黃海林

摘要：新公共行政在批判傳統(tǒng)公共行政價(jià)值的基礎(chǔ)上，將社會(huì)公平納入公共行政價(jià)值體系，使之成為公共行政的第三個(gè)理論支柱，實(shí)現(xiàn)了公共行政由工具性向目的性的遞嬗。行政自由裁量行為是現(xiàn)代公共行政活動(dòng)不可或缺的構(gòu)成部分。以社會(huì)公平觀來規(guī)范行政人員的自由裁量行為，實(shí)現(xiàn)自由裁量權(quán)的公益取向體現(xiàn)了社會(huì)公平觀重要的現(xiàn)代價(jià)值。為確保自由裁量權(quán)的正當(dāng)行使，必須建構(gòu)良善的制度，并發(fā)揮行政人員的個(gè)體德性，通過二者結(jié)合，實(shí)現(xiàn)經(jīng)由自由裁量權(quán)的行使更好地保障、促進(jìn)社會(huì)公平。

關(guān)鍵詞：新公共行政；公平觀；行政自由裁量權(quán)；公共利益

中圖分類號：D035文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1007—5194(2009)06—0074—04

新公共行政學(xué)派興起于20世紀(jì)60年代末70年代初。該學(xué)派認(rèn)為“任何從事行政實(shí)務(wù)的人，他實(shí)際上都在進(jìn)行價(jià)值的分配”。因此新公共行政極力反對傳統(tǒng)公共行政對效率片面無休止地追求。在反思傳統(tǒng)公共行政的基礎(chǔ)上，新公共行政堅(jiān)持以公平為其價(jià)值內(nèi)核，強(qiáng)調(diào)公共行政追求的公平與效率必須以社會(huì)公平為始基。對社會(huì)公平價(jià)值的追求，是新公共行政的最耀眼的閃光點(diǎn)，并對規(guī)范公共行政人員的自由裁量行為有著積極的借鑒意義。

一、追求公平：新公共行政對傳統(tǒng)公共行政價(jià)值的揚(yáng)棄

新公共行政以張揚(yáng)社會(huì)公平觀為旗幟，向公共行政的價(jià)值體系中注入了更為終極性的價(jià)值，使公共行政擺脫了技術(shù)理性的窠臼。新公共行政價(jià)值體系的構(gòu)建，建基于對傳統(tǒng)公共行政價(jià)值理性的審視。對傳統(tǒng)公共行政價(jià)值體系的揚(yáng)棄，使得新公共行政的價(jià)值追求更加自治。

(一)傳統(tǒng)公共行政價(jià)值縷析

19世紀(jì)以前的公共行政，體現(xiàn)了明顯的個(gè)人權(quán)變色彩。19世紀(jì)中期以來，隨著威爾遜提出的“政治一行政”二分模式、韋伯的理性官僚制以及科學(xué)管理學(xué)派理論的完善，到19世紀(jì)末20世紀(jì)初，傳統(tǒng)的公共行政范式最終建立起來。傳統(tǒng)公共行政的首要價(jià)值是效率，對它而言，“被界定為產(chǎn)出與成本之比的效率，要求成本和生產(chǎn)即使不是管理的唯一目標(biāo)也是管理的首要目標(biāo)”。效率對傳統(tǒng)公共行政而言就是合法性，因?yàn)楣残姓W(xué)的誕生就是要試圖破解政府效率低下的癥結(jié)。伍德羅·威爾遜認(rèn)為行政學(xué)研究的目標(biāo)在于了解：首先，政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ刈鍪裁垂ぷ?；其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費(fèi)用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ?。即行政學(xué)研究的中心是探討行政組織怎樣以最高的效率完成合適的工作。在韋伯模式里，官僚制是提高行政效率的理想的組織形式，它意味著理性和效率。而在科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下，公共行政學(xué)者開始找尋適合于公共行政領(lǐng)域的基本科學(xué)管理原則。易言之，通過科學(xué)研究，使人們找到適用于公共行政的基本原則，從而利用它們來幫助提高行政效率。對行政機(jī)構(gòu)而言，它自身不從事直接的生產(chǎn)，其行動(dòng)所需的全部資源都是由社會(huì)提供的，若對資源的利用率過低，必然將威脅到其管理的合法性。所以，無論是主張“政治－行政”二分，還是層級節(jié)制的理性組織，抑或是科學(xué)管理理論；無不視機(jī)械性效率為公共行政首要的價(jià)值追求。

(二)新公共行政的社會(huì)公平觀

傳統(tǒng)公共行政對效率的偏愛是由當(dāng)時(shí)的客觀現(xiàn)實(shí)決定的。那時(shí)候，政府的職能很簡單，因?yàn)樯畋旧砭秃芎唵?。新公共行政產(chǎn)生的背景，如二戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)使人們不再僅僅關(guān)注效率；隨著社會(huì)生活的復(fù)雜化，公眾也要求公共行政組織提供的服務(wù)多樣化，在效率之外，行政組織還應(yīng)追求更具目的性的價(jià)值。新公共行政學(xué)派認(rèn)為傳統(tǒng)公共行政學(xué)研究視野過于狹窄，把公共行政問題局限于純管理和純技術(shù)的范圍事實(shí)上就忽視了公共行政的價(jià)值問題與規(guī)范問題，忽視了處于弱勢地位的窮人的利益與價(jià)值要求，并實(shí)際上將追求不平等的政府體制永久化。把效率和經(jīng)濟(jì)作為公共行政的指導(dǎo)方針是有必要的，但僅此是不夠的。必須加上社會(huì)公平作為公共行政的第三個(gè)理論支柱。新公共行政學(xué)認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)以較少的投入換取較大的產(chǎn)出即經(jīng)濟(jì)和效率目標(biāo)固然是公共行政的價(jià)值追求和目標(biāo)之一，但決不是其核心價(jià)值，更不是唯一的價(jià)值準(zhǔn)則和終極目標(biāo)。該學(xué)派強(qiáng)調(diào)公共行政的核心價(jià)值在于社會(huì)公平，在于促進(jìn)公民社會(huì)所擁有的、以社會(huì)公平為核心的基本價(jià)值?？梢?，新公共行政不是對效率的擯棄，而是主張效率必須與公共利益、個(gè)人價(jià)值、平等自由等價(jià)值相結(jié)合。易言之，新公共行政追求的是社會(huì)性效率而非投入和產(chǎn)出之比的機(jī)械性效率。

新公共行政學(xué)發(fā)展了社會(huì)公平理論，認(rèn)為公共行政的核心價(jià)值是社會(huì)公平，主張將傳統(tǒng)公共行政學(xué)的“效率至上論”轉(zhuǎn)為新公共行政學(xué)的“公平至上論”，強(qiáng)調(diào)回應(yīng)性、公民與顧客對決策的參與、社會(huì)公平、市民選擇；以及對項(xiàng)目有效性所擔(dān)負(fù)的行政責(zé)任等價(jià)值。公共行政的社會(huì)公平就是政府及其行政人員開展行政管理活動(dòng)所要遵循的平等對待一切社會(huì)成員的原則和理念的總和。新公共行政直接從羅爾斯的“作為公平的正義”思想體現(xiàn)中獲取理論支持，完全贊同羅爾斯關(guān)于正義的兩個(gè)原則：一是，每個(gè)人對與其他人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利；二是，社會(huì)的和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)這樣安排，使他們被合理地期望適合于每一個(gè)人的利益，并且依系于地位和職務(wù)向所有人開放。由此，誠如新公共行政學(xué)者戴維·K·哈特所說的那樣，公平理論賦予現(xiàn)代公共行政以倫理的內(nèi)容，它將有效地指導(dǎo)行政官員的行為，既明確了官員及組織的行為應(yīng)以保障公民基本平等自由權(quán)的實(shí)現(xiàn)，更明確了他們有責(zé)任和義務(wù)為更少受惠者獲得公共服務(wù)所進(jìn)行的各種努力。

二、社會(huì)公平觀：規(guī)范行政自由裁量權(quán)的價(jià)值意義

在行政倫理視野內(nèi)，公平被看作行政管理活動(dòng)中所必須遵循的倫理原則，它要求政府制定的公共政策和行政人員的行政行為平等地對待一切社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)成員。行政必須依法行事，這是社會(huì)的共識。但是由于社會(huì)活動(dòng)的復(fù)雜多變，使公共行政活動(dòng)也呈現(xiàn)出多變性和復(fù)雜性。法律不可能對全部行政活動(dòng)做出細(xì)致的規(guī)定，公共行政人員亦不可能像機(jī)器一樣，有效地按照制定的標(biāo)準(zhǔn)來工作，這就要求公共行政主體主觀能動(dòng)性的發(fā)揮，而能動(dòng)的行政則要求行政主體必須擁有自由裁量權(quán)。然而自由裁量權(quán)所行使的是公共權(quán)力，公共行政人員若不堅(jiān)持社會(huì)公平的原則，勢必造成因自由裁量權(quán)的運(yùn)用而產(chǎn)生的腐敗。

行政自由裁量權(quán)，指行政行為主體在法律規(guī)范明示或默示的范圍內(nèi)，基于行政目的，在合理判斷的基礎(chǔ)上決定作為與不作為以及如何作為的權(quán)力。這就是說，行政自由裁量權(quán)賦予行政主體一定的自由選擇空間、在這個(gè)限度內(nèi)，沒有對與錯(cuò)的分定，只有合適與不合適的考量。從現(xiàn)實(shí)運(yùn)行機(jī)制來看，要實(shí)現(xiàn)法律對社會(huì)全景的調(diào)控，必須首先保證法律制定者和執(zhí)行者是完全理性、能預(yù)知和解決所有社會(huì)事務(wù)的。可事實(shí)上，人的理性總是有限的，不僅法律制定者無法完全預(yù)測未來，執(zhí)法者也不可能在執(zhí)法過

程中完全體現(xiàn)制定者的意志。而且法律只能規(guī)范普遍性的問題，體現(xiàn)總體性的公正，而無法實(shí)現(xiàn)所有個(gè)體的公正。因此，法律對自由裁量權(quán)的限制是無力的。它只是設(shè)定了一個(gè)規(guī)范化的框架，對于框架內(nèi)的具體事項(xiàng)，行政人員享有充分自由度量的權(quán)力。對這些具體事項(xiàng)的處理，完全取決于行政人員自身的德性。當(dāng)然，這并不意味著法律是無能的，而只是它所能實(shí)現(xiàn)的規(guī)范功能不理想。行政自由裁量權(quán)是一種非制度化的權(quán)力，是一種倫理性裁量權(quán)，其行使要基于公共行政的精神。它既要踐行對公共的承諾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的整體正義，又要在具體意義上對具體的公民和公民團(tuán)體的回應(yīng)，使每個(gè)人都得到人道的關(guān)懷。這些無不彰顯著自由裁量必須公平公正。因此，倫理的考量就在行政自由裁量權(quán)的行使中發(fā)揮著極為重要的關(guān)鍵作用。只強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格執(zhí)行法律并不一定就能實(shí)現(xiàn)良好的社會(huì)治理。適用法律而不考慮社會(huì)公平會(huì)導(dǎo)致非正義。

行政倫理對行政自由裁量的規(guī)制主要通過使行政主體樹立社會(huì)公平觀的價(jià)值觀來實(shí)現(xiàn)。公共的就應(yīng)當(dāng)是道德的，在公共領(lǐng)域如果回避或忽視道德的審視，就無法把握公共領(lǐng)域的性質(zhì)，就無法正確確立公共行政的方向。公共行政無非是維護(hù)公共利益和根據(jù)公共意志的行政。無論是公共行政的制度規(guī)范還是行政人員的行政行為，都應(yīng)該建立在社會(huì)公共意志的基礎(chǔ)上，公共意志就是一個(gè)絕對律令。公共意志要求行政主體公平地對待所有的行政相對人。公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域一樣，也是由法律制度和倫理道德共同作用的領(lǐng)域，而自由裁量權(quán)的行使，主要是由倫理道德約束的。公共行政主體只有堅(jiān)定正確的倫理道德，在行使自由裁量權(quán)時(shí)才能保持公平公正的社會(huì)價(jià)值觀。

公共領(lǐng)域的基本結(jié)構(gòu)是一個(gè)權(quán)力結(jié)構(gòu)，行政人員是專門挑選出來的公共權(quán)力的執(zhí)掌者。權(quán)力任何時(shí)候都首先是一種支配力量，是由公眾的力量所凝結(jié)成的，是廚以維護(hù)公共利益，保障社會(huì)秩序，協(xié)調(diào)私人領(lǐng)域中的契約關(guān)系，捍衛(wèi)個(gè)人權(quán)利的公共力量。這種力量一旦背離其公共性質(zhì)而被公共行政人員用以服務(wù)小團(tuán)體或個(gè)人利益，就會(huì)造成行政腐敗。一切有權(quán)力的人都有濫用權(quán)力的可能。

對于行政腐敗問題，預(yù)防比治理更重要。對于腐敗的預(yù)防，強(qiáng)法的限制當(dāng)然能起一定的作用，但是法律始終只是外在的約束。行政主體若沒有樹立公共的意志，抵制各種不良的誘惑，堅(jiān)定行政行為社會(huì)公平的原則，即使在法律的范圍內(nèi)，也還是可能涉足灰色地帶，進(jìn)行隱形的腐敗。隨著行政專業(yè)化的推進(jìn)，法律已很難對這些專業(yè)化的領(lǐng)域進(jìn)行嚴(yán)格的界定。而且監(jiān)督制約機(jī)制必然會(huì)使權(quán)力的運(yùn)行陷入公正與效率的二律背反。所以，“謀求行政人員內(nèi)在倫理道德的制約與外在的監(jiān)督制約機(jī)制的相互補(bǔ)充是必需的?！毙姓惱碡?zé)任機(jī)制是建立在對自身職責(zé)的道義和法律認(rèn)知基礎(chǔ)之上的，它的約束力不僅在于個(gè)體的道德理想，而且在于現(xiàn)有的法律規(guī)章制度。它的作用方式在于，在價(jià)值和信仰的內(nèi)在的召喚下以維護(hù)人類的公正為己任，在法律制度的約束下盡自己當(dāng)盡之責(zé)任。

三、內(nèi)外兼修：以社會(huì)公平觀規(guī)范自由裁量權(quán)的路徑

公共行政人員在行使自由裁量權(quán)時(shí)將堅(jiān)持何種價(jià)值向度，取決于兩個(gè)方面的因素，一是制度的限定，二是行政人員自身的道德修養(yǎng)。我們從不否認(rèn)制度所設(shè)置的規(guī)則對行政人員負(fù)責(zé)任的行使自由裁量權(quán)具有積極的推動(dòng)意義。但是制度亦有其明顯的缺陷，若無法內(nèi)化為行政人員內(nèi)心的行動(dòng)規(guī)則，它至多只是個(gè)外在的約束。而且，制度只有對擁有正義美德的人來說才可能是有意義的。因此，要保證行政人員以公平的原則行使自由裁量權(quán)，必須通過良善的制度安排和彰顯公共行政人員的個(gè)體德性，二者相互支持，相得益彰。

(一)良善制度的建構(gòu)

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)者諾思認(rèn)為：制度是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是決定人們的相互關(guān)系的系列約束。因此，制度對人類的行為具有深遠(yuǎn)的影響。作為保障自由裁量權(quán)正當(dāng)行使的制度；表現(xiàn)為設(shè)計(jì)精良的管理體制和法律規(guī)范。從行政倫理的角度考察，管理體制和法律規(guī)范所限定的恰恰是行政人員底限的行為標(biāo)準(zhǔn)。任何一種立法活動(dòng)都是一種集體道德裁決、一種政治性社團(tuán)建立的道德最低標(biāo)準(zhǔn)。良善制度的達(dá)成有兩條路徑，一是制度的倫理化，一是倫理的制度化。

制度的不道德才是個(gè)人不道德的根源。防止制度淪落為個(gè)人不道德的助推力，必須要對制度進(jìn)行倫理化。制度的倫理化就是要提升制度的倫理意涵，將公平、公正等倫理價(jià)值貫穿于制度的設(shè)計(jì)、評價(jià)以及目標(biāo)的設(shè)定中。易言之，制度的倫理化即人們能夠從制度中找尋到內(nèi)含的倫理價(jià)值和倫理要求，或把倫理道德作為一個(gè)評價(jià)的尺度，對特定的制度進(jìn)行倫理評價(jià)。規(guī)則制度必須能保證行政自由裁量權(quán)的行使是公益向度的，同時(shí)在行政管制的過程中，要樹立對行政相對人的尊重原則和關(guān)懷原則，從而確保循依規(guī)則行使的自由裁量權(quán)真正實(shí)現(xiàn)提高社會(huì)福利的目標(biāo)。

倫理制度化是指把社會(huì)普遍的倫理原則和道德要求提煉、物化為制度，并以此迫使人們遵守。倫理制度化試圖解決倫理過于主觀的問題，力圖以確定的形式將倫理要求制度化為社會(huì)共同遵照執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)；從而使符合倫理的行為成為一種普遍化的規(guī)則，而不僅僅是少數(shù)道德高尚者勢單力薄的行動(dòng)。倫理制度化的途徑有兩個(gè)：一是建立道德賞罰的制度。任何制度規(guī)范在內(nèi)化為行動(dòng)主體道德戒律之前都離不開獎(jiǎng)懲機(jī)制的保障。因?yàn)榫同F(xiàn)實(shí)世界而言，所有的制度規(guī)范都只是大多數(shù)人的意志表達(dá)，要保障制度被全社會(huì)徹底地執(zhí)行，必須以外力來鼓勵(lì)他們遵守制度，對違反制度規(guī)范的行為施以適當(dāng)?shù)膽土P。二是完善行政監(jiān)督機(jī)制，保證行政公開。行政公開包括政務(wù)公開、行政人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開、暢通公眾舉報(bào)和申述渠道等，這些都是確保行政自由裁量權(quán)公平執(zhí)行的重要外部機(jī)制。道德的規(guī)范性一直是具有權(quán)威性的，這種權(quán)威性如果得到了制度化的肯定和支持，必然會(huì)造成一個(gè)不得不服從的氛圍”。

(二)個(gè)體德性的彰顯

現(xiàn)代社會(huì)，法律以其獨(dú)特的規(guī)范形式、嚴(yán)密的程序?qū)ι鐣?huì)進(jìn)行了全面的調(diào)控。法律的權(quán)威性和控制的多層面性實(shí)現(xiàn)了對公共行政人員令行禁止的控制。然而，法律從來都不是完善的。因?yàn)椤耙?guī)章只會(huì)引起更多的規(guī)章”，“語言的歧義性使其無法作為一個(gè)充足工具，來完全控制官僚的行為”，“在大多數(shù)情況下，規(guī)章越多，對官僚行為的控制力就越小”；由于激勵(lì)缺乏或者不相容，對規(guī)章的執(zhí)行總是伴隨著偷換目標(biāo)、敷衍了事等弊病。單純依賴法律的管理并無法達(dá)致社會(huì)的良序，由此，行政人員的個(gè)人德性凸顯了其獨(dú)特的價(jià)值。

德性是個(gè)體為保證自己的行為符合道德規(guī)范所必備的道德品質(zhì)。公共行政人員享有巨大的自由裁量權(quán)是現(xiàn)代公共行政的重要特征?？陀^而言，在人類達(dá)到完全理性之前，自由裁量都是必需的和難以避免的。然而，自由裁量與權(quán)力的濫用、權(quán)力的腐敗并非同義。自由裁量權(quán)的實(shí)施效果，關(guān)鍵在于行政人員的道德自覺。若公共行政人員始終以公平和公益的標(biāo)準(zhǔn)來行使自由裁量權(quán)，則非但不會(huì)引發(fā)腐敗，反而提高了行政活動(dòng)的績效。個(gè)人德性的彰顯以完善的行政人格為前提。所謂的行政人格是公共行政人員與其他社會(huì)成員相區(qū)別的內(nèi)在規(guī)定性，“是公共行政主體的尊嚴(yán)、品格、品質(zhì)及所理解與實(shí)現(xiàn)的行政價(jià)值的總和，也是公共行政主體在社會(huì)生活特別是公共行政領(lǐng)域中的地位和作用的統(tǒng)一”。

行政人格不是自然生成的。獨(dú)立行政人格的形成依賴于行政人員的自律和他律。在獨(dú)立人格的培養(yǎng)中，人對制度的依賴是一個(gè)必經(jīng)的階段。歷史證明，人的獨(dú)立人格的生成是社會(huì)發(fā)展的結(jié)果，只有當(dāng)一個(gè)社會(huì)經(jīng)歷了建立健全其理性制度的過程，才能在個(gè)人身上生成獨(dú)立的社會(huì)人格。由人對人的依附發(fā)展到人對制度的依附是歷史的進(jìn)步，但是這并不意味著對制度的依附是人發(fā)展的終極狀態(tài)。人的充分發(fā)展應(yīng)該是擺脫一切外在的束縛，使人在一切外在約束面前表現(xiàn)出充分獨(dú)立的自由。因此，人對制度的依附雖是歷史的進(jìn)步，但還只是獨(dú)立人格發(fā)展的一個(gè)過渡性的步驟，它體現(xiàn)的依然是對人的獨(dú)立人格的否定。公共行政人員的獨(dú)立人格只有在充分的道德自覺和道德完善的過程中才能實(shí)現(xiàn)。易言之，當(dāng)公共行政人員具有足夠的道德自律力量而無需借用外力來限制自己的行動(dòng)時(shí)，他就是充分獨(dú)立的。概言之，公共行政人員的獨(dú)立人格要加建立在其道德自覺之上，并通過自我的約束，不斷提高自身的道德修養(yǎng)，在行政活動(dòng)中自覺地以公共利益為取向。

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