李祥營

［摘 要］ 建國初期，第一屆人民政協(xié)具有人民代表大會的性質(zhì)，中央的政協(xié)全體會議和地方的各界代表會議執(zhí)行了人民代表大會的職權(quán)。隨著形勢的變化，人民政協(xié)代行人大職權(quán)也在不斷發(fā)展變化。到1954年第一屆全國人大召開，人民政協(xié)結(jié)束了代行人大職權(quán)的歷史使命。

［關(guān)鍵詞］ 人民政協(xié) 代行 人大職權(quán) 內(nèi)涵 表現(xiàn) 變化

從1949年中國人民政治協(xié)商會議成立到1954年全國人民代表大會召開之前的5年時間里，由于通過普選成立國家權(quán)力機關(guān)人民代表大會的條件還不成熟，人民政協(xié)曾經(jīng)代行人民代表大會的職權(quán)，在建國初期的國家政治生活中發(fā)揮了特殊的歷史作用。人民政協(xié)代行人大職權(quán)是新中國建立初期的社會形勢發(fā)展的必然結(jié)果，也是中國共產(chǎn)黨探索新中國自己的民主道路的最初嘗試。人民政協(xié)代行人大職權(quán)，是由于建國初期的人民政協(xié)代表了全國人民的意志，具有代表全國人民的性質(zhì)。人民政協(xié)代行人大的職權(quán)，具體體現(xiàn)在中央層次的政協(xié)全體會議和地方層次的省、市、縣的各界代表會議上。隨著國家形勢的變化和中國共產(chǎn)黨的政策方針的轉(zhuǎn)變，人民政協(xié)代行的人大職權(quán)也發(fā)生變化，并最終結(jié)束了自己的歷史使命。

一、人民政協(xié)代行人大職權(quán)的政治內(nèi)涵

1949年9月21日到30日中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議召開，毛澤東宣布：“現(xiàn)在的中國人民政治協(xié)商會議是在完全新的基礎(chǔ)上召開的，它具有代表全國人民的性質(zhì)，它獲得全國人民的信任和擁護。因此，中國人民政治協(xié)商會議宣布自己執(zhí)行全國人民代表大會的職權(quán)?！保?］P306這次會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》規(guī)定，“在普選的全國人民代表大會召開以前，由中國人民政治協(xié)商會議的全體會議執(zhí)行全國人民代表大會的職權(quán)”，“在普選的地方人民代表大會召開以前，由地方各界人民代表會議逐步地代行人民代表大會的職權(quán)”［1］P482-483。人民政協(xié)代行人大職權(quán)的規(guī)定正式載入國家根本大法。

《共同綱領(lǐng)》同時規(guī)定：“中華人民共和國的國家政權(quán)屬于人民，人民行使國家政權(quán)的機關(guān)為各級人民代表大會和各級人民政府。”［1］P481這表明新中國的政權(quán)組織形式，是人民代表大會制，人民政協(xié)只是在特殊條件下暫時行使人民代表大會的職權(quán)。1949年8月26日周恩來講到人民政協(xié)時指出，“第一屆政協(xié)代行全國人民代表大會職權(quán)，本身并不是人民代表大會”［2］P186?！按新殭?quán)的是全體會議，經(jīng)常起作用的是全國委員會、常務(wù)委員會，這是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”［2］P187。周恩來還強調(diào)：“在全國各地方未能實行普選以前，中國人民政治協(xié)商會議和它的地方委員會分別執(zhí)行全國和地方的人民代表大會的職權(quán)”［2］P53。因此，具體說來，人民政協(xié)代行人大的職權(quán)是指：人民政協(xié)全體會議代行全國人大的職權(quán)，地方各界代表會議代行地方人大的職權(quán)。

人民政協(xié)代行人民代表大會的職權(quán)，從根本上說，在于人民政協(xié)從成立到中國第一部憲法的頒布這一時期，“代表了全國人民的意志”［2］P79，“具有代表全國人民的性質(zhì)”［2］P61。與地方的各界代表會議相對而言，全國政協(xié)“實際上是一個全國各界人民代表會議”［2］P27，“事實上具有了全國人民代表大會的性質(zhì)”［3］P33。

按照規(guī)定，人民代表大會由普選產(chǎn)生，以區(qū)域代表為主，以工人、農(nóng)民、知識分子、領(lǐng)導(dǎo)干部、軍隊代表為主體構(gòu)成，充分體現(xiàn)無產(chǎn)階級的性質(zhì)和地位。人民政協(xié)由協(xié)商產(chǎn)生，以黨派和界別代表為主，由各黨派、無黨派人士和各界別的有影響的代表人士組成，體現(xiàn)人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的廣泛性。而第一屆人民政協(xié)的全體會議明顯具有人民代表大會的某些特點。從政協(xié)組成人員來看，參加政協(xié)的代表，有黨派代表、區(qū)域代表、軍隊代表、團體代表、特邀代表5大類，在全部的662名代表中，共產(chǎn)黨的代表加上各方面代表中的共產(chǎn)黨員約占44%，民主黨派代表約占30%，工人、農(nóng)民代表占24%，無黨派民主人士約占2%。從這里的組成可以看出，區(qū)域代表和軍隊代表實際上是體現(xiàn)人民代表大會的組成特點，以工農(nóng)群眾及其代表中國共產(chǎn)黨占了多數(shù)，同樣是反映人民代表大會的比例構(gòu)成。政協(xié)組成的代表性，體現(xiàn)了全國各民族、各民主階級、各民主黨派、各人民團體和一切愛國民主力量的大團結(jié)，“本質(zhì)上是全國人民的代表大會”［1］P301，“具有全國人民代表大會的性質(zhì)”［2］P46。

關(guān)于地方人民政協(xié)代行地方人大職權(quán)問題，周恩來在人民政協(xié)一屆全體會議召開前向政協(xié)代表做的報告里指出：“現(xiàn)在各地召開的各界代表會議，實際上就是地方的政治協(xié)商會議，也可以說就是中國人民政治協(xié)商會議的地方委員會”［2］P53?！豆餐V領(lǐng)》規(guī)定在普選的地方人民代表大會召開以前軍事管制結(jié)束以后，由地方各界人民代表會議逐步地代行人民代表大會的職權(quán)。“軍管結(jié)束后各界人民代表會議全體會議起著人民代表大會的作用，普選以后它起協(xié)商作用”［2］P43。在普選的省市人民代表大會召開以前，各省市召開了各界人民代表會議代行人民代表大會職權(quán)。協(xié)商委員會當(dāng)時是各界人民代表會議的常設(shè)機構(gòu)，又是代行人民政協(xié)地方委員會的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。

1948年4月，毛澤東在晉綏干部會議上講話時談到關(guān)于區(qū)村（鄉(xiāng)）兩級人民代表會議時說：“只有基于真正的廣大群眾的意志建立起來的人民代表會議，才是真正的人民代表會議”、“這樣的人民代表會議一經(jīng)建立，就應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)?shù)厝嗣竦臋?quán)力機關(guān)，一切應(yīng)有的權(quán)力必歸于代表會議及其選出的政府委員會”［4］P1308?！霸诟骷壢嗣翊頃h中，必須使一切民主階層，包括工人、農(nóng)民、獨立勞動者、自由職業(yè)者、知識分子、民族工商業(yè)者以及開明紳士，盡可能地有他們的代表參加進去”［4］P1309。實際上，從當(dāng)選代表的身份來看，也包括了這些階層，說明它是一個具有廣泛代表性的具有地方人民代表大會特征的組織機構(gòu)。從代表的產(chǎn)生方式看，各界人民代表會議的代表同樣不是選舉產(chǎn)生的，而是由各界人士協(xié)商產(chǎn)生的，這也是地方各界人民代表會議與地方人民代表大會的重大區(qū)別所在。

1949年10月到1950年9月省、市、縣各界人民代表會議組織通則頒布以后，各界人民代表會議普遍召開并逐步走向制度化。1951年10月到1952年9月，地方各界人民代表會議在全國范圍內(nèi)從上到下建立起來，普遍代行了地方人民代表大會的職權(quán)。

二、人民政協(xié)代行人大職權(quán)的主要表現(xiàn)

人民政協(xié)代行人大職權(quán)的主要表現(xiàn)，從直接的具體的角度來看，表現(xiàn)在中央層次上的，是第一屆政協(xié)全體會議召開期間的具體決議和決策；在地方層次上，表現(xiàn)為省、市、縣各界代表會議召開期間的各項具體工作部署。同時，從法律層面上來看，在第一屆人民政協(xié)全體會議和各省市縣的代表會議閉會期間，其職權(quán)并沒有消失，這時體現(xiàn)為一種潛在的甚至是根本性的職權(quán)而發(fā)生作用。

第一屆政協(xié)全體會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議組織法》規(guī)定，人民政協(xié)的全體會議的職權(quán)如下：一、制定或修改中國人民政治協(xié)商會議組織法；二、制定或修改中國人民政協(xié)的各民主黨派及人民團體共同遵守的新民主主義的綱領(lǐng)即中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)；三、在普選的全國人民代表大會召開之前，執(zhí)行全國人民代表大會的職權(quán)：甲、制定或修改中華人民共和國中央人民政府組織法；乙、選舉中華人民共和國中央人民政府委員會，并付之以行使國家權(quán)力的職權(quán)；丙、就有關(guān)全國人民民主革命事業(yè)或國家建設(shè)事業(yè)的根本大計或重要措施，向中華人民共和國中央人民政府委員會提出決議案。四、在普選的全國人民代表大會召開以后，就有關(guān)國家建設(shè)事業(yè)的根本大計或重要措施，向全國人民代表大會或中央人民政府委員會提出建議案；五、選舉中國人民政協(xié)全國委員會。［1］P494

省、市、縣各界代表會議代行人大職權(quán)以后，就成為地方的權(quán)力機關(guān)，依據(jù)省、市、縣各界人民代表會議組織通則，享有相應(yīng)的職權(quán)。1949年12月頒布的《省各界人民代表會議組織通則》規(guī)定：“凡能召開省各界人民代表會議的地方，即應(yīng)代行省人民代表大會的如下的職權(quán)：一、聽取與審查省人民政府的工作報告。二、決定省的施政方針和政策。三、審查與通過省人民政府的預(yù)決算。四、建議與決議有關(guān)省政興革事宜。五、選舉省人民政府主席、副主席、委員，組成省人民政府委員會?！保?］同時頒布的《市各界人民代表會議組織通則》第六條規(guī)定市各界人民代表會議的職權(quán)：“市各界人民代表會議經(jīng)直屬上級人民政府批準(zhǔn)，可代行人民代表大會的如下的職權(quán)：一、聽取與審查市人民政府的工作報告，決定市的施政方針和政策。二、審查與通過市人民政府的預(yù)決算。三、建議與決議有關(guān)市政興革事宜。四、向人民傳達并解釋市各界人民代表會議的決議案，并協(xié)助市人民政府動員人民推行之。五、選舉市人民政府市長、副市長、委員，組成市人民政府委員會。市各界人民代表會議休會期間，設(shè)市各界人民代表會議協(xié)商委員會?！保?］《縣各界人民代表會議組織通則》規(guī)定：“縣各界人民代表會議經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)，可代行縣人民代表大會的如下的職權(quán)：一、聽取與審查縣人民政府的工作報告。二、審查與通過縣人民政府的預(yù)決算。三、建議與決議有關(guān)縣政的興革事宜。四、向人民傳達并解釋縣各界人民代表會議決議案，并協(xié)助縣人民政府動員人民推行之。五、選舉縣人民政府縣長、副縣長、委員，組成縣人民政府委員會?！保?］

根據(jù)共同綱領(lǐng)和人民政協(xié)組織法的規(guī)定，代行人大職權(quán)的人民政協(xié)閉會以后，將行使國家權(quán)力的職權(quán)付與人民政府委員會。因此，人民政協(xié)代行人大職權(quán)的根本性在于賦予人民政府以合法性。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民通過武裝斗爭而取得革命勝利，但它并沒有獨占政權(quán)，而是通過協(xié)商的辦法，發(fā)動各個社會階級和各階層，普遍代表全國人民的利益，共同策劃建立新中國。這就從實質(zhì)上使中華人民共和國成為一個普遍代表中國人民的民主政權(quán)；從形式上通過人民政協(xié)代行人大職權(quán)，賦予人民政府以合法性，符合現(xiàn)代的民主規(guī)范。人民政協(xié)通過代行人大職權(quán)，代表全體人民行使對國家的統(tǒng)治權(quán)，體現(xiàn)了創(chuàng)建憲法和基本法律以及開會期間的重大事項的決策權(quán)。但是，人民政協(xié)并不具體執(zhí)行國家權(quán)力，而中央人民政府為最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，根據(jù)人民政協(xié)的決議，在人民政協(xié)的授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)。

人民政協(xié)賦予人民政府以合法性，將行使國家權(quán)力的職權(quán)付予人民政府，體現(xiàn)了人民政府的合法性來源于全國人民。但是，有些帶有根本性的職權(quán)依舊保留，無法授予人民政府。從立法權(quán)的角度看，人民政協(xié)代行人大職權(quán)，擁有最高的立法權(quán)即制定憲法的權(quán)利，在建國初期表現(xiàn)為制定《共同綱領(lǐng)》，以及制定其他的基本法律如中央人民政府組織法、中國人民政治協(xié)商會議組織法等。而人民政府中央委員會只能依據(jù)共同綱領(lǐng)的規(guī)定，制定并解釋國家的法律，頒布法令，并不擁有最高的立法權(quán)。從任免權(quán)的角度看，中央人民政府委員會由人民政協(xié)的全體會議選舉產(chǎn)生，而人民政府自身就無法決定自身的成立或者廢除、變更，其相應(yīng)的職權(quán)僅僅在于對政務(wù)院、人民革命軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察署的領(lǐng)導(dǎo)人員的任免，無法擁有最高的任免權(quán)。同樣的，中央人民政府無法更改人民政協(xié)全體會議作出的一些重大決議，如決定紀(jì)年、國旗、國歌、首都等。

按照《共同綱領(lǐng)》的規(guī)定，人民政協(xié)在閉會期間將國家權(quán)力賦予人民政府，但是如果發(fā)生重大變故的時候，還需要人民政協(xié)來解決。一般說來，法律的規(guī)范包括禁止性的、義務(wù)性的、授權(quán)性的，如果禁止性的條款遭到破壞，義務(wù)性的職權(quán)無法履行，被授權(quán)的對象發(fā)生變化，除了人民政府在自己的職權(quán)范圍內(nèi)進行調(diào)整外，歸根到底，還要在最高權(quán)力機關(guān)的范圍內(nèi)解決，也就是由人民政協(xié)全體會議或者召開人民代表大會予以解決。

三、人民政協(xié)代行人大職權(quán)的發(fā)展變化

代行人民政協(xié)代行人大職權(quán)，就其具體職權(quán)而言，體現(xiàn)在第一屆政協(xié)的全體會議上，并沒有發(fā)生變化。但是，由于建國初期一些重大事件的影響和社會形勢的變化，人民政協(xié)代行人大職權(quán)的依據(jù)和根基在弱化以至消失，它潛在的根本職能也隨之變化以至結(jié)束。

人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織代行人大職權(quán)，是基于反帝反封建殘余的斗爭和創(chuàng)立新中國而存在，在人民政協(xié)中一個重要焦點即是如何對待資產(chǎn)階級的問題。當(dāng)資產(chǎn)階級的地位不斷削弱的時候，人民政協(xié)代行的人大職權(quán)也相應(yīng)地削弱并最終在實質(zhì)上消失。

人民政協(xié)體現(xiàn)了中國人民的大團結(jié)，是工人、農(nóng)民、小資產(chǎn)階級和民族資產(chǎn)階級的聯(lián)盟。同時，又規(guī)定：“以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)，以工人階級為領(lǐng)導(dǎo)?！保?］P471952年6月，在全國統(tǒng)戰(zhàn)部長會議上，周恩來指出，“資產(chǎn)階級的本質(zhì)就是唯利是圖，就是剝削工人榨取剩余價值”［8］P97，“損人利己，唯利是圖，投機取巧，這三句話概括了資產(chǎn)階級的本質(zhì)”［8］P98。因此，在人民政協(xié)中的四個階級，他們的作用與發(fā)展前途是不一樣的，資產(chǎn)階級在當(dāng)時的條件下是必須接受教育和改造的一個階級。

實際上，當(dāng)?shù)谝粚谜f(xié)全體會議閉幕后，人民政協(xié)的存在問題就開始被討論了。周恩來在1950年4月在第一次全國統(tǒng)一戰(zhàn)線工作會議上講話：“現(xiàn)在到處有人問‘到底什么時候?qū)崿F(xiàn)社會主義？可見如何對待民族資產(chǎn)階級已經(jīng)是一個相當(dāng)普遍的問題了。”［2］P94而當(dāng)時給出的解釋是搞社會主義要十五年左右，而十五年以后是要實現(xiàn)社會主義的。

1950年6月中央人民政府頒布的《中華人民共和國土地改革法》以及隨后開始的土地改革運動，實際上使人民政協(xié)受到第一次沖擊。農(nóng)民階級地位的改善和提高，特別是廣泛發(fā)動群眾的方式，必然會影響到資產(chǎn)階級。毛澤東提出：“戰(zhàn)爭與土改是在新民主主義歷史時期內(nèi)考驗全中國一切人們、一切黨派的兩個‘關(guān)”，“只要戰(zhàn)爭關(guān)、土改關(guān)都過去了，剩下的一關(guān)就將容易過去的，那就是社會主義的一關(guān)。”［2］P115。其實這主要是針對資產(chǎn)階級而言的。土地改革不僅打擊了封建勢力，割斷了資產(chǎn)階級與封建地主階級的聯(lián)系，也是對民族資產(chǎn)階級的一次改造。通過土地改革，不僅僅是增加資產(chǎn)階級對農(nóng)民的了解和同情，更重要的是明白了農(nóng)民階級在整個國家中的地位。農(nóng)村的階級為地主、富農(nóng)、中農(nóng)、貧農(nóng)。雖然規(guī)定中立農(nóng)村中作為資產(chǎn)階級的富農(nóng)，并明確規(guī)定“暫時不動半封建富農(nóng)，待到幾年之后再去動他們”［9］P47，但是實際上征收了富農(nóng)超出規(guī)定范圍以上的出租土地和公地?！锻恋馗母锓ā芬?guī)定：“在某些特殊地方，經(jīng)省以上的人民政府的批準(zhǔn)，得征收其出租土地的一部或全部。”［10］P3371951年底發(fā)動的“三反”、“五反”運動，對民族資產(chǎn)階級產(chǎn)生了更大的影響。在當(dāng)時看來，“剛剛勝利結(jié)束的‘三反、‘五反運動，便是工人階級同資產(chǎn)階級之間的一次大規(guī)模的階級斗爭”［8］P76，“既是對資產(chǎn)階級一次集中的反擊運動，又是一次集中的改造、教育運動”［11］P26。到1952年10月“三反”、“五反”運動結(jié)束，實質(zhì)上人民政協(xié)代行人大的職權(quán)已經(jīng)無法發(fā)揮作用了。也正是在1952年6月，毛澤東在統(tǒng)戰(zhàn)部起草的文件上寫的批語：“在打倒地主階級和官僚資產(chǎn)階級以后，中國內(nèi)部的主要矛盾即是工人階級與民族資產(chǎn)階級的矛盾，故不應(yīng)再將民族資產(chǎn)階級稱為中間階級。”［12］P65

1952年12月24日，中國人民政治協(xié)商會議全國委員會常務(wù)委員會舉行擴大的第四十三次會議，周恩來代表中央說明中國共產(chǎn)黨的提議，他指出，建國之初根據(jù)共同綱領(lǐng)規(guī)定的以政協(xié)全國委員會執(zhí)行全國人民代表大會的職權(quán)，以地方各界人民代表會議逐步代行人民代表大會的職權(quán)，這種過渡時期已經(jīng)過去了。我國即將進入大規(guī)模的有計劃的經(jīng)濟建設(shè)的新時期。為著適應(yīng)這一新時期的國家任務(wù)，就必須根據(jù)共同綱領(lǐng)的規(guī)定，定期召開全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。為此，中國共產(chǎn)黨提議由中國人民政治協(xié)商會議向中央人民政府委員會建議，根據(jù)中央人民政府組織法第七條十款所規(guī)定的職權(quán)，于一九五三年召開全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，并開始進行起草選舉法和憲法草案等準(zhǔn)備工作。［13］P57

地方人民代表大會的工作則更早開展起來?！豆餐V領(lǐng)》規(guī)定：“凡軍事行動已經(jīng)完全結(jié)束、土地改革已經(jīng)徹底實現(xiàn)、各界人民已有充分組織的地方，即應(yīng)實行普選，召開地方的人民代表大會?！保?］P4831952年10月，地方各界代表會議實際上開始向地方各級人民代表大會過渡。1953年2月，中央人民政府委員會通過《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》，全國范圍的基層選舉工作于1953年6月正式展開，到1954年6月，全國基層選舉順利完成。

1953年9月公布的過渡時期的總路線，標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨的社會改造指導(dǎo)方針發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。消滅資本主義生產(chǎn)方式和資產(chǎn)階級的任務(wù)被提上日程，人民政協(xié)代行人大職權(quán)的的基礎(chǔ)發(fā)生根本動搖。1954年9月1日到28日，中華人民共和國第一屆全國人民代表大會第一次會議召開，會議通過的《中華人民共和國憲法》沒有明確取消人民政協(xié)代行人大職權(quán)，但實際上標(biāo)志著人民政協(xié)代行人大職權(quán)的結(jié)束。

1954年12月21日，人民政協(xié)第二屆全國委員會第一次會議召開，會議通過的政協(xié)章程提出：“中國人民政治協(xié)商會議全體會議代行全國人民代表大會職權(quán)的任務(wù)已經(jīng)結(jié)束”［14］P199。至此，人民政協(xié)代行人大職權(quán)問題最終成為歷史陳跡?！?/p>

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責(zé)任編輯 張榮輝