粱亞玲

摘要：農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展的滯后嚴(yán)重制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和農(nóng)民生活質(zhì)量的提高。黨中央提出我們要構(gòu)建和諧社會(huì)、關(guān)注并解決“三農(nóng)”問(wèn)題，在這樣的背景下，我們就必須要加快農(nóng)村公益事業(yè)的建設(shè)和發(fā)展速度。合理確定資金的籌措來(lái)源和渠道是農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)面臨的首要問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；公益事業(yè)；資金；財(cái)政；多元化

中國(guó)當(dāng)前城鄉(xiāng)差別日益嚴(yán)重，已經(jīng)成為影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要因素。在眾多的城鄉(xiāng)差別中，公益事業(yè)的差別表現(xiàn)得最為突出。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村在實(shí)現(xiàn)全面小康進(jìn)程中，對(duì)公益事業(yè)的發(fā)展要求越來(lái)越高，資金問(wèn)題是公益事業(yè)建設(shè)必須首要解決的問(wèn)題。

一、農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)所需資金的籌措現(xiàn)狀

1農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)投入來(lái)源明顯不足。長(zhǎng)期以來(lái)，維持鄉(xiāng)村正常運(yùn)轉(zhuǎn)和農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)的主要資金來(lái)源是“三提八統(tǒng)”和農(nóng)村“兩工”。由于我區(qū)大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的農(nóng)民人均純收入水平較低，“三提八統(tǒng)”總量十分有限，而真正能兌現(xiàn)的又不到70％，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“三提八統(tǒng)”資金不足以保證鄉(xiāng)村運(yùn)轉(zhuǎn)和村干部補(bǔ)貼所需，農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)只得向農(nóng)民攤派或舉債、融資進(jìn)行。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，根據(jù)國(guó)家政策要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村再也不可能通過(guò)集資攤派、舉債融資方式去發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)。一是干部不愿意，也不能去碰這根“高壓線”；二是廣大農(nóng)牧民對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)改革的各項(xiàng)政策很理解，通過(guò)向農(nóng)民集資攤派來(lái)發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)，農(nóng)民不會(huì)認(rèn)同。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，中央財(cái)政給予一定的轉(zhuǎn)移支付資金，用于村干部報(bào)酬及辦公經(jīng)費(fèi)和農(nóng)村義務(wù)教育、計(jì)劃生育、優(yōu)撫、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、五保戶供養(yǎng)等農(nóng)村公益事業(yè)。但總量有限，滿足村級(jí)正常運(yùn)轉(zhuǎn)已很不易，至少在農(nóng)村各項(xiàng)配套改革完成前很難有富余的資金用于農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)。

2農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展所需資金納入財(cái)政預(yù)算的政策規(guī)定缺乏剛性，執(zhí)行難度大。農(nóng)村稅費(fèi)改革政策規(guī)定，“取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)，修建通往鄉(xiāng)村道路所需資金不再固定向農(nóng)民收取。鄉(xiāng)級(jí)道路建設(shè)所需資金由政府負(fù)責(zé)安排。取消農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資。農(nóng)村中小學(xué)危房改造所需資金由財(cái)政預(yù)算統(tǒng)一安排”，體現(xiàn)了建立公共財(cái)政的要求。但沒(méi)有明確是由哪一級(jí)政府負(fù)責(zé)安排，由哪一級(jí)財(cái)政預(yù)算統(tǒng)一安排，也沒(méi)有規(guī)定安排多少額度，缺乏剛性。執(zhí)行過(guò)程中難免出現(xiàn)推諉、扯皮現(xiàn)象，最終可能落空。這一政策需要各級(jí)財(cái)政有相當(dāng)?shù)呢?cái)力來(lái)支撐，從當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)縣級(jí)財(cái)政狀況看，鄉(xiāng)級(jí)道路建設(shè)所需資金、農(nóng)村中小學(xué)危房改造等公益事業(yè)所需資金全部由財(cái)政統(tǒng)一安排，在當(dāng)前乃至今后一個(gè)時(shí)期顯然是不可能的。

3“一事一議”制度很難從根本上滿足農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展需要。農(nóng)村稅費(fèi)改革政策規(guī)定，村內(nèi)進(jìn)行農(nóng)田水利基本建設(shè)、修建村級(jí)道路、植樹(shù)造林等集體生產(chǎn)公益事業(yè)所需資金和勞務(wù)，實(shí)行“一事一議”，由村民代表大會(huì)民主討論決定。這一政策賦予了農(nóng)民合理確定公益事業(yè)負(fù)擔(dān)的參與權(quán)、選擇權(quán)、審定權(quán)。但“一事一議”只能解決一些急需的村級(jí)公益事業(yè)所需，對(duì)農(nóng)村經(jīng)常性的涉及到全鄉(xiāng)、全縣、全面的大型的農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)缺乏保障力度?！耙皇乱蛔h”規(guī)定，對(duì)農(nóng)民的籌資籌勞實(shí)行上限控制，按照這項(xiàng)規(guī)定，能夠積累起來(lái)的資金和用工，顯然不能滿足多年來(lái)大部分農(nóng)村欠賬太多，又必須加快發(fā)展的需要。在實(shí)施過(guò)程中“一事一議”操作難度很大。首先，由于當(dāng)前農(nóng)民外出打工逐漸增多，村民流動(dòng)性較大，很難定期召集議事；其次，由于群眾認(rèn)識(shí)水平有差別，難以形成統(tǒng)一意見(jiàn)，最終無(wú)法決策；再者是國(guó)家規(guī)定在農(nóng)村從事二、三產(chǎn)業(yè)的高收入農(nóng)民，不進(jìn)行農(nóng)村公益事業(yè)籌資，加上臨時(shí)外出人員的籌資也很難收齊，都會(huì)影響到其他人員籌資投勞的積極性。

4建設(shè)項(xiàng)目投入都要求縣級(jí)財(cái)政配套的做法，使許多財(cái)力困難縣的公益事業(yè)建設(shè)更難發(fā)展。稅費(fèi)改革以后，支持農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)的項(xiàng)目投資，除農(nóng)村教育“雙基”達(dá)標(biāo)項(xiàng)目不要求基層配套資金外，其它項(xiàng)目仍然沿襲稅費(fèi)改革前的做法，要求鄉(xiāng)村配套資金。這對(duì)稅費(fèi)改革后實(shí)際收入明顯減少的大部分鄉(xiāng)村來(lái)講，農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展將進(jìn)一步受到阻礙。

5村級(jí)債務(wù)沉重，影響了農(nóng)民興辦公益事業(yè)的積極性。前些年，一些地方由于盲目發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，超前超能力地集資貸款修路、建校形成了巨大的村級(jí)債務(wù)，一方而使集體經(jīng)濟(jì)陷入困境；另一方面，由于財(cái)務(wù)管理混亂，一些農(nóng)民認(rèn)為村干部在工程建設(shè)中撈取了私利，因而干群關(guān)系緊張，工作難開(kāi)展，嚴(yán)重影響了公益事業(yè)的健康發(fā)展。

二、對(duì)農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)的籌資建議

1深化公共財(cái)政體制改革，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財(cái)政體系，使財(cái)政逐步成為農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展的投入主體。也就是政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公益事業(yè)發(fā)展，打破城鄉(xiāng)分割的體制和政策，由公共財(cái)政作為主要投資主體統(tǒng)一投入發(fā)展資金，逐步縮小城鄉(xiāng)差別，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公益事業(yè)均衡協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一直是“城市公益事業(yè)政府辦，農(nóng)村公益事業(yè)農(nóng)民辦”，公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展沒(méi)有擔(dān)負(fù)起應(yīng)有的責(zé)任。因此，必須按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財(cái)政體系，將城鄉(xiāng)公益事業(yè)發(fā)展資金統(tǒng)一納入財(cái)政預(yù)算。要調(diào)整國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)，加大公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村公益事業(yè)的投入比重，并建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，逐步向農(nóng)村傾斜，使公共財(cái)政成為農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展的主要投入主體。從國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)看，在工業(yè)化和城市化達(dá)到一定程度之后，工業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)的反哺天經(jīng)地義。在此過(guò)程中，政府一般都承擔(dān)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資主體和組織者的角色。發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展史證明，城鄉(xiāng)關(guān)系在經(jīng)歷城鄉(xiāng)分隔、城鄉(xiāng)聯(lián)系、城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段后，最終走向一體化，這是一種客觀規(guī)律。

2發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，讓村級(jí)“空殼”鼓起來(lái)。農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)也不能完全靠外界的力量，我們經(jīng)常說(shuō)“指親戚、靠鄰居，不如自己爭(zhēng)口氣”，所以，如果農(nóng)村自己的經(jīng)濟(jì)力量提上去了，何愁無(wú)法為公益事業(yè)建設(shè)買單呢?因此，主要的工作還是應(yīng)該從發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)人手，讓農(nóng)村富起來(lái)。當(dāng)前，可考慮從以下三個(gè)方面來(lái)增加村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)收入。一是通過(guò)節(jié)支來(lái)增收。進(jìn)一步強(qiáng)化村級(jí)財(cái)務(wù)和集體資產(chǎn)的監(jiān)管，推行村級(jí)財(cái)務(wù)公開(kāi)，民主理財(cái)，從體制上預(yù)防和杜絕部分村干部揮霍集體財(cái)物及侵占集體資產(chǎn)的行為。尤其是要吸取教訓(xùn)，加大城鄉(xiāng)結(jié)合部的村級(jí)財(cái)務(wù)監(jiān)管，防止少數(shù)人掏空村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)。二是通過(guò)發(fā)展來(lái)增收。用好用活村級(jí)現(xiàn)有山水田林等資源，發(fā)展高效種養(yǎng)業(yè)；充分利用現(xiàn)有人力、特色農(nóng)產(chǎn)品、礦藏等資源條件，引進(jìn)外部人才和資本，因地制宜地發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、采礦、建筑等產(chǎn)業(yè)，在發(fā)展中壯大村級(jí)經(jīng)濟(jì)。三是通過(guò)服務(wù)來(lái)增收。順應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在農(nóng)業(yè)服務(wù)上的“邊緣化”趨勢(shì)，讓更多的村干部及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)大戶登上農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的大舞臺(tái)。鼓勵(lì)有能力的村干部帶頭興辦農(nóng)民專業(yè)合作社、專業(yè)協(xié)會(huì)等合作經(jīng)濟(jì)組織，以此來(lái)改善農(nóng)業(yè)服務(wù)，并通過(guò)服務(wù)適當(dāng)增加村級(jí)集體的資金積累。

3充分尊重群眾意愿，規(guī)范和完善“一事一議”籌資制度。

國(guó)務(wù)院總理溫家寶在全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作會(huì)議上要求，進(jìn)一步完善“一事一議”制度，引導(dǎo)農(nóng)民開(kāi)展自己直接受益的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展公益事業(yè)。這就要求各級(jí)政府想方設(shè)法，在強(qiáng)化財(cái)政支持的同時(shí)，完善相關(guān)制度和政策，引導(dǎo)農(nóng)民搞好農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)，改善自身的生活生產(chǎn)條件。對(duì)此，一是積極探索解決農(nóng)村免征農(nóng)業(yè)稅后公益事業(yè)發(fā)展問(wèn)題的辦法和途徑，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村干部要加大“一事一議”的宣傳力度，嚴(yán)格區(qū)分加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)與農(nóng)民自愿投工投勞改善自己生產(chǎn)生活條件的政策界限，進(jìn)一步完善“一事一議”和村務(wù)公開(kāi)制度，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾發(fā)展公益事業(yè)的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。二是嚴(yán)格按“一事一議”制度辦事，規(guī)范操作，以鞏固減負(fù)的成果?？紤]到農(nóng)村各地情況千差萬(wàn)別，在遵循公開(kāi)、透明、自愿、協(xié)商原則和經(jīng)村民會(huì)議討論同意基礎(chǔ)上，對(duì)一些直接由農(nóng)田受益的項(xiàng)目，如水利項(xiàng)目等，可按田畝籌資(但總額不得超過(guò)按人頭的籌資額)。三是允許采取適當(dāng)提前或延遲的辦法，將兩至三年的“一事一議”籌資集中起來(lái)，以興辦村內(nèi)一些重要公益事業(yè)，涉及幾個(gè)村的公益項(xiàng)目，也可以跨村聯(lián)合使用“一事一議”資金，所籌集的資金使用情況必須全部公開(kāi)。四是可以考慮把糧食直補(bǔ)資金改為農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)資金集中統(tǒng)一使用。把資金送到每個(gè)農(nóng)戶家庭，政府行政成本又太高，既費(fèi)力、又費(fèi)事、又費(fèi)錢，人物浪費(fèi)都大。如果能以村為單位把這筆資金作為農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)資金，修建鄉(xiāng)村道路、水渠等，效益會(huì)更好，農(nóng)民受益更大。

4引入市場(chǎng)機(jī)制，鼓勵(lì)支持民營(yíng)公益事業(yè)的發(fā)展，建立多元化投入機(jī)制，改革農(nóng)村公益事業(yè)投資體制。積極鼓勵(lì)社會(huì)資本參與農(nóng)村公共品供給。目前財(cái)政轉(zhuǎn)移支付及“一事一議”方式不能完全解決農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展對(duì)資金的需求問(wèn)題，必須改革農(nóng)村公益事業(yè)投資體制。要制定能夠充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展的政策，積極進(jìn)行市場(chǎng)化改革，引入市場(chǎng)機(jī)制，鼓勵(lì)、支持個(gè)人及社會(huì)組織投資農(nóng)村公益事業(yè)，以緩解農(nóng)村公共產(chǎn)品供給和公益事業(yè)發(fā)展不足的矛盾。

為了加大社會(huì)資本的參與力度，核心問(wèn)題是必須改革農(nóng)村投融資體系，讓投入渠道多起來(lái)。從當(dāng)前我國(guó)的綜合國(guó)力來(lái)看，過(guò)多地依賴中央及地方政府的財(cái)力發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)是不現(xiàn)實(shí)的，必須堅(jiān)持多個(gè)輪子一起轉(zhuǎn)的方針，不斷拓寬投融資渠道，增強(qiáng)公益事業(yè)的市場(chǎng)性因素驅(qū)動(dòng)。當(dāng)前，市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府及有關(guān)部門一方面要敏銳地捕捉到中央及省級(jí)財(cái)政政策的轉(zhuǎn)型機(jī)遇，及時(shí)地調(diào)整農(nóng)村項(xiàng)目建設(shè)的規(guī)劃，以農(nóng)村公益事業(yè)為重點(diǎn)，作好項(xiàng)目爭(zhēng)取及承接的基礎(chǔ)性工程。另一方面，要針對(duì)市情縣情，按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則，推出一批社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益兼?zhèn)涞膬?yōu)勢(shì)項(xiàng)目，激活民間資本，引入社會(huì)和企業(yè)資本，實(shí)現(xiàn)投資主體的多元化?？梢詫?duì)已建成的農(nóng)村小機(jī)埠、小水庫(kù)、閑置校舍等基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行賣斷，變賣所得資金，由鄉(xiāng)、村兩級(jí)集中起來(lái)用于農(nóng)村公益設(shè)施建設(shè)，使其滾動(dòng)發(fā)展，解決公益設(shè)施有人建無(wú)人管的問(wèn)題。變賣后的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，由產(chǎn)權(quán)人使用、管護(hù)、補(bǔ)償和受益。進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)資金的監(jiān)管，對(duì)水利、交通等公益事業(yè)的建設(shè)資金可以考慮統(tǒng)一由財(cái)政按進(jìn)度撥款，并改事后監(jiān)督為事前審核、事中監(jiān)督、事后審計(jì)，確保資金不被截留挪用。

5積極引導(dǎo)企業(yè)捐助農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)。一些農(nóng)村先富群體捐助農(nóng)村公益事業(yè)的積極性很高，有的民營(yíng)企業(yè)老板的參政積極性也很高，并出現(xiàn)了以承諾“政治善事”為競(jìng)爭(zhēng)手段的參政熱情，基層政府要積極穩(wěn)妥地引導(dǎo)，確保取得理想的效果。

更重要的是，政府還應(yīng)該用稅收優(yōu)惠政策引導(dǎo)企業(yè)捐助公益事業(yè)。近年來(lái)，伴隨著大量宜人的涌現(xiàn)，老百姓期待的慈善家卻寥若晨星，這自然引起輿論的口誅筆伐?？墒聦?shí)證明，口誅筆伐蒼白無(wú)力，企業(yè)家和富豪并沒(méi)在民眾的譴責(zé)聲中改過(guò)自新。應(yīng)該承認(rèn)，我國(guó)的捐贈(zèng)制度尚存在的諸多弊端，是諸多富人不愿意捐贈(zèng)的原因之一，但是政府的稅收杠桿乏力，無(wú)法激起富人的捐贈(zèng)熱情，也是一個(gè)重要原因。在西方國(guó)家，向社會(huì)捐贈(zèng)可以免稅，而將遺產(chǎn)留給子孫卻要繳50％～80％的遺產(chǎn)稅。美國(guó)的遺產(chǎn)稅從150萬(wàn)美元算起，以50％的比例起征，最高比例是80％。這一導(dǎo)向，使人們樂(lè)意慈善捐贈(zèng)，從中體現(xiàn)人生價(jià)值，獲得美名。我國(guó)政府可以考慮借鑒，引導(dǎo)企業(yè)更好地承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，積極捐助公益事業(yè)。