袁傳旭

伴隨著《權利法案》的通過，美國聯(lián)邦制國家的框架正式構(gòu)建完成。在實現(xiàn)了建立一個強有力的全一國政府目標的同時，在制度上設置了四重保護，以控制全國政府，保護公民權利。

當今世界近200個國家中，聯(lián)邦制國家雖然只有20多個，可是，它們的人口總數(shù)在22億以上，而且占了世界大約1/2的土地。除了眾所周知的俄羅斯和美國，還包括加拿大、澳大利亞、印度、巴基斯坦、墨西哥、巴西、阿根廷、德國、奧地利、比利時、尼日利亞、蘇丹等?？梢哉f，面積在200多萬平方公里以上的國家，絕大多數(shù)是聯(lián)邦制國家。

多中心、自治、非集權，尊重多樣性，保護少數(shù)，以及維護國家的統(tǒng)一，是聯(lián)邦制的基本特征。法國18世紀的思想家孟德斯鳩和19世紀的思想家托克維爾，都曾稱贊過聯(lián)邦制的優(yōu)點，即“既像一個小國那樣自由和幸福，又像一個大國那樣光榮和強大”。締造現(xiàn)代第一個聯(lián)邦共和國的美國1787年憲法，賦予聯(lián)邦制以“正義”、“自由的生活”、“國內(nèi)和平”、“安全”、“全民的福利”等價值追求。最早的現(xiàn)代聯(lián)邦國家之一瑞士，由許多個多數(shù)或曰“復合多數(shù)”決定政治生活，結(jié)果讓各自講法語、德語、意大利語的人結(jié)為統(tǒng)一國族。

探究已有200多年歷史的“聯(lián)邦主義革命”底蘊，首先要從美國建國說起。

“康涅狄格妥協(xié)方案”

隨著1783年9月英國與其美洲殖民地“邦聯(lián)國”的代表在法國簽訂和約，由13個殖民地組成的邦聯(lián)國家正式宣告獨立，美國自由了。但是，這個國家沒有一個權威的管理機構(gòu)，它之成為邦聯(lián)，實是獨立戰(zhàn)爭的需要，而在戰(zhàn)爭結(jié)束后，各個殖民地開始面臨許多新的問題：戰(zhàn)爭期間欠下的大量債務問題；邦聯(lián)國之間的商業(yè)競爭問題；英國和西班牙屬地的入侵威脅……尤其是馬薩諸塞州2000多名獨立戰(zhàn)爭老兵的起義震撼了美國的開國者們。

為了對付內(nèi)外威脅，1786年8月，在政治經(jīng)濟學家亞歷山大·漢密爾頓領導下，一些主張建立名副其實的全國政府的人，利用出席在馬里蘭州安納波利斯舉行的貿(mào)易與航運會議(5個州派代表參加)的機會，號召在次年5月于費城召開一個“全權代表會議”，研究對1781年《邦聯(lián)條例》的基本修正案。不久，邦聯(lián)國會謹慎同意由各州指定代表參加這次以“修改《邦聯(lián)條例》為唯一而明確宗旨”的會議。1787年6月1日，各邦聯(lián)國共委派了74名代表(實際到會者約有40人)出席費城會議，其中大多是中庸的溫和派，包括漢密爾頓、喬治·華盛頓、詹姆斯·麥迪遜、本杰明·富蘭克林、加弗努爾·莫里斯等。會議提名華盛頓為大會主席。作為一名舉國愛戴的大英雄，華盛頓的出席為大會增添了合法性。

會議在秘密狀態(tài)下進行，召開不久即變成了制憲會議。弗吉尼亞代表提出的關于“全國政府應由最高立法機關、行政機關和司法機關組成”的提案獲得通過。這樣，就將改變?nèi)珖男再|(zhì)，使其從各邦聯(lián)盟變?yōu)槿珖?。制憲會議還通過授權條款：國會應擁有以前邦聯(lián)國會的全部立法權力以及“在各州無權過問的一切情況下立法”的權力，國會有權否決與擬議中的憲法相抵觸的州立法。這樣，全國政府被賦予履行職責所必需的權力。

經(jīng)驗告訴這些美國的先賢們，強大的全國政府是對自由的威脅。如何能夠?qū)⑦@些接近獨立的“國家”聯(lián)合起來，建成一個既擁有足夠權力又能夠制約這些權力的全國政府，是一個兩難問題。代表們對立法機關的代表組成、名額分配，很快產(chǎn)生分歧。大多數(shù)代表接受的共同哲學是平衡政府哲學，即建立一個任何利益集團都不能單獨控制的全國政府，他們對國家這只“怪獸”有深刻的認識和天然的戒懼，特別是歷經(jīng)英國專制統(tǒng)治的他們，更有深切的體會。這也是獨立戰(zhàn)爭勝利后，邦聯(lián)國遲遲不愿意建立一個強大全國政府的原因。

在討論將對聯(lián)邦政府起主導作用的立法機構(gòu)時，多種主張發(fā)生了激烈的碰撞。弗吉尼亞代表詹姆斯·麥迪遜提出建立兩院制立法機構(gòu)，兩院代表名額根據(jù)財產(chǎn)或人口數(shù)分配。這樣對富裕州和大州有利，小州自然不依。新澤西州代表威廉·佩特森主張施行一院制，各州不論大小，在議會中享有同等表決權。大州又不干。兩派爭執(zhí)不下，小州的代表威脅退出會議，并要求解散邦聯(lián)。關鍵時刻，康涅狄格州代表提出折中方案，即在上院中各邦聯(lián)國享有同等表決權，而在下院，代表權按人口數(shù)確定，且一切籌款或撥款法案均由它提出。該方案同時照顧了大小州的權益，最終被各邦聯(lián)國代表接受，史稱“康涅狄格妥協(xié)方案”。

1787年9月17日，在歷時3個多月制憲會議后，代表們以簽字儀式宣告美聯(lián)邦憲法誕生，由此完成了建立新型政府的第一階段工作。麥迪遜對此評論道：“各州享有平等的表決權，既是憲法對仍由各州保留的部分主權的認可，也是維護這一部分主權的手段。”

憲法批準程序的寓意

憲法批準方式采取的不是多數(shù)決定制，而是各州代表分別投票，有9個州批準即告生效。這種批準方式是基于兩方面考慮，一是現(xiàn)實考慮，若依照邦聯(lián)條款，交由所有州議會表決，獲得批準的機會將十分渺茫，“聯(lián)邦全體的重要利益將受制于一個成員的反復無?；蚋瘮　?。二是出于道義考慮，即憲法應由高于議會的權力機構(gòu)批準，這樣才具有堅固的法律地位和道義成分。在制憲者看來，邦聯(lián)條款只是各州政府的契約，而憲法是“人民的聯(lián)盟”。

然而，這種批準方式并不容易，很多人不希望在未經(jīng)徹底辯論的情況下就通過憲法。他們責難，新憲法企圖取消各州，欲建立一個全權的全國政府。整個社會展開了一場既激烈又心平氣和的辯論，通過小冊子、報紙、給編輯的信以及演說，各抒己見?！俺錾淼臀⒌娜恕闭J為一些東西是“出身高貴的人”強加給他們的：共和國總統(tǒng)只不過是另外一個君主罷了；憲法中規(guī)定的國會也不過是另外一個英國議會而已，他們會強求一致，而無視小州的主權。而那些“出身高貴的人”則認為，所有這些反對意見只不過是暴民政治的廉價表現(xiàn)而已。

為了使憲法能夠通過，漢密爾頓、麥迪遜和杰伊三位聯(lián)邦主義者在報紙上發(fā)表了一系列文章，這些被后世集結(jié)為《聯(lián)邦黨人文集》的文章共84篇，從1787年10月一直延續(xù)到1788年8月，不僅闡述了建立聯(lián)邦制國家的必要性，而且就聯(lián)邦國家如何建立、設置和運作，如何劃分全國政府與州政府權力，如何能夠保障聯(lián)邦制度下人民的權利等，作了精辟透徹的論述，具有很強的實踐性及操作性。如，政府各部門的優(yōu)點和弱點在哪里，為什么要采取兩院制而非一院制，參眾兩院的規(guī)模多少方為合理，議員應具備的條件，如何選舉參眾兩院議員和總統(tǒng)，以及兩院議員、總統(tǒng)的任期和改選時間的設計，對國家重要公職人員包括最高法院法官的提名權及批準權為什么要分開，并應由政府哪個部門行使，為什么聯(lián)邦法院法官宜長期任職直至終身制且須保

有固定的薪俸，為什么要設置彈劾權和由哪個部門實施，等等。

這場討論是一個實踐憲政和對人民進行憲政教育、理解憲政本質(zhì)的過程，對憲政的順利付諸實施作了必要的鋪墊?？梢哉f，如果沒有這樣的過程，聯(lián)邦憲法即使獲得通過，也不可能得到順利實施。到今天，這場論爭仍被視為人民用自由討論與辯論方法來決定基本法性質(zhì)的杰出范例；《聯(lián)邦黨人文集》仍被廣泛視為前所未有、極其深刻地評論美國憲法的專著。

在聯(lián)邦主義者的解釋和動員下，大多數(shù)小州當時已經(jīng)對參議院的同等代表權感到滿意。因而批準了憲法?？墒牵诟ゼ醽?，代表喬治·梅森攻擊憲法文件的第一句話就是“為什么沒有權利法案”。弗吉尼亞的反對派領袖帕特里克·亨利則在一次激動人心的辯論中高喊，問題在于自由——“自由，這人間最大的財富……可貴的珍寶!”后來，馬薩諸塞州也傳來反對聲，約翰·漢克斯和塞繆爾·亞當斯等當?shù)仡I袖，態(tài)度曖昧。在1788年整個春季，酒吧和教堂的集會上充斥著“沒有權利法案”的聲音。它是如此強烈，以致原來更關心州權而不是個人權利的反聯(lián)邦主義者，也加入了擁護權利法案的行列，企圖擊敗擬議中的憲法。

此外，各州還在一些枝節(jié)問題上提出不同意見。某一個沒有進出口貿(mào)易的州的人士反對征收直接稅，另一個進出口貿(mào)易較多的州的代表則反對由消費者承擔全部稅收。一些人認為，由參議院和總統(tǒng)聯(lián)合負責任命官員，而不把此項行政權單獨授予總統(tǒng)是一個缺陷；另一些人則認為，由總統(tǒng)與參議院把持^事權，而把眾議院排除在外，是不合適的；還有人對參議院行使具有司法性質(zhì)的彈劾權力表示質(zhì)疑。類似的爭論使當事人疲憊不堪，正如帕特里克·亨利在制憲會議之后所感嘆的，制定憲法是“一場激烈程度不亞于脫離英國的革命”。華盛頓后來也這么寫道：“我對會議的前景幾乎全然喪失希望，甚至后悔參與這一程序?！?/p>

在前述壓力下，聯(lián)邦主義者被迫作出讓步，同意一旦新憲法被批準，就增加一項包括宗教、言論、集會自由在內(nèi)的《權利法案》。到1788年6月，批準州數(shù)達到了所需的9個，但弗吉尼亞還沒有通過。弗吉尼亞是當時人口最多的州，又是南北交通樞紐，對憲法能否順利實施影響巨大。關鍵時刻，華盛頓本人送來一封信，敦促批準憲法，使憲法在該州過關。

位于紐約州的哈德遜河沿岸的大土地所有者與他們的南方種植園主伙伴不同，他們反對憲法，擔心聯(lián)邦征他們的財產(chǎn)稅，同時也不愿取消紐約向其他州征收的豐厚貿(mào)易與商業(yè)稅。當該州召開大會時，聯(lián)邦主義者在人數(shù)上處于劣勢，但靠著漢密爾頓的策略與手腕，以及弗吉尼亞批準憲法的消息，紐約以僅多出3票的多數(shù)批準了憲法。至此，整個批準過程持續(xù)了近4個月，盡管北卡羅來納和羅德島仍留在聯(lián)邦之外。在《聯(lián)邦憲法》規(guī)定下，各州實現(xiàn)了“局部的聯(lián)合或合并”，“保留以前所有的、按照條款并未專門委托給合眾國的一切主權”。

從程序上看，這部憲法不是由邦聯(lián)國會也不是由合眾國國會制定，而是由各邦代表組成的制憲會議制定，然后交由各邦人民選出的代表大會表決通過。因此，憲法是人民的“圣經(jīng)”，高于一切國家機構(gòu)。憲法不是由立法機關制定，立法機關因此不具有改變憲法的權力，對其也沒有解釋權，相反，立法機關要受其約束。這種制憲的方法之后成為美國制定基本法的模式。自聯(lián)邦國家成立以后，共召開過200多次州的制憲會議，通過或修改州的憲法。

《權利法案》返璞歸真

1789年春夏之交，弗吉尼亞代表詹姆斯·麥迪遜埋首于《權利法案》的起草工作。各地的權利法案支持者送來幾十種修正案建議，并催促盡快起草完成。由于支持通過修正案的人數(shù)日益增多，國會選擇了要求參眾兩院都獲得2/3支持，并得到3/4州議會批準的憲法修正案通過程序。這種方式較憲法的通過更加困難，目的是防止憲法“極其容易的變化無常”。

1789年9月下旬，統(tǒng)稱《權利法案》的12條憲法修正案在參眾兩院獲得通過。隨之，提交各州表決。經(jīng)多次辯論，憲法修正案被縮減為10條，于1791年底獲得批準，成為憲法的一部分。憲法正文確定了國家的權責范圍，《權利法案》則明確了人民擁有的不可侵犯的權利，如，“國會不得制定關于下列事項的法律：確定國教或禁止宗教活動自由，剝奪言論或出版自由；剝奪人民和平向政府訴冤請愿的權利”；“管理良好的民兵是保障自由州的安全所必需，人民持有和攜帶武器的權利不得侵犯”；“人民保護其人身、住房、文件和財物不受無理搜查扣押的權利不得侵犯”；“任何人不得在任何刑事案件中被迫自證其罪；未經(jīng)正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由和財產(chǎn)；非有恰當補償，不得將私有財產(chǎn)充作公用”……修正案最后還規(guī)定，“本憲法對一些權利的列舉，不得被解釋為對人民所保有的其它權利的否定或蔑視”，“本憲法未授予合眾國也未禁止各州行使的權力，分別由各州或由人民保留”。

伴隨著《權利法案》的通過，美國聯(lián)邦制國家的框架正式構(gòu)建完成。在實現(xiàn)了建立一個強有力的全國政府目標的同時，在制度上設置了四重保護，以控制全國政府，保護公民權利。一是用聯(lián)邦制縱向分配權力，使得全國政府和各邦沒有上下從屬關系，雖然全國政府可以通過法律對各邦的人民和邦行使權力，但邦權受到憲法的基本保護，而人民通過對州的依附，可以克服對于全國政府的依附，反過來也如此。二是用三權分立橫向分割權力，使立法、行政、司法這三種權力既相互制衡又相互滲透，保證任何一個部門即使是在本部門內(nèi)也沒有絕對的權力。與此同時，為了防止三個部門聯(lián)合在一起對付人民或偏袒某一部分社會群體，以及為了保障每個部門的相對獨立性，而采取不同的方式選舉產(chǎn)生參眾兩院議員和總統(tǒng)，以使他們從不同的渠道獲得授權。三是參眾兩院相互制衡，法案需經(jīng)兩院批準才能通過，不僅要取得大多數(shù)人民的同意，而且要取得大多數(shù)州的同意，這樣較一院制議會更易避免一些人性缺陷。更直接地說，由較少人數(shù)組成的參議院是防止多數(shù)的非理智行為的手段。四是司法審查。最高法院藉由闡釋《權利法案》等，對議會、行政部門的行為進行“合憲性審查”。以上四重保護是美國的聯(lián)邦制較世界上其他一些聯(lián)邦制國家更能有效制衡全國政府的原因。

應該指出，美國之所以能建立聯(lián)邦制國家，存在許多有利的條件，首先，當時的內(nèi)外形勢促成了各邦聯(lián)國要求建立聯(lián)邦制國家的意愿；第二，各邦聯(lián)國的人民是同一祖先的后裔，具有相同的語言、宗教，風俗習慣也相似。第三，聯(lián)邦制是各殖民地長期政治文化的積淀，有關公民權利的法律已經(jīng)被殖民地人民熟知和接受。早在獨立之前，各邦就已作了諸方面的實踐。有的邦公開宣布為共和國；早在1639年，就有了《康涅狄格根本法》，1641年，有了《馬薩諸塞州自由典則》，在1776～1780年間，除羅得島和康涅狄格外，11個邦制定了包含《權利法案》的邦憲法，它們是世界上最早的成文憲法。一些憲法規(guī)定了“權力分立”的原則，聯(lián)邦《權利法案》所有的重要條款都來自各州的《權利法案》。所以，正如美國法學家伯納德·施瓦茨所說，“麥迪遜之所以能起草《權利法案》，只是由于幾個世紀英美憲法的發(fā)展為其提供了先例?！弊詈?，在成立聯(lián)邦制國家之前，13個殖民地根據(jù)《邦聯(lián)條款》已經(jīng)作了建立一個全國性的政府——邦聯(lián)國家的實踐，邁出了走向聯(lián)邦制國家的第一步，為成功建立聯(lián)邦制國家奠定了基礎。這些情況對于今天制憲受阻的歐盟也是有指導和借鑒意義的。