張　鵬

摘要：文章首先介紹了我國(guó)土地管理法制建設(shè)的沿革，接著從法律中有關(guān)土地的權(quán)利殘缺不全、公民參與土地法律法規(guī)制定過程的程度較低、土地執(zhí)法監(jiān)察軟弱無(wú)力、征地立法較為薄弱、缺乏農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)及市場(chǎng)管理方面的法律規(guī)定等角度介紹了我國(guó)土地管理法制建設(shè)存在的問題。

關(guān)鍵詞：土地管理法制建設(shè)

一、我國(guó)土地管理法制建設(shè)的沿革

我國(guó)土地管理法制建設(shè)的過程大致可分為以下四個(gè)階段。1950—1979年：從新中國(guó)成立到1978年十一屆三中全會(huì)這一時(shí)期，土地法制建設(shè)進(jìn)展不大，但正式確立土地國(guó)家所有和集體所有并存的土地制度，并且這種制度到現(xiàn)在為止并沒有根本改變。1979，1990年：這一時(shí)期，各地紛紛制定了有關(guān)上地利用、開發(fā)、保護(hù)和經(jīng)營(yíng)管理方面的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。這些法律規(guī)章的制定和實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)土地使用制度的改革進(jìn)入了一個(gè)新的階段。1990—1997：隨著改革開放的進(jìn)一步深入，我國(guó)的土地法制建設(shè)也逐步走向成熟，1997年9月，黨的十五次代表大會(huì)更是明確要求，進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用，同時(shí)強(qiáng)調(diào)在現(xiàn)代化建設(shè)中必須實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，堅(jiān)持計(jì)劃生育和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展同人口、資源、環(huán)境的關(guān)系。1997—現(xiàn)在：1998年8月，在過去《土地管理法》基礎(chǔ)上修訂的《中華人民共和國(guó)土管理法》(以下簡(jiǎn)稱1998《土地管理法》)正式頒布實(shí)施。1998《土地管理法》對(duì)土地管理的方方面面做出了全面的規(guī)定，該法的制定實(shí)施成為我國(guó)土地管理立法工作的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，是我國(guó)土地管理制度的重大變革。

二、我國(guó)土地管理法制建設(shè)存在的問題

法律中有關(guān)土地的權(quán)利殘缺不全。土地權(quán)利是土地法律制度的核心內(nèi)容。我國(guó)現(xiàn)行的土地制度和土地權(quán)利是歷史形成的，雖然1982年的《憲法》中提出了使用權(quán)的概念，1986年通過的《民法通則》中又提出了經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念，這兩種權(quán)利與所有權(quán)分離在當(dāng)時(shí)情況下已屬不易，但接踵而至就有許多問題。因?yàn)槭褂脵?quán)只是所有權(quán)的一個(gè)權(quán)能，對(duì)于租賃取得的土地，承租人只取得使用權(quán)，沒有物權(quán)意義上的權(quán)能。以至于出現(xiàn)了作為所有權(quán)權(quán)能的使用權(quán)、作為債權(quán)的使用權(quán)和作為物權(quán)的使用權(quán)的概念區(qū)別。此外，地役權(quán)也是一個(gè)很重要的權(quán)利，我國(guó)沒有設(shè)定地役權(quán)，僅在《民法通則》中原則性規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)的相鄰關(guān)系。到現(xiàn)在為止，我國(guó)現(xiàn)實(shí)土地權(quán)利的狀況仍很不盡如人意。

公民參與土地法律法規(guī)制定過程的程度較低。社會(huì)主義國(guó)家應(yīng)該是高度民主的國(guó)家，公民對(duì)關(guān)系社會(huì)發(fā)展進(jìn)步、關(guān)系切身利益等重大土地法律法規(guī)的制定，應(yīng)當(dāng)有參與決策的機(jī)會(huì)和渠道。但從目前情況看，我國(guó)公民對(duì)此參與程度很低。

土地執(zhí)法監(jiān)察軟弱無(wú)力。我國(guó)的司法體制還不很健全。執(zhí)法手段也比較薄弱。此外，法律的統(tǒng)一性也始終得不到解決。法律不統(tǒng)一，整個(gè)國(guó)家就沒有一個(gè)健全的、正常的土地管理秩序，由此也造成執(zhí)法上的不統(tǒng)一。

征地立法較為薄弱。我國(guó)征用土地的立法一定比較薄弱，沒有就征地多項(xiàng)制定專門的法律，有關(guān)規(guī)定只是分散于1998《土地管理法》及《土地管理法實(shí)施條例》中。雖然1998《土地管理法》在征地制度上作山了重大調(diào)整，確立了依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、實(shí)施用途管制為核心內(nèi)容的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征用審批制度，上收了征地審批權(quán)，嚴(yán)格規(guī)范了征地報(bào)批程序和報(bào)件，并上調(diào)了各項(xiàng)補(bǔ)償、安置標(biāo)準(zhǔn)。但從執(zhí)行效果來看，仍然表現(xiàn)出較明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征，存在較多問題。特別是征地補(bǔ)償費(fèi)的分配、管理與使用，涉及農(nóng)民的切身利益，更需要從法律上予以規(guī)范。

缺乏農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)及市場(chǎng)管理方面的法律規(guī)定。1990年出臺(tái)的《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，使城鎮(zhèn)國(guó)有土地市場(chǎng)化有了法律依據(jù)。該條例第2條規(guī)定：“城鎮(zhèn)國(guó)有土地是指市、縣、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)范圍內(nèi)全民所有的土地”，1994年頒布的《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定，農(nóng)村集體土地要進(jìn)入市場(chǎng)必須先征為國(guó)有，然后才能進(jìn)行市場(chǎng)交易?？梢娢覈?guó)從法律制度上嚴(yán)格地將農(nóng)村集體土地拒之于市場(chǎng)門外：事實(shí)上，農(nóng)村土地市場(chǎng)卻是客觀存在、日趨興旺且不可抑制的，不僅涉及耕地流轉(zhuǎn)、拍賣，還有宅基地拍賣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地交易等非農(nóng)用地市場(chǎng)交易。由于土地市場(chǎng)法律制度的不完善，人為地限制了農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和市場(chǎng)交易。導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易普通存在“雙邊望斷”現(xiàn)象，如想轉(zhuǎn)讓承包地的農(nóng)民，卻很難找到受讓者；而想承包更多土地的農(nóng)民，卻很難找到轉(zhuǎn)讓者，繼而造成一方面耕地拋荒或粗放經(jīng)營(yíng)；另一方面農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力資源未能充分實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的配置效益，不利于提高耕地利用求和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，也不利于規(guī)模經(jīng)營(yíng)的形成和發(fā)展。z

為了能夠合理解決我國(guó)土地管理法制建設(shè)中的問題，我國(guó)可以考慮在以下幾個(gè)方面努力：強(qiáng)化土地利用規(guī)劃立法的科學(xué)性和合理性，使土地供應(yīng)的數(shù)量和結(jié)構(gòu)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)“社會(huì)發(fā)展計(jì)劃”相銜接，并與市場(chǎng)需求相適應(yīng)。加強(qiáng)土地登記的立法工作。用土地登記來加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)督，未經(jīng)土地登記的，土地權(quán)力轉(zhuǎn)移不具有法律效力。加強(qiáng)地價(jià)管理及土地租稅方面的立法。建立地價(jià)公示制度，并建立部分交易項(xiàng)目的價(jià)格申報(bào)制相交易許可制等土地交易法律規(guī)制制度。合理開征各種租稅，確保國(guó)家土地收益，抑制開發(fā)商獲取不合理的暴利。建立政府土地收購(gòu)、儲(chǔ)備制度。應(yīng)在有關(guān)法律中明確規(guī)定，對(duì)于交易價(jià)格低于標(biāo)準(zhǔn)地價(jià)一定比例的，政府行使優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。同時(shí)應(yīng)建立政府土地儲(chǔ)備制度，以保證公益性事業(yè)用地及國(guó)家建設(shè)必須用地。