許崇信

堅持科學發(fā)展 加快城市轉型

許崇信

資源枯竭型城市的轉型與可持續(xù)發(fā)展是一個世界性難題，中國的資源枯竭型城市也正在經(jīng)歷一場鳳凰涅槃。資源枯竭型城市如何成功轉型，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，既是擺在資源枯竭型城市面前的一項重大而緊迫的任務，也是需要資源枯竭型城市認真研究探索解決的問題。2001年12月，國家在遼寧省阜新市開展試點，2007年12月國務院出臺了《關于促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》，2008年3月和2009年3月，國家分兩批確定了44個資源枯竭型城市，淮北是其中之一。下面，我就淮北市城市轉型與可持續(xù)發(fā)展問題作一探討。

一、淮北市推進城市轉型的背景和抉擇

淮北地處安徽北部、蘇魯豫皖四省交界，面積2741平方公里，人口216萬，是典型的煤炭資源型城市。經(jīng)過半個多世紀的煤炭開采及產(chǎn)業(yè)發(fā)展，淮北基本形成了煤炭、電力工業(yè)為主導，紡織、釀酒、建材、化工等共同發(fā)展的工業(yè)體系，是華東地區(qū)重要的能源和原材料基地。但與其它資源枯竭型城市一樣，淮北在為國家經(jīng)濟建設作出巨大貢獻的同時，也付出了資源銳減和生態(tài)環(huán)境惡化的沉重代價，城市可持續(xù)發(fā)展面臨嚴重挑戰(zhàn)。

一是主導資源日趨枯竭。地質勘查結果顯示，到2008年底，淮北市境內(nèi)煤炭可采儲量僅有6億多噸，按現(xiàn)有開采能力可開采年數(shù)僅15年左右，主要大中型礦山逐步關閉或進入衰竭期。預計到2015年，現(xiàn)有11對國有大中型煤礦中9對礦井將陸續(xù)報廢，18家地方煤礦5年內(nèi)將半數(shù)報廢。

二是生態(tài)環(huán)境破壞嚴重。經(jīng)過幾十年大規(guī)模煤炭開采，已造成25萬畝土地沉陷；預計到2020年，還將新增沉陷面積23.7萬畝。煤炭的開采，造成嚴重的水體污染和大氣污染，環(huán)境治理成本巨大。長期過量開采造成地下水位持續(xù)下降，淮北成為全國嚴重缺水城市之一。

三是社會負擔日益沉重。到2007年底，全市煤礦關聯(lián)企業(yè)退休人員達4.6萬人，近三年養(yǎng)老保險基金支出為13億元，基金缺口4.7億元。采煤沉陷增加了城市貧困人口，6.5萬低保對象中50%以上為礦區(qū)困難居民。因煤礦塌陷而失地的農(nóng)民超過25萬人，預計到2010年，失地農(nóng)民將超過36萬人。

四是經(jīng)濟結構較為單一。資源型產(chǎn)業(yè)關聯(lián)度較低，難以帶動相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展。由于過于依賴資源型產(chǎn)業(yè)，我市GDP、工業(yè)增加值占全省的比重分別從1978年的6.5%、12.1%，下降為2008年的3.9%和5.3%。雖然近年來我市采取各種措施，大力調(diào)整經(jīng)濟結構，但目前煤電產(chǎn)業(yè)增加值占全市工業(yè)的比重仍然偏高。

現(xiàn)實表明，作為資源枯竭型城市，必須扭轉資源漸趨枯竭、資源開采收益下降對城市經(jīng)濟發(fā)展的不利影響，改變對煤炭資源的過度依賴。鑒于此，淮北市委、市政府把推進城市轉型作為全市工作的主線，全面推進城市轉型的前瞻性研究和實踐探索，力爭用5—10年左右的時間，基本實現(xiàn)城市轉型目標，構建現(xiàn)代化的經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)新格局，把淮北建設成全國重要的煤焦化電基地、黃淮海平原食品工業(yè)高地、全省重要的承接產(chǎn)業(yè)轉移試驗區(qū)、皖北乃至黃淮海地區(qū)最宜人居的山水生態(tài)城市。

二、淮北市推進城市轉型的探索與實踐

為科學推進城市轉型，我們編制了《淮北市資源城市轉型和可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》，重點組織實施“四大戰(zhàn)略”，加快“四個轉型”，初步走出了一條具有淮北特點的轉型之路。

(一)實施“接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略”，加快“產(chǎn)業(yè)轉型”。我們堅持優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)帶動，積極推進資源深加工，大力發(fā)展接替產(chǎn)業(yè)。目前，全市煤電主導產(chǎn)業(yè)占全市工業(yè)的比重由2006年的75.2%，已經(jīng)下降到60%，經(jīng)濟結構進一步優(yōu)化。一是重點發(fā)展煤化工等接續(xù)產(chǎn)業(yè)。充分發(fā)揮煤炭資源品質優(yōu)、煤種全的優(yōu)勢，延長產(chǎn)業(yè)鏈，積極開發(fā)甲醇、煤焦油、粗苯等下游產(chǎn)品，提升煤炭資源的附加值和綜合利用率，重點建設臨渙煤焦化電和南坪煤化工兩大集群項目，到2012年，形成年產(chǎn)焦炭500萬噸、甲醇120萬噸等系列產(chǎn)品，實現(xiàn)年銷售收入300億元以上。二是培育壯大替代產(chǎn)業(yè)。近年來，我們依托高嶺土、石灰石等資源，加快開發(fā)新型建筑材料，與臺灣龍盟合作建設了安徽省投資體量最大的碳酸鈣造紙項目。積極挖掘市場潛力，做大做強煤礦機械制造業(yè)。已成功舉辦了三屆大型煤機會展活動，共吸引了國內(nèi)外上萬客商、千余家企業(yè)參會，累計貿(mào)易成交額40多億元，項目投資額80多億元。成功引進了山河智能、索谷電纜等一批戰(zhàn)略投資者，目前全市已擁有煤機生產(chǎn)企業(yè)100多家，企業(yè)產(chǎn)值正以每年50%以上的速度遞增。第四屆煤機博覽會昨天開幕，是迄今為止，在我市舉辦的規(guī)格最高、規(guī)模最大、最具特色的經(jīng)貿(mào)活動，來自21個省、市、自治區(qū)的500多家企業(yè)參加了博覽會，成果將大大超過往屆。依托科寶生物、新興實業(yè)、雷鳴科化、中意膠帶等企業(yè)，重點培育醫(yī)藥中間體、礦用橡膠化工制品等精細化工產(chǎn)品。與三九集團合作建設了全省規(guī)模最大的中成藥生產(chǎn)基地，加快發(fā)展生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)。依托中潤生物能源技術開發(fā)有限公司，培育壯大生物質能源等產(chǎn)業(yè)。三是著力提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平。充分發(fā)揮淮北國家大型商品糧生產(chǎn)基地的優(yōu)勢，加快建設具有較強市場競爭力的小麥、大豆、玉米和棉花等生產(chǎn)基地。大力實施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化強龍工程， 通過4個國家級和12個省級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的示范帶動，加快推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化步伐。進一步完善食品工業(yè)體系，形成食品產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢，并積極向高端休閑食品和功能性食品方向推進，全面帶動食品包裝、食品機械、現(xiàn)代物流業(yè)等配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展，到2020年，實現(xiàn)食品產(chǎn)業(yè)綜合工業(yè)增加值300億元。四是大力發(fā)展商貿(mào)物流產(chǎn)業(yè)。我們出臺了《加快服務業(yè)發(fā)展的實施意見》，市財政每年設立專項扶持資金1000萬元，重點支持商貿(mào)流通、現(xiàn)代物流等八大重點領域、十大重點行業(yè)。加快28個重點商貿(mào)項目和現(xiàn)代物流園區(qū)建設，著力打造區(qū)域性商貿(mào)物流中心。

(二)實施“城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略”，加快“社會轉型”。我們強力推進安徽省城鄉(xiāng)一體化綜合配套改革試點工作，不斷加快城鄉(xiāng)二元結構向城鄉(xiāng)一體化轉型。一是統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)規(guī)劃布局一體化。按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、完善功能、集約發(fā)展的原則，著力構建城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃體系。重點建設相濉—相烈—相杜一體化主城區(qū)、臨渙—南坪副城區(qū)、段園東向發(fā)展試驗區(qū)、礦鎮(zhèn)伴生集中區(qū)，形成中心帶動、兩翼呼應、多點支撐的城鄉(xiāng)共建網(wǎng)絡。重大產(chǎn)業(yè)、重點項目、公共服務項目等重大專項規(guī)劃向農(nóng)村延伸。二是統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化。在發(fā)展上，我們統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和產(chǎn)業(yè)布局，推動產(chǎn)業(yè)聯(lián)動。在工作推進上，堅持以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)。圍繞農(nóng)業(yè)優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工、紡織服裝業(yè)；發(fā)揮大企業(yè)、大項目輻射帶動作用，積極發(fā)展相關配套產(chǎn)業(yè)，加快農(nóng)村勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)轉移。大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和城鄉(xiāng)商貿(mào)流通業(yè)，進一步形成協(xié)作互通、和諧發(fā)展的城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結構一體化格局。三是統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)基礎設施建設一體化。進一步加強城鄉(xiāng)道路交通、水利、供水等基礎設施建設，建立健全城鄉(xiāng)一體的基礎設施網(wǎng)絡體系。加快城市新區(qū)和中心鎮(zhèn)建設，到明年建市50周年時，城區(qū)面積將由60多平方公里擴大到96.2平方公里，逐步拉開285平方公里的城市框架。四是統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)公共服務一體化。以政府為主導、以公益性公共服務單位為骨干，用政策引導社會資本積極參與，加快建設覆蓋城鄉(xiāng)的科技、教育、文化、體育、衛(wèi)生、勞動保障、計劃生育等社會服務體系，促進現(xiàn)代城市文明加快向廣大農(nóng)村輻射延伸。五是統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)就業(yè)和社會保障一體化。建立健全城鄉(xiāng)一體的促進勞動就業(yè)政策體系和服務體系，完善職業(yè)技能培訓網(wǎng)絡，重點做好被征地農(nóng)民、城鄉(xiāng)新增勞動力以及失業(yè)人員就業(yè)再就業(yè)工作。扎實推進民生工程建設，加快實施新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，進一步完善被征地農(nóng)民基本生活保障、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療以及社會救助等制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障制度全面接軌。

(三)實施“山水生態(tài)城市建設戰(zhàn)略”，加快“環(huán)境轉型”。 我們不斷加大生態(tài)環(huán)境整治力度，開工建設生態(tài)修復工程，促進了工礦能源城市向山水生態(tài)宜居城市轉變。一是加大環(huán)境整治力度。落實“藍天碧水計劃”，嚴格執(zhí)行總量控制，強化工業(yè)污染防治，提高環(huán)境治理和控制標準。修復和完善生態(tài)功能，建設城鎮(zhèn)生態(tài)建設區(qū)、煤礦生態(tài)修復區(qū)、生態(tài)農(nóng)田區(qū)、自然山體生態(tài)保育區(qū)等四大生態(tài)功能區(qū)。加快建設大氣污染治理工程、城鄉(xiāng)安全飲用水工程、城鄉(xiāng)新能源建設工程、城鄉(xiāng)基礎設施和清潔家園建設工程，讓群眾呼吸上新鮮的空氣、喝上安全的水、用上清潔的能源、擁有良好的居住環(huán)境。二是積極構筑生態(tài)城市綠化體系。圍繞創(chuàng)建全國文明城市、全國優(yōu)秀旅游城市的目標，對城市進行大規(guī)模、高標準綠化，不斷擴大人均公共綠地面積，提高城市綠地覆蓋率。啟動了總投資7000萬元的城市東部新區(qū)3萬畝荒山綠化工程，高標準建設新濉河公園等一批城市綠化工程。2008年，淮北市城市綠地率達38.52%，綠化覆蓋率達39.3%，人均公共綠地面積11.83平方米。三是加快城市生態(tài)水網(wǎng)建設。我們制定了《淮北市采煤沉陷區(qū)水資源利用與濕地修復規(guī)劃》，充分發(fā)揮“六湖”、“九河”的資源優(yōu)勢，體現(xiàn)貫通蓄水和景觀再造兩個主要功能，進一步提升區(qū)域水資源保障能力，優(yōu)化城市生態(tài)環(huán)境。水網(wǎng)工程總投資4.81億元，分三期實施，將于2012年5月前建成，屆時可實現(xiàn)“湖河相通、水水相連、山水相依”，凸顯山、水、城、林一體的城市特色。四是著力打造特色生態(tài)宜居區(qū)。加強城市公共服務系統(tǒng)建設，高水準建設城市生活設施，大力發(fā)展餐飲與休閑娛樂復合區(qū)。加大工人村改造力度，實施礦工進城工程，著力建設宜居社區(qū)。大力推進中心鎮(zhèn)、中心村建設，完善便利的基礎支撐系統(tǒng)，農(nóng)村環(huán)境不斷改善，農(nóng)民生活水準不斷提高。五是加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。依托臨渙和南坪兩個煤化工基地，打造煤化工循環(huán)經(jīng)濟示范產(chǎn)業(yè)帶，推動傳統(tǒng)煤炭工業(yè)向煤電化工等深加工產(chǎn)業(yè)方向轉變。抓好全國循環(huán)經(jīng)濟試點市工作，全面推進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展。

(四)實施“行政管理創(chuàng)新戰(zhàn)略”，加快“政府轉型”。 我們加快推進政府職能轉變，加強經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務，努力建設民生型、服務型、責任型政府，初步形成權責一致、城鄉(xiāng)一體的經(jīng)濟社會管理體制。一是創(chuàng)新行政管理方式，推進公共服務市場化。近年來，我們立足政府職能定位，按照政府、市場、企業(yè)合理分開的思路，加大力度推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，市場能辦的交給市場，企業(yè)能做的還給企業(yè)。進一步深化行政審批制度改革，減少審批事項，下放管理權限，推進社會管理重心下移，賦予縣區(qū)和中心鎮(zhèn)更大的管理權限。二是適應城市轉型的發(fā)展要求，積極推進政府機構改革。我們合理調(diào)整部門設置，理順行政部門職能關系，加快推進經(jīng)營性事業(yè)單位轉企改制工作，著力推動政府職能重點由經(jīng)濟建設向更加關注社會管理、公共服務轉變，把精力更多地放在促進社會發(fā)展和提高人民生活水平上。 三是強化行政績效管理，提高政府執(zhí)行力和公信力。強化政府部門目標責任制管理，制定個性化的量化考核目標，加大過程監(jiān)督和獎懲力度。深入推進政務公開，優(yōu)化政府工作流程，實施精細化管理，在安徽省率先打造電子政務辦公平臺，全面提升行政效能。堅持依法行政，強化責任意識和角色意識，健全行政問責制。整合各相關部門行政審批及有關辦事職能，著力抓好業(yè)務流程再造，全面推行“兩集中、兩到位”、首席代表制和并聯(lián)審批制，切實為企業(yè)和基層群眾提供便捷高效的服務。

三、淮北市推進城市轉型的體會和啟示

自然資源的不可再生性，決定了資源型城市資源枯竭的必然性。在推進資源枯竭型城市轉型的過程中，我們深切地感到城市轉型是一項系統(tǒng)、復雜的社會工程，必須把握好三個關鍵。

一是要充分認識到推進城市轉型是一個相當長的過程，關鍵在于咬定目標不放松。資源型城市轉型是傳統(tǒng)的資源依賴型、單一的經(jīng)濟結構發(fā)展模式向尋求新的經(jīng)濟增長點、多元化的發(fā)展模式轉變，是傳統(tǒng)社會結構向現(xiàn)代社會結構轉變。發(fā)達國家資源型城市轉型的實踐證明，一座資源型城市的成功轉型至少需要30年左右的時間。我國阜新等試點城市的經(jīng)驗也表明，資源型城市經(jīng)濟轉型工作是一項長期的戰(zhàn)略任務。因此，在確定推進城市轉型的目標定位后，要增強工作的系統(tǒng)性，做好長期艱苦奮斗的思想準備。

二是要充分認識到推進城市轉型是一個循序漸進的過程，關鍵在于持續(xù)推進產(chǎn)業(yè)接替和產(chǎn)業(yè)升級。在產(chǎn)業(yè)轉型的初期，應側重發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，充分利用現(xiàn)有的資源優(yōu)勢，把資源產(chǎn)業(yè)做大做強，做精做好，從而為轉型和發(fā)展多元化替代產(chǎn)業(yè)提供相對充裕的時間，沉淀積累發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)所需的人才、技術、資金以及企業(yè)家精神和制度環(huán)境等。在此基礎上，優(yōu)化城市經(jīng)濟結構，擺脫對資源的依賴。

三是要充分認識到推進城市轉型是一個動態(tài)變化的過程，關鍵在于不斷增添城市發(fā)展動力。主導產(chǎn)業(yè)學說認為，前一個成長階段的主導產(chǎn)業(yè)，會對下一階段的主導產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生誘導作用，原來的主導產(chǎn)業(yè)部門在完成了帶動其他部門和經(jīng)濟增長之后，就會讓位于新的主導產(chǎn)業(yè)部門。阜新市轉型初期是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，從2004年開始，阜新市產(chǎn)業(yè)轉型的方向，事實上已經(jīng)調(diào)整到農(nóng)產(chǎn)品深加工產(chǎn)業(yè)方面，2006重新提出“工業(yè)立市”的口號。實踐證明，資源型城市產(chǎn)業(yè)轉型的定位需要動態(tài)調(diào)整，為城市發(fā)展持續(xù)提供新的動力源。

2009 - 10 - 17

許崇信，中共淮北市委副書記、淮北市人民政府市長。