái)看，對(duì)于提供這些服務(wù)的設(shè)施和設(shè)備的投資，一般也是通過(guò)收費(fèi)形式逐步回收的。因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)成本中不應(yīng)該包括基礎(chǔ)設(shè)施、配套設(shè)施等費(fèi)用。

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