蘇玉棟

摘要：長期以來二元體制使得我國城鎮(zhèn)化水平低下，經(jīng)濟(jì)落后和人多地少的現(xiàn)狀又造成了農(nóng)業(yè)集約化水平不高，進(jìn)而造成了土地資源的浪費(fèi)。開展積極的土地流轉(zhuǎn)是促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的有效手段，是提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平和土地資源利用率的必由之路。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移土地流轉(zhuǎn)土地集約化

城鎮(zhèn)化過程中必然伴隨著農(nóng)村人口、土地等地理要素空間分布的調(diào)整，作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最重要的物質(zhì)基礎(chǔ)，土地資源在城鎮(zhèn)化過程中不可避免將受到巨大影響，土地利用現(xiàn)狀的改變在所難免。于是，土地資源的合理利用便成為實(shí)現(xiàn)我國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的關(guān)鍵因素，其中，農(nóng)村土地經(jīng)營使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)將在很大程度上影響著土地利用的效率進(jìn)而影響我國城鎮(zhèn)化的水平和質(zhì)量。

一、我國目前鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化中存在的問題

1.農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平低

受長期城鄉(xiāng)二元體制的影響，我國城鎮(zhèn)化一直于一種低水平緩慢發(fā)展的狀態(tài)，與發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化水平有較大的差距，也落后于世界平均水平中。2006年中國城市人口比重為41.3％，世界平均城市人口比重為49.2％，而發(fā)達(dá)國家城市人口比重均在80％以上。

2.對城鎮(zhèn)化存在著認(rèn)識(shí)誤區(qū)

一方面，我國農(nóng)村的傳統(tǒng)觀念強(qiáng)調(diào)耕田種地是農(nóng)民的本分，農(nóng)民也對土地有著深厚的感情，很難完全舍棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。另一方面，為了避免大量人口涌向城市帶來的一系列嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問題，政府在制定政策和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃的時(shí)候，倡導(dǎo)農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)”。結(jié)果是大量的剩余勞動(dòng)力困守在有限的土地之上，造成了勞動(dòng)生產(chǎn)率低下，傳統(tǒng)觀念制約著中國的鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化。

3.城鎮(zhèn)化的質(zhì)量不高

有些小城鎮(zhèn)有名無實(shí)，大量農(nóng)村人口只是完成身份改變，變成了城鎮(zhèn)人口，并沒有完成職業(yè)和空間上的轉(zhuǎn)化。小城鎮(zhèn)的特定地位決定了其與農(nóng)村的密切聯(lián)系，這種聯(lián)系客觀上造成許多居民身份不明確，處于“半工半農(nóng)”或“不工不農(nóng)”的狀態(tài)。正是由于這種既“難舍故土”又“若即若離”的農(nóng)村情結(jié)，使得許多地方農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和土地利用處于一種低水平的狀態(tài)，成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的制約因素。

4.進(jìn)城農(nóng)民很難真正融入城市生活

一方面，由于認(rèn)識(shí)偏見，農(nóng)民及農(nóng)民工在市民心中一直不具有高的社會(huì)地位，農(nóng)民工就很難真正融入城市生活；受到政策排斥及制度壓抑，進(jìn)城農(nóng)民工在社會(huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)、教育衛(wèi)生、住宅建設(shè)等方面，都難以享受到和普通市民同等的待遇，很難進(jìn)入到城市正規(guī)體制內(nèi)，實(shí)現(xiàn)與城市的真正融合，進(jìn)城農(nóng)民為此要支付更大的顯性和隱性的成本。另一方面，由于農(nóng)民工自身素質(zhì)低下，文化技術(shù)水平和能力不高，從而導(dǎo)致他們在城市當(dāng)中的就業(yè)競爭力低。

二、現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地利用中存在的問題

由于鄉(xiāng)村土地產(chǎn)出效益明顯低于城市，所以地價(jià)一般要遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)地區(qū)。再加上鄉(xiāng)村土地獲取較為容易，土地管理不到位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府片面追求經(jīng)濟(jì)增長，在鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化過程中和小城鎮(zhèn)建設(shè)中更容易出現(xiàn)土地閑置、浪費(fèi)的情況，造成土地資源粗放利用。

(一)小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中土地利用粗放

1.小城鎮(zhèn)建設(shè)盲目擴(kuò)張，占用耕地現(xiàn)象嚴(yán)重

考察我國小城鎮(zhèn)建設(shè)，就不難發(fā)現(xiàn)普遍存在設(shè)鎮(zhèn)速度快、缺乏規(guī)劃、帶有盲目性和隨意性等問題。小城鎮(zhèn)擴(kuò)展一般以所在地為中心，逐漸向外蔓延，而小城鎮(zhèn)周圍由于發(fā)展農(nóng)業(yè)的區(qū)位條件優(yōu)越。多是長期耕作的優(yōu)質(zhì)農(nóng)田，一旦占用無法補(bǔ)償，從長遠(yuǎn)看，必然會(huì)對當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定性及可持續(xù)性構(gòu)成威脅。

2.人均用地面積大，土地利用集約程度低

在小城鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展過程中，用地增長速度往往高于城鎮(zhèn)人口的發(fā)展速度，使城鎮(zhèn)人均用地呈增長趨勢。小城鎮(zhèn)建設(shè)用地中占較大比重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)很多是在依靠廉價(jià)的勞動(dòng)力資源和土地資源發(fā)展起來的，布局分散，技術(shù)水平低，用地粗放。由于缺乏規(guī)劃，小城鎮(zhèn)土地建筑率和建筑物的容積率都較低，居住用地在總建設(shè)用地中的比例高，人均居住面積也高于大中城市。由于集約化程度低，小城鎮(zhèn)人均用地平均為149平方米，一般比大中城市多45～80％。

(二)農(nóng)村土地利用粗放

1.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地粗放

人多地少、經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，使我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)階段，盡管近年農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展迅速，我國大多數(shù)農(nóng)業(yè)還停留在較低水平上。進(jìn)而也造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地粗放

(1)科技水平低。我國農(nóng)產(chǎn)品的科技含量低，技術(shù)進(jìn)步對農(nóng)業(yè)增長的貢獻(xiàn)率還不及發(fā)達(dá)國家的一半。農(nóng)業(yè)科技研發(fā)與推廣跟農(nóng)業(yè)生產(chǎn)脫節(jié)，農(nóng)業(yè)的科技支持非常乏力，與農(nóng)業(yè)發(fā)展新階段的要求極不適應(yīng)。

(2)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，機(jī)械化水平低。改革初期，承包到戶的政策激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。但人多地少的現(xiàn)實(shí)，客觀上造成了土地分散的局面，制約了農(nóng)民對土地的投入，限制了大型農(nóng)業(yè)機(jī)械推廣使用。

(3)生產(chǎn)規(guī)模小，單位面積產(chǎn)值低。分散的小農(nóng)經(jīng)營，加上科技和機(jī)械化水平的低下，使得農(nóng)民不得已將土地視若雞肋，食之無味棄之可惜。

2.農(nóng)村居住用地閑置和浪費(fèi)

(1)居住用地占地規(guī)模大

傳統(tǒng)的農(nóng)村院落不僅要解決居住的問題，還要承擔(dān)儲(chǔ)存農(nóng)產(chǎn)品、放置農(nóng)具、晾曬糧食、飼養(yǎng)家禽家畜以及進(jìn)行簡單的農(nóng)副產(chǎn)品加工場地的職能。因此，傳統(tǒng)的農(nóng)舍往往需要比較大的面積。

(2)空心村現(xiàn)象普遍存在

由于城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大量農(nóng)村人口進(jìn)入城市生活居住，造成農(nóng)村許多房舍院落閑置得不到有效利用。在村落向外圍發(fā)展的同時(shí)，村落的面積不斷擴(kuò)大，耕地面積迅速減少，村中空閑的院落越來越多，形成“空心村”現(xiàn)象。

三、農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地流轉(zhuǎn)的作用及需要解決的問題

(一)通過土地合理流轉(zhuǎn)推進(jìn)鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化

通過上面的論述可以發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所存在的問題主要是圍繞著剩余勞動(dòng)力和土地利用產(chǎn)生的，關(guān)鍵是現(xiàn)有的土地使用權(quán)過于分散，已不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化的需要。因此，在不改變現(xiàn)有土地所有制的條件下，合理進(jìn)行土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是解放農(nóng)村生產(chǎn)力，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的有效途徑。在農(nóng)村城鎮(zhèn)化、剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、土地集約利用三個(gè)方面，農(nóng)村土地經(jīng)營使用權(quán)流轉(zhuǎn)在充當(dāng)著橋梁和紐帶的作用。體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)

現(xiàn)階段通過農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，可以有效地解決農(nóng)民“后顧之憂”，可以在保障農(nóng)民基本權(quán)益的基礎(chǔ)上促使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向其他非農(nóng)生產(chǎn)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移。使農(nóng)民在不喪失土地所有權(quán)的前提下，擺脫低效率的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的牽絆，全身心投入到非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)中去，避免土地閑置和撂荒的現(xiàn)象發(fā)生。從另一個(gè)側(cè)面來看，土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)也是對農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的刺激和召喚，最大程度地避免勞動(dòng)力的浪費(fèi)，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

2.農(nóng)村土地利用集約化的重要條件

通過流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地的使用經(jīng)營權(quán)，可以地促進(jìn)土地資源的集中使用，有效地?cái)U(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模，解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下的問題。將分散的土地集中起來，能充分調(diào)動(dòng)種田大戶的生產(chǎn)積極性，主動(dòng)在生產(chǎn)資料、農(nóng)業(yè)技術(shù)和經(jīng)營管理上增加投入，體現(xiàn)規(guī)模效益和科技效益，促使

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)走集約化經(jīng)營的道路，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地利用的集約化。

3.農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的必由之路

通過農(nóng)村土地經(jīng)營使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，能幫助進(jìn)城農(nóng)民盡快完成身份定位，解決小城鎮(zhèn)居民中普遍存在的“亦工亦農(nóng)”又“不工不農(nóng)”的現(xiàn)象，促使他們主動(dòng)融入城市生活，真正實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。土地流轉(zhuǎn)帶來的影響將是人口的流轉(zhuǎn)，當(dāng)進(jìn)城農(nóng)民的生產(chǎn)和生活的重心轉(zhuǎn)向城市以后，他們將告別市民加農(nóng)民的雙重身份，擺脫在城鄉(xiāng)間頻繁奔波的生活方式。進(jìn)而，才有條件在根本上解決困擾我國城鎮(zhèn)化過程建設(shè)的“農(nóng)民工子女就學(xué)”、“進(jìn)城農(nóng)民工醫(yī)療保障”、“留守老人兒童照顧”等諸多諸多社會(huì)問題，逐步消除二元體制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，使城鎮(zhèn)化走上健康發(fā)展的道路。

(二)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中需要解決的問題

土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最為重要的物質(zhì)基礎(chǔ)，土地流轉(zhuǎn)關(guān)系到我國糧食安全，為保證土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行和鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，切實(shí)保護(hù)土地資源，提高土地利用效率，在土地流轉(zhuǎn)過程中要注意以下幾個(gè)問題。

1.更新觀念，營造流轉(zhuǎn)良好氛圍

(1)農(nóng)民要更新傳統(tǒng)觀念。通過宣傳教育，使農(nóng)民逐步認(rèn)識(shí)到土地流轉(zhuǎn)的重要性和必要性，進(jìn)一步明確土地流轉(zhuǎn)是推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化、轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動(dòng)力、增加農(nóng)民收入的根本出路。

(2)政府要轉(zhuǎn)變工作思路。樹立主動(dòng)為土地流轉(zhuǎn)服務(wù)的觀念，把土地流轉(zhuǎn)工作當(dāng)成一項(xiàng)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重點(diǎn)工作來抓。加強(qiáng)調(diào)查研究，總結(jié)基層和群眾的實(shí)踐創(chuàng)造，及時(shí)發(fā)現(xiàn)新情況，妥善處理新問題，總結(jié)推廣新經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)工作健康發(fā)展。

2.加強(qiáng)管理，提高土地利用效率

(1)嚴(yán)格控制土地流轉(zhuǎn)過程中的“非農(nóng)化”現(xiàn)象。要加強(qiáng)對土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)控和管理，健全土地流轉(zhuǎn)的規(guī)章制度。嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用地，在土地流轉(zhuǎn)過程中確保基本農(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高。

(2)積極推進(jìn)農(nóng)村居住用地流轉(zhuǎn)。隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)展。農(nóng)村居住用地的閑置浪費(fèi)將會(huì)越來越突出。然而由于傳統(tǒng)觀念以及制度的制約，居住用地的流轉(zhuǎn)明顯滯后，成為制約農(nóng)村土地利用率提高的一個(gè)重要障礙。所以，要結(jié)合社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)，對村落進(jìn)行合理規(guī)劃，整治空心村，對閑置土地進(jìn)行了復(fù)耕，積極推進(jìn)居住用的地流轉(zhuǎn)。

(3)控制小城鎮(zhèn)的用地規(guī)模。要對小城鎮(zhèn)的建設(shè)做好科學(xué)規(guī)劃、合理布局，嚴(yán)格土地管理，通過法律和市場手段使農(nóng)村土地價(jià)格能正確反映其價(jià)值，避免無償或低價(jià)使用土地而造成的浪費(fèi)，從而控制小城鎮(zhèn)的用地規(guī)模，促進(jìn)小城鎮(zhèn)土地的集約利用。

3.在城鎮(zhèn)化過程中創(chuàng)造良好的土地流轉(zhuǎn)外部環(huán)境

(1)健全規(guī)章制度。政府相關(guān)部門要對流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行規(guī)范，制定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)章制度，從流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)程序等方面對農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行規(guī)范。對流轉(zhuǎn)雙方可能涉及的一些權(quán)利、義務(wù)、違約責(zé)任做出明確要求，以保障土地流轉(zhuǎn)工作的順利進(jìn)行。

(2)消除農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)壁壘。加快農(nóng)村人口的城市化步伐，一方面要大力促進(jìn)城市二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，通過提供更多的就業(yè)崗位，吸引更多農(nóng)村人口進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商等；另一方面，要積極營造良好的城市氛圍，減少對農(nóng)民進(jìn)城的歧視。

(3)提高進(jìn)城農(nóng)民就業(yè)能力。針對我國農(nóng)村勞動(dòng)人口文化素質(zhì)普遍較低的現(xiàn)狀，在城鎮(zhèn)化過程中，一定要注意這些向城市轉(zhuǎn)移的勞動(dòng)力教育培訓(xùn)，提高其自身素質(zhì)，增強(qiáng)他們進(jìn)城務(wù)工就業(yè)的適應(yīng)能力。

(4)壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口就地轉(zhuǎn)移。通過扶持和壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，培育產(chǎn)業(yè)集群來積極發(fā)展農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，消化吸收剩余勞動(dòng)力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口就地轉(zhuǎn)移，緩解人口增長對大城市造成的沖擊。

(5)建立農(nóng)村社保體系，消除土地流轉(zhuǎn)后顧之憂。結(jié)合社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)，積極建立建全農(nóng)村社會(huì)保障體系，建立農(nóng)村基本生活保障制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和醫(yī)療保險(xiǎn)制度，消除農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂。

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