劉東升

［摘要］信訪制度是具有中國特色的社會(huì)主義政治制度，在和諧社會(huì)建設(shè)中有著不可替代的作用。做好信訪工作是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的基礎(chǔ)工程。信訪制度完善的基本途徑是發(fā)揮信訪監(jiān)督國家機(jī)關(guān)依法治理的功能；拓寬民眾參與信訪事項(xiàng)的渠道；體現(xiàn)信訪作為中國式人權(quán)保障的特色。

［關(guān)鍵詞］信訪；和諧；監(jiān)督；溝通

［中圖分類號(hào)］Ｄ632．8［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］Ａ［文章編號(hào)］1672－2426（2009）01－0051－03

信訪制度是具有中國特色的社會(huì)主義政治制度。反映民眾心聲、促進(jìn)社會(huì)和諧，是信訪制度的應(yīng)有之義。做好信訪工作，完善信訪制度，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要環(huán)節(jié)。

一、當(dāng)前信訪工作在和諧社會(huì)建構(gòu)中的作用分析

社會(huì)生活中難免會(huì)有矛盾和糾紛。由解決溫飽向全面步入小康社會(huì)轉(zhuǎn)型的發(fā)展階段，各種矛盾和糾紛就更加突出。由于我國的現(xiàn)代化建設(shè)是屬于后發(fā)、追趕型，這也使得各種矛盾更為聚集。目前，和諧社會(huì)建構(gòu)的任務(wù)之一是直面各種矛盾，通過適當(dāng)?shù)臋C(jī)制化解矛盾，防止其轉(zhuǎn)化為對(duì)抗性沖突，從而維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定、團(tuán)結(jié)，服務(wù)于社會(huì)主義建設(shè)大業(yè)。信訪制度在和諧社會(huì)建構(gòu)中起著重要的不可替代的作用：

1．大量的社會(huì)糾紛通過信訪渠道得以解決。自1993年至2004年，我國信訪總量一直處于攀升狀態(tài)，從2005年后，這種攀升的勢(shì)頭得以扭轉(zhuǎn)，全國信訪工作形勢(shì)向好的方向發(fā)展，出現(xiàn)了信訪總量下降、集體上訪下降、初信初訪下降、信訪秩序好轉(zhuǎn)的“三下降一好轉(zhuǎn)”的良好局面。自2005年以來，全國縣級(jí)以上地方和部門受理的信訪事項(xiàng)，絕大部分得到妥善處理，當(dāng)年新發(fā)生信訪問題的積累率一般不超過5％，為整體信訪形勢(shì)的持續(xù)好轉(zhuǎn)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2．信訪活動(dòng)是對(duì)民眾意愿的極大尊重。可以說，信訪權(quán)是民眾傳統(tǒng)觀念中的固有權(quán)利。經(jīng)過23年的普法教育，我國民眾的法律水平有了大幅度提高，然而，民眾的法律綜合素質(zhì)依然是處于低水平狀態(tài)，相當(dāng)數(shù)量的信訪人并不清楚信訪的含義，法院、人大與政府的區(qū)別，還有著濃厚的“有事就得找政府”的草根心結(jié)。信訪活動(dòng)所特有的開放性、親和性，使得信訪群眾能夠融于其中，獲得參與的滿足感。并且，信訪機(jī)構(gòu)的設(shè)置為信訪人提供了最大程度的便利。各級(jí)各類國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、大型企事業(yè)組織都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)或者管理信訪事項(xiàng)的專、兼職人員，顯示出“路路通”的特點(diǎn)；2007年中共中央、國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見》中也強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步暢通信訪渠道，包括通過開通信訪綠色郵政、專線電話、網(wǎng)上信訪等多種渠道。在信訪人員普遍期望值偏高的情況下，多數(shù)信訪人對(duì)信訪工作人員的態(tài)度滿意度還是較高的，達(dá)50％。

3．信訪工作促進(jìn)了有關(guān)法規(guī)、政策的完善和落實(shí)。信訪的事項(xiàng)涉及到社會(huì)生活的各個(gè)方面，并能及時(shí)反映社會(huì)生活中帶有普遍性的問題、矛盾。針對(duì)農(nóng)村土地征收征用、城鎮(zhèn)建設(shè)拆遷、環(huán)境保護(hù)、企業(yè)重組改制和破產(chǎn)、涉法涉訴、軍隊(duì)退役人員等群眾反映強(qiáng)烈的問題，從中央到各地各有關(guān)部門推動(dòng)出臺(tái)了一批相關(guān)法規(guī)、政策。比如，國務(wù)院出臺(tái)了《國務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》，出臺(tái)了解決部分軍隊(duì)退役人員生活困難問題的“五個(gè)政策性文件”，遼寧省人民政府出臺(tái)了《全省深入開展化解信訪突出問題“三大戰(zhàn)役”活動(dòng)總體方案》，等等，此外，信訪制度在實(shí)踐中也得到不斷的完善，如近幾年出現(xiàn)了信訪督察專員制度、重點(diǎn)信訪案件領(lǐng)導(dǎo)包案制度、市長接待日、基層主要領(lǐng)導(dǎo)大接訪、信訪代理制、信訪陪訪制、三級(jí)例會(huì)等。這些制度的形成和確立為化解社會(huì)矛盾、體現(xiàn)民主法治、社會(huì)和諧的要求進(jìn)行了積極有益的探索。

4．信訪工作鞏固了黨的執(zhí)政地位。做好信訪工作，是黨的宗旨的要求，也是黨的群眾路線的具體體現(xiàn)。重視信訪工作，是黨的一貫傳統(tǒng)。隨著時(shí)代的發(fā)展、社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的不斷推進(jìn)，黨和政府對(duì)信訪工作的認(rèn)識(shí)也在不斷深化。黨的十六屆四中全會(huì)提出建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)后，中央領(lǐng)導(dǎo)同志強(qiáng)調(diào)，信訪工作是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的基礎(chǔ)性工作，是黨的群眾工作的重要組成部分。信訪問題解決得好不好，關(guān)系到構(gòu)建和諧社會(huì)和全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從而把信訪工作的定位提高到了一個(gè)新高度。黨和政府對(duì)信訪工作的高度重視，維護(hù)了群眾的利益，增強(qiáng)了群眾對(duì)黨的執(zhí)政地位的認(rèn)同。

二、信訪工作存在的問題

在信訪總量高位運(yùn)行的總體形勢(shì)下，信訪工作取得了顯著的成績，但是，信訪工作中也存在著突出的問題：

1．信訪效率亟待提高。如對(duì)某一地區(qū)的調(diào)查顯示：對(duì)某一信訪事項(xiàng)所花費(fèi)的時(shí)間為1年以上到3年的占26．8％；3年到5年的占3．6％；5年以上的占30．4％。

2．對(duì)信訪制度的功能定位存在著片面的認(rèn)識(shí)。一份涉及800名縣委書記的調(diào)查問卷顯示：72．9％的人認(rèn)為“信訪很難從根源上解決一些社會(huì)問題”。這顯然是把信訪視為人治的方式，而不是從民主法治的時(shí)代潮流中看待信訪；許多人也不認(rèn)為暢通信訪渠道是做好信訪工作的前提條件。如48．8％的縣委書記認(rèn)為“大量的‘信訪流構(gòu)成社會(huì)的極不穩(wěn)定的因素，應(yīng)大力制止?！?/p>

3．信訪工作欠缺富有成效的溝通努力。如一些信訪群眾對(duì)于基層政府很不信任、甚至進(jìn)行無端的懷疑，一些公務(wù)人員對(duì)信訪群眾則懷有先入為主的偏見；又如信訪人對(duì)自己知識(shí)水平的評(píng)價(jià)要比信訪工作人員對(duì)信訪人知識(shí)水平的評(píng)價(jià)高得多。

4．對(duì)信訪問題所可能導(dǎo)致的嚴(yán)重后果缺乏憂患意識(shí)。在高位運(yùn)行的信訪總量中，有近１／10屬于集體訪，無論其規(guī)模、持續(xù)時(shí)間還是組織化程度都是建國以來沒有先例的。集體訪處置不當(dāng)，極易轉(zhuǎn)化為群體性事件。即使是規(guī)模不大的群體性事件，對(duì)于人們關(guān)系愈加緊密的現(xiàn)代社會(huì)，其破壞性也是很大的，如果被敵對(duì)勢(shì)力利用，就會(huì)造成更大的社會(huì)危害。雖然經(jīng)過30年的改革開放，人們已經(jīng)解決了溫飽、生活水平有了明顯的提高，但是和人們不斷增長的物質(zhì)生活、利益表達(dá)的需求而言，這種差距不是縮小，而是擴(kuò)大了。因此，如果不積極努力提高信訪工作的水平，就不能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求。

三、以社會(huì)和諧理念為指導(dǎo)，完善信訪制度

和諧社會(huì)必然是法治社會(huì)同時(shí)又是法治社會(huì)所追求的目標(biāo)。信訪工作必須堅(jiān)持法制化的道路，在合理明確各級(jí)各類國家機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍的前提下，謀求信訪事項(xiàng)的妥當(dāng)解決。具體而言，信訪制度完善的方向和途徑主要為：

1．激活國家機(jī)關(guān)依法監(jiān)督機(jī)制。信訪的形式表現(xiàn)為柔性的權(quán)利，通過請(qǐng)求、建議、批評(píng)等方式對(duì)決策施加影響。目前，有超過半數(shù)的信訪事項(xiàng)都是直接或者間接地由行政亂作為、行政不作為等違法行為引起。中共中央強(qiáng)調(diào)暢通信訪渠道，針對(duì)的是依法治理中存在的問題，要求各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)自覺地將公務(wù)行為置于人民的監(jiān)督之下，以發(fā)揮信訪在依法治理中的監(jiān)督作用。因此，信訪表達(dá)了人們對(duì)黨和政府的信任和期待，同時(shí)也是一種依法監(jiān)督的重要方式。顯然，各級(jí)國家機(jī)關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)都在職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)有依法監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，這種監(jiān)督既有縱向的，也有橫向的，從而形成一個(gè)網(wǎng)狀的法制監(jiān)督機(jī)制，各部門的信訪工作是服務(wù)于這種在分工基礎(chǔ)上的協(xié)調(diào)配合的監(jiān)督體制。實(shí)踐中，即使信訪人的行為表現(xiàn)出仰賴“清官”為民作主的依附心理，也應(yīng)當(dāng)從信訪的民主性質(zhì)、作為依法治理的監(jiān)督環(huán)節(jié)加以把握。調(diào)查顯示，有64％的上訪行為都得到其周圍群眾的認(rèn)可或支持。這種情況不應(yīng)簡單地看成是某種利益關(guān)聯(lián)，更是對(duì)激活法制監(jiān)督的期待。實(shí)踐中不少地方實(shí)行的領(lǐng)導(dǎo)包案制度、市長接待日、主要領(lǐng)導(dǎo)大接訪等活動(dòng)不能就事論事，必須將人民群眾的外部監(jiān)督轉(zhuǎn)化為國家機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，及早發(fā)現(xiàn)依法治理中存在的問題。只有這樣，才能富有成效地引導(dǎo)民眾理性、有序地進(jìn)行利益表達(dá)，發(fā)揮信訪工作在和諧社會(huì)建構(gòu)中的基礎(chǔ)性工程作用。

2．搭建參與公共事務(wù)平臺(tái)，發(fā)揮民主協(xié)商、溝通協(xié)調(diào)的功能。目前，信訪的類型主要是涉及到群眾切身利益的投訴請(qǐng)求類信訪，而不是表現(xiàn)為批評(píng)建議類信訪，然而，在利益訴求的信訪活動(dòng)過程中往往包含著對(duì)國家機(jī)關(guān)的批評(píng)建議的內(nèi)容。當(dāng)前的信訪不同于上世紀(jì)50、60年代的大眾動(dòng)員型信訪，也不同于上世紀(jì)80年代初撥亂反正型信訪。經(jīng)過30年的改革開放，我國的經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了深刻調(diào)整、利益格局發(fā)生了深刻變動(dòng)，思想觀念發(fā)生了深刻變化，普惠型改革已經(jīng)讓位于利益分殊型改革，信訪總量的高位運(yùn)行是人民群眾積極主動(dòng)參與社會(huì)公共事務(wù)的意識(shí)不斷增強(qiáng)的表現(xiàn)，信訪制度的完善必須從社會(huì)主義民主政治建設(shè)的格局中予以認(rèn)識(shí)。實(shí)踐中，信訪事項(xiàng)的產(chǎn)生往往和政策法規(guī)缺乏連續(xù)性、客觀性有關(guān)；或者是由于一些黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)謀求不符合群眾利益、甚至損壞群眾利益的“政績工程”。信訪作為黨、政府和人民群眾的橋梁和紐帶，不能簡單地理解成信訪人和信訪機(jī)構(gòu)的單向度聯(lián)系，而應(yīng)當(dāng)看成是民眾參與社會(huì)公共事務(wù)的基本方式，是社情民意形成的重要途徑。實(shí)踐中一些信訪人之所以采取告地狀、告洋狀、穿狀衣等非正常上訪行為或采取過激行為，固然和這些人的法律素質(zhì)不高有關(guān)，同時(shí)，也是在信訪事項(xiàng)的解決過程中社會(huì)公眾參與程度不高的表現(xiàn)。因此，對(duì)于涉及到群眾切身利益的或者重大的信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)努力擴(kuò)大社會(huì)公眾參與的程度，實(shí)行公開信訪，鼓勵(lì)更多的富有社會(huì)責(zé)任感、有著更高社會(huì)公信力的人們作為志愿者或者其他制度化的形式參與到信訪事項(xiàng)的解決中來。在不少地方，這種能夠有效地解決信訪問題的社會(huì)資源還有待積極挖掘利用。實(shí)踐表明，科學(xué)民主的信訪事項(xiàng)解決程序能夠大大提高信訪工作效率。民眾的積極參與能有效地扭轉(zhuǎn)信訪工作中的被動(dòng)局面。

3．疏導(dǎo)社會(huì)不滿、關(guān)心民眾疾苦。信訪制度的完善必須明確信訪專門機(jī)構(gòu)在信訪工作中的地位和職責(zé)要求。實(shí)踐中所出現(xiàn)的信訪工作機(jī)構(gòu)的責(zé)重權(quán)輕、功能錯(cuò)位、機(jī)構(gòu)重疊等不合理現(xiàn)象，重要原因是對(duì)信訪工作機(jī)構(gòu)職責(zé)認(rèn)識(shí)不清所致。其職責(zé)首先是作為依法治理過程中的重要環(huán)節(jié)，以激活國家機(jī)關(guān)法制監(jiān)督機(jī)制，即通過對(duì)信訪事項(xiàng)受理、登記、轉(zhuǎn)辦、交辦、督辦、協(xié)調(diào)、提出建議、對(duì)信訪形勢(shì)進(jìn)行綜合性的分析、預(yù)測等工作服務(wù)于各級(jí)各類國家機(jī)關(guān)的依法治理工作。

同時(shí)，信訪機(jī)構(gòu)工作也具有較強(qiáng)的獨(dú)立性，即履行疏導(dǎo)社會(huì)不滿、關(guān)心民眾疾苦的職能。和訴訟、復(fù)議等權(quán)利救濟(jì)手段相比較，信訪工作的最大特點(diǎn)是所具有的平易近人、貼近群眾的特點(diǎn)。信訪工作人員以一種更加尊重、親切、關(guān)懷、理解、同情的形象展現(xiàn)在信訪人的眼前并體會(huì)在他們的實(shí)際感受中。這種平易近人、關(guān)懷體諒的處事風(fēng)格為信訪事項(xiàng)的解決創(chuàng)造了良好的開端。在信訪活動(dòng)過程中，信訪人的人格得到尊重、重要性得到肯定，而工作人員又是可以加以信賴的、其判斷通常體現(xiàn)著法律、政策等一般社會(huì)規(guī)范性要求。因此，不僅信訪人認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤、或者認(rèn)識(shí)不清的問題能夠得到較為順利的解決；即使是信訪人自認(rèn)為正確、合理，但是沒有法律、政策依據(jù)的事項(xiàng)也能夠得到較好解決。這也解釋了為什么在信訪形勢(shì)較為嚴(yán)峻的社會(huì)背景下，信訪工作人的工作還是得到信訪人們的積極的評(píng)價(jià)，也說明信訪機(jī)構(gòu)工作發(fā)揮了社會(huì)穩(wěn)定減壓閥的作用。和訴訟、復(fù)議等權(quán)利救濟(jì)手段相比，人們期待信訪機(jī)構(gòu)發(fā)揮更為積極主動(dòng)的作用，不僅表現(xiàn)在和信訪人更為密切的溝通和疏導(dǎo)中，也應(yīng)體現(xiàn)在對(duì)于某些特別的事項(xiàng)能夠進(jìn)行更積極的干預(yù)。無論是從理論還是實(shí)踐的角度，對(duì)于由于公務(wù)行為導(dǎo)致的、引發(fā)的、或者有密切關(guān)聯(lián)的損失，雖然沒有法律的明確規(guī)定，但是有著客觀的必要性應(yīng)當(dāng)予以救濟(jì)的情形，信訪工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)有權(quán)積極主動(dòng)地進(jìn)行回應(yīng)和干預(yù)。不僅可以向有關(guān)機(jī)關(guān)提出建議，也應(yīng)當(dāng)賦予其調(diào)查相關(guān)事實(shí)的權(quán)力，在必要時(shí)候，有權(quán)將相關(guān)事項(xiàng)公諸于眾，以更好體現(xiàn)信訪機(jī)構(gòu)所具有的體恤民情的傳統(tǒng)以及保障人權(quán)的時(shí)代要求。

四、和諧社會(huì)建構(gòu)必須防止信訪活動(dòng)中的機(jī)會(huì)主義傾向

信訪活動(dòng)中存在的諸多問題都與行為中的機(jī)會(huì)主義傾向有關(guān)。最為突出的表現(xiàn)是行政機(jī)關(guān)人員對(duì)上訪人進(jìn)行的“劫訪”行為。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，在2005年新的《信訪條例》頒布后，“劫訪”行為的現(xiàn)象并沒有得以減少，在一些地方還表現(xiàn)得愈加嚴(yán)重。同樣，在一些地方，對(duì)上訪人的威脅、打擊報(bào)復(fù)也是較為普遍的。這些現(xiàn)象具有的極大負(fù)面效果、造成的問題通常要比信訪欲解決的問題嚴(yán)重得多，埋下了社會(huì)不安定因素的種子，與信訪工作的目標(biāo)背道而馳。信訪工作開展的前提條件是信訪渠道的暢通，否則，就不會(huì)認(rèn)真對(duì)待信訪工作。

產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義傾向的主要原因是對(duì)信訪工作評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)缺乏正確的認(rèn)識(shí)，是片面的社會(huì)和諧觀的反映，往往表現(xiàn)為簡單地將一個(gè)地方的信訪量的多少作為評(píng)價(jià)工作好壞的標(biāo)準(zhǔn)，而不是首先以工作的合法與否作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。這種缺乏合理性的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，客觀上造成了行政機(jī)關(guān)與上訪人的雙向的機(jī)會(huì)主義傾向，使得信訪工作處于一種很不確定的狀態(tài)，導(dǎo)致了本可以避免的浪費(fèi)、摩擦，信訪事項(xiàng)即使解決往往也是一種“遲來的正義”。要克服這些不良現(xiàn)象，必須堅(jiān)持以合法的標(biāo)準(zhǔn)來看待上下級(jí)機(jī)關(guān)、同級(jí)各部門之間的關(guān)系。這些機(jī)關(guān)的權(quán)威不是相互沖突的，而是相互支持、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的?？梢哉f，法院權(quán)威的樹立與否是檢驗(yàn)信訪工作中的機(jī)會(huì)主義傾向是否得到有效克服的基本標(biāo)準(zhǔn)。法院權(quán)威的樹立，是黨政機(jī)關(guān)權(quán)威得以牢固樹立的重要表現(xiàn)。這樣，信訪活動(dòng)所具有的程序簡易、成本低廉，以合意、和諧的方式解決信訪事項(xiàng)的優(yōu)勢(shì)才能最大程度地發(fā)揮出來。

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責(zé)任編輯宋桂祝